博弈论视角下的扶贫再贷款制度深化研究
2020-04-07徐齐玲
徐齐玲
2016年3月，人民银行创设扶贫再贷款工具，引导地方法人金融机构加大对贫困地区信贷投放。本文对政策实施以来，吴忠市地方法人金融机构运用扶贫再贷款资金发放贫困地区贷款的情况和效果进行了分析，从博弈论视角分析了扶贫再贷款制度探索解决贫困地区信贷配给问题的途径，总结了扶贫再贷款运用过程中发现的问题，并针对性的提出了政策建议。
2013年11月，习近平总书记在湘西调研扶贫攻坚工作时，首次提出“精准扶贫”的概念。为落实中央战略部署，做好金融支持精准扶贫工作，中国人民银行适时创设了扶贫再贷款政策工具，扶贫再贷款在改善扶贫金融服务、引导农村资金回流、降低“三农”融资成本、促进脱贫致富等方面起着极为重要的作用。
一、扶贫再贷款政策工具的实际使用成效
吴忠市扶贫再贷款的发放对象为同心县和盐池县这两个贫困县内的农村商业银行、农村信用社和村镇银行，目前借款机构共4家。自2016年3月至2018年末，吴忠市累计发放扶贫再贷款9.09亿元，惠及辖内同心县和盐池县2个贫困地区，为降低贫困户融资利率、推动精准扶贫工作发挥了积极作用。
（一）引导金融机构增加扶贫信贷投放，推进精准脱贫。人民银行吴忠市中心支行督促和引导地方金融机构尤加大扶贫贷款投放，支持贫困户开展生产脱贫工作。截至2018年末，吴忠市金融精准扶贫贷款余额54.9亿元，同比增长27.3%。
（二）为贫困地区金融机构提供低成本可贷资金，惠及扶贫对象。2018年末，吴忠市扶贫再贷款余额3.63亿元，投放贷款加权平均利率4.35%，低于全市金融机构人民币贷款加权平均利率2.62个百分点，获贷贫困户0.7万户，占全部获贷户数的97.5%。
（三）发挥扶贫再贷款示范引领作用，促进贫困地区生产发展。2018年全年，全市累计发放扶贫再贷款3.63亿元，累计带动金融机构发放扶贫贷款6.9亿元，涉及1.56万户建档立卡贫困户。积极引导人民银行同心县支行运用4.4亿元扶贫再贷款，对接政府八大基金3.3亿元，通过构建“政府+银行”的合作机制，撬动贷款25亿元，重点对建档立卡贫困户给予贷款支持。
（四）精准发力，激发龙头企业和合作组织带动作用。通过运用扶贫再贷款，采用涉农涉小企业帮扶模式，创新“公司+农户”信贷产品，精准发力，激发龙头企业和合作组织带动作用。如：人民银行通过注入扶贫再贷款，支持同心2家金融机构为两家涉农企业发放贷款2500万元，带动相关种养殖户1000余户，专业合作社10个，扶持建档立卡贫困户1484人。
二、博弈论视角的探索
（一）理论探索
假设贫困地区信贷市场有借款人（贫困户）与贷款人（商业银行）两个博弈主体，借款人有守信与不守信两种选择，贷款人有贷款与不贷款两种选择，并形成四种组合及所得支付矩阵（见图1）。D为贷款金额，r为贷款利率（r>0），R为项目收益率（R>r），L为贷款损失率（0
为改进信贷市场博弈双方收益，可以通过外力介入（如政府提供奖补资金、信用增级、道义劝告等），缓解贫困户贷款难的问题。假设通过外力介入使得贷款人愿意提供贷款的概率为Px（0 （二）吴忠实践 通过博弈论视角分析得出，若想提高金融机构发放扶贫再贷款意愿Px，可从帮助贷款人降低融资利率r、提高借款人融资项目收益率R（政府奖励）及降低贷款项目损失率L（改善产业前景、提供优质公共服务、政府贴息）、提高贷款抵押物率C'（抵押物的处置价值）等方面进行探索，这与吴忠近年来贫困地区法人金融机构使用扶贫再贷款实践一致。截至2016年2月末，吴忠市2个贫困县地方法人金融机构支农再贷款余额2.52亿元，限额运用率为41.67%，利用支农再贷款发放的涉农贷款加权平均利率为6.95%。2018年9月，人民银行将借款人运用扶贫再贷款资金发放的贷款利率修订为不得超过人民银行总行公布的同期限（同档次）贷款基准利率。当地政府对金融机构包括运用扶贫再贷款发放的建档立卡贫困户贷款给予贴息，并积极探索与相关金融机构签订合作协议，明确金融机构贷款投放与风险分担比例，促使金融机构积极争取运用扶贫再贷款发放建档立卡贫户贷款。截至2018年末，吴忠市扶贫再贷款余额3.63亿元，限额运用率为65.2%，运用扶贫再贷款发放的贫困地区贷款均执行一年期贷款基准利率4.35%，分别比其发放的金融精准扶贫贷款加权平均利率和各项贷款加权平均利率低0.56个和3.13个百分点，有效降低了贫困地区信贷融资成本，相比较2016年2月，扶贫再贷款使用率及扶贫再贷款支持贫困地区发展都上了一个新的台阶。
三、存在的问题
（一）金融供给与需求信息不对称，无法确保扶贫再贷款真实投入扶贫领域。一是商业银行可能存在资金套利现象。扶贫再贷款的低成本资金属性，有可能导致商业银行用其置换原计划投入扶贫领域的信贷资金，造成商業银行在资产端的资金套利。以辖区贫困地区主要使用扶贫再贷款的2家金融机构为例，其上级行要求对符合条件的涉农贷款和扶贫贷款，全部以借用的扶贫再贷款资金进行发放，腾挪出更多自有资金，投向其他高收益领域，提高自有资金收益率。截至2018年末，2家金融机构存放同业余额达25.7亿元，同比增长3.9%。二是扶贫贷款发放对象缺乏市场化检验。贷款名单由地方政府从建档立卡贫困户中选取，金融机构按照名单评级授信，扶贫部门出于提高扶贫贷款覆盖率所选定的贷款对象缺乏自我发展和偿贷能力，可能将部分借用资金挪作他用，造成贫困户在资金端的监管套利。
（二）扶贫再贷款缺乏可持续性。一是扶贫贷款补偿机制不健全，难以激发金融机构的放贷主动性。从调查反映的实际情况来看，吴忠各级地方政府对扶贫贷款的风险补偿机制还未真正建立起来，虽然同心县人民政府做了积极尝试，但还未正式实施。二是扶贫再贷款资金主要流向建档立卡贫困户，难以发挥“造血”导向。从实际情况来看，目前地方法人金融机构主要将扶贫再贷款资金用于发放“精扶贷”。截至2018年末，扶贫再贷款80.99%投向建档立卡贫困户，16.25%投向农业企业，同比减少1.49个百分点。向建档立卡贫困户发放小额信用贷款虽然可以提高贫困农户的获贷率，但由于获贷金额有限，可能导致信贷资源过多支持小额消费类贷款，无法精准对接生产经营类的有效信贷需求，难以发挥扶贫再贷款作为货币政策工具的“造血”导向。三是缺乏有效抵、质押品。在人民银行和当地政府的积极引导下，吴忠市贫困地区涉农金融机构积极探索创新了一些金融产品，但范围较小、推广不足，尤其是农房抵押贷款等还存在法律和制度障碍，阻碍了金融产品创新效用发挥。四是利率政策约束下，扶贫再贷款的政策效果和可持续性受到影响。利率政策是把双刃剑，利率优惠政策对提高贷款人的贷款意愿及降低贫困地区融资成本起到了积极作用，但是存在不利于金融机构制定差异化的定价策略，影响金融机构使用扶贫再贷款积极性的弊端。目前，一年期扶贫再贷款利率为1.75%，一年期基准贷款利率为4.35%，据此估算，金融机构使用扶贫再贷款的利差多为2.6个百分点，远低于其发放一般贷款3—5个百分点的利差，制约了扶贫再贷款的政策效果。
（三）扶贫再贷款支持范围有待扩大。一是非贫困地区贫困人口无法享受扶贫再贷款优惠政策。按规定，人民银行一年期支农再贷款的发放利率为2.75%，高于扶贫再贷款1个百分点。实践中，建档立卡贫困人口并不完全集中于贫困地区，吴忠市38.54%的贫困人口在非贫困地区，这就造成扶贫再贷款政策不能精准惠及非贫困地区贫困人口的现象。同时，如果非贫困地区地方法人金融机构运用成本相对较高的支农再贷款发放扶贫小额贴息贷款，利差相应比贫困地区少1个百分点，客观上将制约非贫困地区扶贫小额贴息贷款规模的扩大。二是扶贫再贷款发放对象比较单一，作为扶贫主力军的农行、邮储等银行未纳入发放对象。截至2018年末，吴忠辖内农行、工行、邮储银行扶贫贷款余额17.48亿元，贷款加权平均利率为5.08%，如用扶贫再贷款发放利率较低的扶贫贷款，可极大降低资金成本，提高其发放扶贫贷款的积极性。三是宁夏红寺堡移民开发区未纳入扶贫再贷款发放范围。红寺堡移民开发区于2009年设立，主要搬迁安置宁夏8个国家扶贫开发工作重点县的农村贫困片带上的群众以及封山育林和水库淹没区的农业人口，贫困程度和贫困发生率至今位居宁夏各贫困县之首，是宁夏脱贫攻坚的重点县。但是由于在确定集中连片特殊困难地区县的统计数据没有红寺堡区2007-2009年的经济社会发展数据，因而，未将红寺堡去纳入全国680个片区县范围，致使红寺堡区相关地方法人金融机构无法纳入扶贫再贷款发放对象。
四、政策建议
（一）提高扶贫再贷款使用成效的精准性。健全由金融管理部门、政府扶贫主管部门及商业银行等多方参与的金融精准扶贫信息共享机制，加大对扶贫再贷款的效果评估和贷后核查力度，杜绝没有实际项目用途的资金套利，建立市场“黑名单”制度，提高扶贫再贷款的违规使用成本，维护市场配置资源的基本功能，确保扶贫再贷款资金真实进入扶贫领域，从而发挥扶贫再贷款资金的精准扶贫作用。
（二）以多方联动来缓解贫困地区信贷配给问题。一是发挥财税政策作用，可由财政资金建立风险补偿基金，存入发放扶贫贷款金融机构进行专户储存，主要用于主办金融机构在规定范围内发放贷款的风险防控。二是增强财政政策、产业政策、扶贫政策的联动效应，优化产业规划，引导贫困户发展具有当地特色的优势产业。三是不断优化再贷款资金投向，充分发挥扶贫再贷款的“造血”功能。考虑以产业扶贫为主导，优先精准支持带动贫困户就业发展突出的产业经济体，加大对高效、特色农业产业项目以及新型农业经营主体的支持。四是加快推进农村“两权”的确权、颁证和评估、流转等工作，有效解决贫困地区信贷投放缺少抵押物的问题。五是采取更为灵活再贷款利率政策，提高金融机构使用积极性。
（三）进一步拓宽扶贫再贷款发放对象。一是调整非贫困地区再贷款政策。对非贫困县法人金融机构既可发放扶贫再贷款，也可发放支农再贷款，对其发放精准扶贫贷款的资金需求，给予扶贫再贷款支持，适用扶贫再贷款相关政策。二是将扶贫再贷款的发放对象扩大至农业银行、邮储银行，以及在产业扶贫中确实发挥了比较大作用的城市商业银行，引导更多的金融机构加大贫困地区信贷投放，扩大政策覆盖面，提高政策效果。三是建议总行考虑将红寺堡区内的相关地方法人金融机构纳入扶贫再贷款发放对象。（作者单位：中国人民银行吴忠市中心支行）
