检察建议的性质定位与刚性提升

【摘 要】 随着检察建议改革工作的进行，为检察部门更好地行使监督职权，需对检察建议的性质进行界定，讨论目前存在的问题，由此提出可实施性方法，提升检察建议的刚性力，加强监督与强制力，进一步完善检察建议制度。

【关键词】 检察建议 定位 刚性

一、检察建议的定义及特征

1、检察建议的定义。有关检察建议的定义存在多种观点。其中张思卿编著的《检察大辞典》中认为检察建议可被定义为是检察机关履行法律监督职责并参与社会治安综合治理的一种方式。[1]笔者在结合国内有关学者对检察建议进行定义的诸多观点基础上，认为检察建议是指是检察机关为促进法律公正、正确实施，在依法履行法律监督职责的过程中，结合司法办案过程中具体情况，向有关单位提出完善相关制度，加强内部制约、监督，纠正违法现象等建议。检察建议是检察工作中的一种专有文书，并不具备一般法律文书的强制效力，建议内容可不经由检察机关执行，且不需其他机关来强制实施。

2、检察建议的特征。（1）内容的广泛性。建议类型多样性。检察建议分为治理类型检察建议与诉讼类型检察建议。主要有社会治理检察建议、公益诉讼检察建议、再审检察建议、纠正违法检察建议以及其他检察建议等种类较多，除针对诉讼活动过程中权力行使的监督，还有诉讼程序外的监督，包括社会综合治理、预防犯罪行为等内容。建议内容广泛性。譬如，人民检察院在履行监督检察职责中发现负有监管职责的行政机关应当履职而行政不作为或违法行使职权等现象，可以对有关部门和单位提出改进工作、落实治理活动的检察建议。其建议内容针对司法活动与社会治理的各个方面，并针对不同主体提出司法建议。（2）手段的柔和性。检察院监督职权的行使，包括通知、发纠正违法通知书、抗诉等诸多方式，检察建议属于相对柔和、软性的监督方法。检察建议的制作与发出是在充分尊重被建议对象主体独立性的前提下，并非直接对错误行为强制整改，而是利用“法律提醒”等方式引发被建议者自觉整改，让相关单位意识到问题所在。[2]根据《人民检察院检察建议工作规定》检察官在特定情况下可以对相关单位或人员进行调查核实，但不得采取诉讼中的强制性措施限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等方式。

二、检察建议的性质定位

目前，对我国检察权性质的论争主要存在四种观点：通说观点认为，检察权是法律监督权，不同于人大的狭义监督权，是法律监督机关;有学者认为检察机关是行政机关，内部上下级之间为领导关系，行使行政权;有的学者将其定位为司法权，出庭举证指控犯罪，是司法机关;亦有主张检察权具有行政权和司法权的双重属性，内部具有上令下从的行政性，外部与法院共同构成我国司法机关。笔者认为检察机关为法律监督机关，行使的是法律监督权，检察监督行为带有行政性与司法性的特点，而检察建议是检察机关在“办案”还是“办事”值得探讨。

1、检察建议的“办事”性质。检察机关内部的行政性因素包括两方面：职业业务中的行政性与行政事务管理中的行政性。后者并不能成为论证检察机关行政性的论据，其“办事”属性主要体现在缺乏监督与惩戒制度。“办事”总给人以可商量之余地，由于没有规定调查时限，导致调查时间延迟，且缺乏事实认定、证据收集规则等导致检察建议书和纠正违法通知书流于形式，倾向于办事属性。检察建议的制作上，检察官认为需要提出检察建议的，应当起草检察建议书，一并报送检察长，最终是否提出检察建议由检察长或者检察委员会讨论决定。对于已作出的检察建议，检察长、检察委员会及上级检察院经审查认为存在不当的，可以指令检察建议停止实施。这体现其实施过程中职权上的行政性。

2、检察建议的“办案”性质。“办案”注重于监督与强制力而非配合与协商，检察建议的监督性体现在两个方面。首先，检察建议提出后，检察机关要监督相关单位整改活动，涉及事项群众关注度高、违法情形显著、涉案问题应引起重视等类型的检察建议书，可以抄送同级党委、人大、政府、纪检监察机关或者被建议单位的上级机关、行政主管部门以及行业管理组织等共同监督。其次，检察监督具有双向性特点，检察机关在监督其他社会主体的同时，也应接受他人的监督，因此设立检察建议异议反馈等机制，督促检察机关提高检察建议质量，并且符合法律相关规定。同时，最高检发出的《人民检察院检察建议工作规定》既规定了“权利救济”亦规定了“权力问责”，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第126条规定了关于人民法院收到再审检察建议后如何处理的问题，要求法院组成合议庭，并在三个月期限内进行审查核实，发现原裁判确有错误，且需要再审的，依照《行政诉讼法》第92条裁定再审，并履行通知当事人职责;决定不予再审的，结果应当书面告知检察院。检察建议越来越从社会范围向诉讼程序内卷，程序性日渐凸显。

三、检察建议的新思路

检察建议的刚性是指检察建议作出后应受到被建议单位的认真对待，促进被建议单位对相关问题的研究、改善和解决，并能在限定期间内收到被建议单位整改或落实情况的实时回复;被建议单位认为检察建议不合理的，当然可以不予采纳，但应在限定期间内作出回应和解释。[3]根据2018年《人民检察院组织法》第21條规定，人民检察院行使本法第20条规定的法律监督职权，可以进行调查核实，并有权依法提出检察建议等，有关单位具有配合义务。从法理分析，“权力”的对立面为“责任”，而“权利”对立面为“义务”，21条规定检察院行使权利而非履行职责，应该意识到，相关单位的配合不是义务而是责任，未明确可以对相关单位进行制裁、处分，不配合权利实现并不导致问责，是检察建议刚性缺失的表现。

1、从内部程序性入手提高检察建议的质量。提升检察建议的刚性力度不在于增加提出数量，而是控制检察建议质量。各地区检察院可以针对人民检察院组织法与检察建议工作规定作出适合本地区相关细则或者实施办法，为提升检察建议质效，推进公益诉讼制度完善提供内部制度保障，包括对检察建议的适用、提出、制作、审批、备案、送达、宣告、落实等程序作出明确具体的规定。如针对检察建议的公开宣告可以考虑建立专门性检察建议宣告场所并邀请第三方人员参加，公证人员、人大代表、政协委员或人民监督员等参与中立监督。把检察建议作为强化法律监督的重要途径和手段，从检察建议的制作要求、审核把关到送达方式，由检察长、上级检察院、人大共同进行监督，同诉讼案件一样，明确检察建议案件由案件管理部门统一归口管理。

2、检察建议“办事”模式转向“办案”模式。提升检察建议刚性需要加强检察建议的外部监督与程序性，因此检察建议应以案件化办理为主线，走程序化“办案”模式。对收到检察建议书的相关的单位，不予整改或者整改不达标，除了通报与上报等，可通过提起行政公益诉讼程序，提升检察建议的刚性。针对单位的检察建议，可考虑被建议单位不遵照执行的，可通过提起行政诉讼进行救济。在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当设立先行程序，向相关行政机关提出检察建议，督促其依法履行行政职责或纠正违法行政行为，可见，制发诉前检察建议是提起行政公益诉讼的前置程序。

3.实现检察建议内容公开。目前，对于再审检察建议的公示公开笔者曾在北大法宝、裁判文书网等网站上公开查询到部分，内容多为民事与行政性质检察建议类型，具体内容包括再审检察建议的提出與相关法院的回函，针对单位检察建议目前并未公开，也不能获知具体内容与实施情况。对检察建议内容进行公开，以便公众监督检察建议的规范性与建议质量。对被建议单位在限定期间内置之不理或者随意处理的，检察机关可以将检察建议内容发布在本院网站或者其他公共网站上让公众知晓，加大舆论压力，督促被建议单位端正态度，并将有关处理整改情况回复检察机关。除为实现监督目的，对于环境保护、社区治理等需要民众力量配合整改等检察建议，在公开后有利于公众意识的觉醒和配合，实践中，可借鉴部分检察院结合检务公开和案件信息公开工作规定，以社会公众为对象，利用大数据实现智慧检务，搭建检察公告平台，拓展检察建议的影响范围。[4]

随着检察建议改革，相关成果的新闻报道也日渐增多，包括保护区域环境、打击假冒注册商标、修复烈士纪念设施等都取得较好成效。检察建议根据不同的生成机制产生不同的种类建议，应区别应对，对于诉讼外和诉讼内建议，应区分不同生成机理、不同作用设计规则。如对于情节严重或普遍存在的现象，应将监督责任落实到区域的每个检察院，督促相关建议单位或者民众落实，进行多主体、多元化、多层次构造，这也是检察建议制度建设下一步需要进行的工作。

【参考文献】

[1] 张思卿.《检察大辞典》（2）[M].上海辞书出版社，1996：4

[2] 陈红艳.《检察建议制度研究-以Z市基层检察院检察建议运行状况为视角》[D].山东大学硕士论文，2016：7

[3] 周长军、杨 丹.《检察建议的刚性提升与范围控制》[J].人民检察，2018（16）：27

[4] 王敏远.《检察建议工作面临的新情况与新思路》[J].人民检察，2018（16）：24

作者简介：王春艳（1994-），女，汉族，籍贯：重庆，硕士研究生在读，四川大学法学院