探讨我国行政附带民事公益诉讼制度

2020-04-07俞琛岗

大经贸 2020年1期

【摘要】白山市检察院针对白山市江源区中医院违法排污提起的行政附带民事公益诉讼是全国首例行政附带民事公益诉讼案件。行政附带民事公益诉讼案件是公益诉讼试点期间暴露的新问题，是公益诉讼发展过程必然的产物。《民事诉讼法》、《行政诉讼法》的修改，对民事公益诉讼和行政公益诉讼的规定已经初具规模，然而关于行政附带民事公益诉讼，法律上仍是空白。在起诉条件、提起主体、诉前程序、管辖与诉讼请求等方面仍存在着争议，笔者就以上五个方面来探究我国行政附带民事公益诉讼的制度构建与完善。

【关键词】行政附带民事诉讼公益诉讼主体程序

制度构建

Abstract：The case of illegal discharge of medical sewage polluted by Jiangyuan District Hospital of Baishan City initiated by Baishan City Procuratorate is the first case of civil public litigation involving environmental administration in China.The administrative incidental civil public interest litigation case is an inevitable problem in the development of the administrative public interest litigation system and the administrative incidental civil litigation system.Although administrative incidental civil litigation and administrative public interest litigation have been clearly stipulated in the newly revised Administrative Litigation Law， there is no specific legal provision for administrative incidental civil public interest litigation.Therefore， there are still disputes about the conditions of prosecution， the subject of prosecution， the pre-litigation procedure， the jurisdiction and the litigation request， and the burden of proof. The author explores the system construction and improvement of the administrative incidental civil public interest litigation in China.

Key words：Administrative incidental civil action;Public interest litigation;Main body;Program;Institutional construction.

引言

所謂行政附带民事诉讼是法院在审理行政案件解决行政争议的同时，对与该案行政争议相关的民事纠纷一并加以审理解决的诉讼制度。[1]公益诉讼是指检察机关或法律法规授权的机关和组织对侵害公益的行为向人民法院提起诉讼。行政附带民事公益诉讼的制度构架应当在两者的框架之下。

2016年7月 15日，吉林省白山市中级法院对白山市检察院提起的白山市江源区中医院违法排放医疗污水污染环境案作出判决，这是全国首例环境行政附带民事公益诉讼案件。白山市检察院提起的白山市江源区中医院违法排放医疗污水污染环境一案中，白山市检察院希望判决卫计局在 2015年5月18日为江源区中医院审核《医疗机构执业许可证》时违反法律的事实;卫计局落实法律规定的监管责任，强制要求中医院在规定时间内对污水处理设施加以整顿;中医院立马暂停违法活动。白山市检察院的诉讼请求为确认卫计局行政行为违法并要求其限期履行，要求第三方加害人停止侵权行为。该案件超出了行政附带民事诉讼的受案范围，为此，2017年1月4日，最高人民检察院发布《关于深入开展公益诉讼试点工作有关问题的意见》，其第十四条规定：“在部分公益案件中，既存在公民法人或其他组织侵害社会公共利益的违法行为，又存在行政机关违法行使职权或者不作为的违法行为。在两种违法行为造成同一损害后果，且均符合提起公益诉讼条件的情况下，检察机关可以向人民法院提起行政公益附带民事公益诉讼，既督促行政机关依法正确履行职责，又同时追究社会公共利益侵害人的民事责任，由人民法院一并审理。”《关于深入开展公益诉讼试点工作有关问题的意见》拓宽了行政附带民事诉讼的受案范围，第一次提出了行政附带民事公益诉讼。行政附带民事公益诉讼提出引起了学界的关注，其所暴露的问题也是众说纷纭。本文将以此展开讨论。

一、行政附带民事公益诉讼的起诉条件

（一）一般行政附带民事诉讼的条件

行政附带民事公益诉讼属于行政附带民事诉讼的一种，那么行政附带民事公益诉讼的起诉条件应当满足行政附带民事诉讼的起诉条件，即《行政诉讼法》第六十一条第一款的规定。具体而言，在行政附带民事公益诉讼中应当存在两个独立的诉。民事与行政交织的案件分为两类：一是解决行政争议以解决民事争议为基础 ;二是解决民事争议以解决行政争议为基础。[2]行政附带民事诉讼属于第二种类型，解决民事争议以解决行政争议为基础。那么两诉之间应当存在主次之分，行政诉讼占主要地位，对民事争议的解决具有支配性;民事诉讼则处于次要地位。并且，这两个诉之间的诉讼请求应当具备牵连关系。本案中白山市检察院提出了三个诉讼请求：诉讼请求一，确认卫计局行政行为违法;诉讼请求二，要求卫计局限期履行;诉讼请求三，要求第三方加害人停止侵权行为。请求一和请求二属于行政诉讼请求，请求三属于民事诉讼请求。三个请求均是基于中医院违法排污，存在环境污染的重大风险的事实。两个诉之间是独立的，但是两诉的诉讼请求却具有牵连性。该牵连性的范围有多广呢？有学者认为，一方面具体行政行为的合法性是处理民事争议的前提条件;另一方面行政争议与民事争议的诉讼请求均来自同一法律事实”。[3]笔者认为，两诉的诉讼请求应基于相同事实、相同的法律关系或者两者之间具有因果关系。

再者，我们比较本案诉讼请求二和诉讼请求三，不难发现，两者本质具有同一性，目的均为要求中医院停止违法排污。那么，在行政附带民事公益诉讼中，行政诉讼请求与民事诉讼请求往往具有同一性，笔者认为，各自确定诉讼请求，增加了法院立案审查的司法成本，一并提出诉讼请求有利于提高司法效率。

（二）民事公益诉讼和行政公益诉讼的条件

1、提起民事公益诉讼要满足以下五个条件：（1）原告是法律规定的机关和有关组织;（2）有明确的被告;（3）有具体的诉讼请求和事实理由;（4）有社会利益受到损害的初步证据;（5）属于法院主管和受诉法院管辖。其中法律规定的机关和有关组织是指对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院起诉;对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续5年以上无违法记录的组织;无前述适格主体，由检察机关提起民事公益诉讼。

2、提起行政公益诉讼要满足：（1）行政机关在生态环境资源保护、食品药品安全、国有资源保护、國有土地使用权出让领域负有行政管理监督职责;（2）在上述领域中存在公益损害;（3）公益诉讼与行政机关不履行法定职责之间有因果关系;（4）检察机关向行政机关发出检察建议后，行政机关仍纠正自己的违法行为。

综上所述，提起行政附带民事公益诉讼的条件中应当注意，其主体只能是人民检察院，而且要履行检察建议的前置程序，除此之外，两诉都得有明确的被告，有具体的诉讼请求和事实依据，并且要符合《行政诉讼法》第六十一条第一款和公益诉讼的受案范围。

二、行政附带民事公益诉讼的起诉主体

从上文的民事公益诉讼起诉条件和行政诉讼起诉条件的原告资格中，我们可以肯定的是法律排除了公民的起诉资格，而且法律明确规定了公益诉讼禁止反诉，那么侵权行为人亦不能成为公益诉讼的原告。在行政公益诉讼中，检察机关就违法行政和不作为向相应的行政机关提出检察建议，督促其在相应的时间内予以纠正 ;而在民事公益诉讼中，检察机关督促和支持法律规定的机关或有关组织提起诉讼，只有在没有适格提起诉讼主体的情况下，检察机关才提起民事公益诉讼。在行政公益诉讼中，检察机关是唯一的诉讼提起人;在民事公益诉讼中，检察机关是后顺位的诉讼提起人，除了起诉人之外他还是支持起诉人。

那么在行政附带民事公益诉讼中，该如何确定起诉主体呢？首先，由检察机关提起行政附带民事公益诉讼具有其合理性。不同于民事公益诉讼的起诉权，行政公益诉讼的起诉权带有检查监督的性质，相比于事后的检查监督，行政公益诉讼的起诉权是人民检察院检察监督权的事前延伸。由人民检察院来行使行政公益诉讼起诉权有其天然的优势：检察官的专业诉讼能力一般而言是公民个人和社会团体不具备的，不仅节约了诉讼的成本还提高了诉讼的效率;检察权对司法权与行政权有监督的作用，实践表明诉前的督促程序解决了大部分的公益诉讼问题，这是与检察机关的检察权是密不可分的;《宪法》第一百三十一条规定，“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，人民检察院享有独立的检察权，能秉公处理行政机关的违法行为。因此，法律监督式的诉权可视作检察监督在程序上的延伸，强化检察建议的法律效力，树立检察权威，维护整个诉讼格局。[4]

虽然，检察官的专业诉讼能力高于公民个人和社会团体，但其在环境污染、食品药品安全领域未必能达到消费者协会、环保组织等社会团体的专业水平。随着社会的发展，对公共利益的界定，逐步向生活的各方面扩张，鉴于公益诉讼的多样性，只由人民检察院提起行政公益诉讼满足不了当下社会的发展，解决不了我国人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。所以，笔者认为，不同的公益诉讼起诉人有资格提起行政附带民事公益诉讼。这样既可以减轻检察院的办案压力，又可以发挥社会团体的作用，及时有效地保护公共利益。

三、行政附带民事公益诉讼的诉前程序

检察机关作为公益诉讼人提起公益诉讼时，必须依法开展诉前程序。依据《检察机关提起公益诉讼试点方案》与《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定，检察机关在提起民事公益诉讼应当履行诉前公告程序，督促相关组织提起公益诉讼保护法益。检察机关在提起行政公益诉讼前，应当向法律规定的机关或者有关组织应当在收到督促起诉或者检察建议意见书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。[5]最高人民检察院《关于深入开展公益诉讼试点工作有关问题的意见》对诉前程序督促适格主体提起民事公益诉讼提出了新的要求，要求检察机关必须在全国公开媒体上公告发生的公共利益损害的事实，公告期为三十日。适格主体不起诉或者没有适格主体的情况下，人民检察院才能向人民法院提起民事公益诉讼。[6]在本案中，江源区检察机关向卫计局提出检察意见，希望该部门及时采取对应监管手段，禁止中医院使用不法手段排放污水。

诉前的督促程序体现了司法的谦抑性。诉前的检察建议，是法院、检察院、行政部门三者之间合作衔接的桥梁。由法院来审理行政部门的行政行为，总是难以脱离地方主义的控制，有时候法院碍于情面，不能及时有效地维护公共利益。检察院的检察建议通过行使检查监督权督促行政部门履行职责，不仅缓和了法院与行政部门之间的冲突，而且将管理权还于政府。因为相比于司法裁判，行政管理具有灵活性，方式具有多样性。改革试点方案中对检察机关开展诉前程序进行了粗略的规定，通过诉前程序的过滤，可以减轻检察机关提起公益诉讼程序的压力，预防过多的诉讼。[7]

在民事公益诉讼中，检察院的检察监督权的行使不仅仅表现为诉前的督促程序，还体现在支持法律规定的有关组织和社会团体起诉。那么在行政附带民事公益诉讼中，检察院何时行使检察监督权，是一个值得商榷的问题。如只有检察机关一方提起行政附带民事公益诉讼，在履行行政公益诉讼的诉前程序后便可以提起行政附带民事公益诉讼，这主要是出于提高诉讼效率的考虑。检察机关在案件处理中如发现有民事领域的公益请求的，可以同时进行双边督促，发出检察建议，请求有关社会公益组织、机构进行合作或者在行政公益诉讼的诉前程序开展之后，无需再进行为期一个月的反馈机制，搭建一个快捷的应答机制，快速达成一致意见。

四、行政附带民事公益诉讼的举证责任

（一）行政公益诉讼与民事公益诉讼举证责任适用规则不一致

民事侵权中存在过错责任和无过错责任的归责原则，除了奉行“谁主张，谁举证”的举证责任外，在一些特殊情形下存在举证责任倒置。如如2002年4月1日开始施行的《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第4条规定：“因

环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任”。具体到本案，由白山市江源区对其排污的法定免责事由以及其利用渗井、渗坑等方法排水，会造成千亿细菌对地下水源和生活水源的严重破坏之间的因果关系进行举证。由受害方对中医院没有严格根据《医疗机构管理条例》与《医疗机构管理条例实施细则》的要求，兴建达到环境规范的污水处理设施，利用渗井、渗坑等方法排水的加害行为和地下水源和生活水源遭到严重破坏，有着细菌传播的问题，将面临巨大的安全风险的损害后果承担举证责任。值得注意的是，该损害后果不要求以存在实际损害为前提，可以针对那些给社会公众或不特定多数人造成潜在危害的不法行为提起民事公益诉讼。

而在行政诉讼中，被告行政机关对其作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是被诉行政行为涉及第三人的合法权益，第三人提供证据的除外。在起诉被告不作为的案件中，原告应当证明其提出过申请的事实。（除外情形：①被告应当依职权主动履行法定职责;②原告应正当理由不能提供的）除此之外，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据，因被告原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。

（二）行政公益诉讼与民事公益诉讼举证责任的分配

《检察机关提起公益诉讼试点改革方案》表明未规定的事项依《民事诉讼法》《行政诉讼法》及司法解释而定。在行政法的民事公益诉讼中，举证责任会在两诉之中重复，加之存在不同的举证规则，所以在司法实践中举证责任的情形较为复杂。

行政附带民事公益诉讼是在解决行政纠纷的基础上去解决民事纠纷。在一并审理的过程中，我们可以分为两个阶段即审理行政纠纷阶段和审理民事纠纷阶段。在不同的审理阶段中适用不同的举证规则，并且为了提高司法效率，前一阶段已经证明的事实在后一阶段无须再行举证。

五、行政附带民事公益诉讼的和解调解和撤诉

检察机关或社会团体组织作为公益代表人提起公益诉讼，在放弃、变更诉讼请求时需要征求被代表人的同意。在司法实践中，公益诉讼涉及多方主体，要征求所有代表人同意是很难实现的。在民事公益诉讼中，基于处分原则，当事人可以和解，法院可以调解。民事公益诉讼当事人达成调解协议或者自行达成和解协议后，法院应当将协议内容公告，公告期间不得少于30日。公告期满后，法院审查认为调解协议或者和解协议的内容损害社会公共利益的，应当出具调解书;反之，则不用出具调解书，继续对案件进行审理并依法作出裁判。在司法实践中，反对调解的呼声很高。公益诉讼涉及到公共社会利益，公益代表人随意处分公益，侵害了当事人的处分原则，即便调解达成协议也难以执行。关于民事公益诉讼的撤诉，有严格的限制：公益诉讼案件的原告在法庭辩论终结后申请撤诉的，法院不予准许。申请撤诉的前提是诉讼请求已经全部实现。同时在行政诉讼中一般也不适用调解，但行政赔偿、补偿以及自由裁量案件可以有条件的适用调解。笔者认为，在行政法的民事公益诉讼中，应当以不调解为原则，调解为例外。在切实维护公共利益不受侵害的基础上，对可自由裁量的事项留有调解空间。

六、结语

行政附带民事公益诉讼作为新兴的事物，在发展的过程中有很多亟需解决的问题。首先，明确起诉的条件：（1）公益诉讼人只能是检察院;（2）有各自明确的被告（3）分别有具体的诉讼请求和事实根据;（4）必须同时符合《行政诉讼法》第六十一条规定的受案范围和公益诉讼的受案范围。创设多元化的起诉主体资格，把社会组织也纳入保护社会公益的队伍当中，协调检察院与社会组织的分工，充分激发社会组织保护公益的活力。协调原被告之间举证责任的分配，做好民事公益诉讼程序和行政公益诉讼程序之间的衔接。最后，严格适用和解调解和撤诉，在维护公共利益的基础上，给行政补偿、赔偿，自由裁量的案件留有和解调解的空间。

【注释】

[1] 方世荣、石佑启：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社 2005 年版，第 523 页。

[2] 林鸿潮：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社 2015 年版，第 315 页。

[3] 马怀德、张红：《行政争议与民事争议的交织与处理》，载《法商研究》 2003 年第 4 期。

[4] 孙洪坤：《检察权威研究》，载《东方法学》2014 年第 3 期。

[5] 《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第十三条：人民检察院在提起民事公益诉讼之前，应当履行以下诉前程序：（一）依法督促法律规定的机关提起民事公益诉讼; （二）建议辖区内符合法律规定

[6] 条件的有关组织提起民事公益诉讼。有关组织提出需要人民检察院支持起诉的，可以依照相关法律规定支持其提起民事公益诉讼。法律规定的机关和有关组织应当在收到督促起诉意见书或者检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复人民检察院。

[7] 最高人民检察院《关于深入开展公益诉讼试点工作有关问题的意见》第六条规定：检察机关在提起民事公益诉讼前，应当在全国范围的媒体上公告，督促适格主体提起诉讼，公告期为三十日。适格主体不起诉或者没有适格主体的情况下，检察机关向人民法院提起民事公益诉讼。

[8] 孙洪坤：《检察机关提起环境行政公益诉讼的破局及启示》，载《环境保护》2016 年第 3 期。

【参考文献】

[1] 方世荣、石佑启：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社 2005 年版，第 523 页。

[2] 林鸿潮：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社 2015 年版，第 315 頁。