日本公务员薪酬制度运行原理与批判

【摘 要】 公平与公正是现代公务员制度构成原理的重要组成部分之一。公务员酬公平性问题一直是讨论的焦点。日本战后建立起独特的公务员薪酬制度，以具体落实的公平原则、公理性的指数体系与人事院构成的三角机制在公平位面上得到了社会各界的认同。但“均衡”与“自治”原则在现实运行中的冲突也难以避免。

【关键词】 公务员薪酬制度 日本 拉斯派勒斯指数

一、工资的均衡：日本公务员薪酬法律与现状

日本公务员一般以服务范围将公务员区分为国家公务员和地方公务员。国家公务员遵循《国家公务员法》，地方公务员遵循《地方公务员法》。在薪酬方面，以《公务员法》、《工资法》为法律依据。

所谓工资的均衡，其均衡的维度为：国家公务员、民间的相关从业者、地方公务员。根据《国家公务员法》中央政府的权威解释：“国家公务员的工资是按照人事院劝告，考虑到生活费和民间工资而确定的。”

根据《地方公务员法》第24条第3款：“职员的工资必须要考虑生活费、国家和其他地方公共团体的职员、从事民间事业者的工资及其他情况而决定。”在法律的层面上，只要“地方公务员的工资依照国家公务员的工资就能满足均衡条件。”这条笼统的法律，并不为公平性公正性来带积极影响。

所以《地方公务员法》第24条第6款提出，“职员的工资、工作时间和其他工作条件，由地方的条例规定。”

由于在劳动基本权方面，地方公务员与国家公务员受到同样的限制，所以为了保障地方公务员的工作条件，会采取补偿措施。也就是由地方各自规定。综上，日本公务员薪酬制度中体现出了两个原则：平衡与自治。

二、第一支箭：具体且可操作的公平原则。

柏拉图在其书《理想国》中提到国家制度的伦理基础的核心就是“善的理念”。亚当·斯密在他的基础上更为深入的探讨了这种“善的理念”，即正义，是撑起整个社会的主要栋梁。日本将这些抽象的精神转化为了与实际运行建立切实接口的公平原则。

（一）情势相应原则

情势相应原则主要是规定公务员的薪酬在动态上须与民间相关从业者水平相一致，考虑公务员和民间从业者的职位对照。体现的是公务员系统外部的公平，并且针对公务员这个职业的特殊情况添加了说明，并不是一味地要求“平均”。提出对有可比性的行业进行职业对照来判断薪酬公平性，充分地考虑各行业特点，合理追求公平性。

（二）职务给原则

“给”是工资的意思，公务员薪酬须与其职务及责任相对应。为与此原则配套，日本为公务员设置了“宽基”、“宽带”、“多表”的薪酬体系。在一般行政职的薪酬表中，大量“级”与“号”的设置可激励公务员努力求取晋升，多維表的构成方式则充分兼顾公务员内部职种的特殊性。利用“工资表”将报酬具象化，是稳固公务员内部公平的原则。根据公务员考试的不同设置不同的“表”，每个表有最多11“级”，每一级可以设置几十至上百个“号”。没有能完成“级”的跨越的公务员可以在“号”上面升迁。

（三）成绩主义原则

成绩主义原则就是公务员的任用、薪酬的升迁等须基于确切的成绩评价。日本公务员每年进行一次由人事院、地方人事委员会实施的绩效考核，根据考核的结果，分等级实行对应的奖惩措施。主要体现公务员内部的公平性，为公务员内部薪酬变化提供动态平衡。

除公平原则之外，还有“条例主义原则”等原则。这些原则的共同之处都在于与真实的经济行为产生接触点，切实地与现实生活产生交集，并且有与之配套的办法，机制来落实原则。充分了解个体差异，尊重不同的同时提出公平的解决方法。

三、第二支箭：公理性的指数体系

社会其他阶层对公务员薪酬的不满普遍来自于“公务员薪酬已显著超出社会可接受水平”，公务员对薪酬的不满普遍来自于“目前的薪酬水平未能充分体现其对社会的贡献而且薪酬晋升的几率太低”。公务员与公务员外部本身存在着信息不对称性，缺少将薪酬差距具象化数字化的工具，无法为公平性提供客观支持条件，无法为“公平”提供评价标准。

1975年日本引进拉斯派勒斯指数，简单直观地展示了三个维度之间的公平性关系。

（一）公民较差指数

“公民较差”指公务员与民间相关从业者薪酬相对差额。此指数主要用于判断全国范围内的公务员薪酬是否符合相关原则的公平性，它为公务员每年的薪酬调整提供指导，以实现公务员与民间相关从业者薪酬在动态上的对接。

此指数的测算方法是：以国家及地方公务员行政职职员与民间企业从事相似职务的事务、技能劳动的职员进行相互比较测算得出。人事院每年4月针对企业总人数50人以上、事业所总人数30人以上的民间单位做实地调查，并就所得数据制订《职种别民间薪酬实态调查》;公务员就其个人收入按细分项接受调查，形成《国家（地方）公务员薪酬调查》;调查过程中，广泛听取国民各阶层的意见。综合通过拉斯派勒斯指数比较计算最终得出该指数。

若“公民较差指数”的拉斯派勒斯指数为110，公务员收入高过民间相关从业者的薪酬（如公务员22万的话，民间20万）。可通过民间相关从业者的数据倒推任何职种的公务员平均年收入。

（二）民间薪酬指数

民间薪酬指数是指各地区间不含公务人员的所有从业者薪酬的相对差距，以此为确定各地区公务员水平差异提供指导。由厚生劳动省调查，内容包括：事业所属性，雇佣全体劳动者人数，按雇佣形态区分的劳动者数、工龄、薪酬、超额薪酬等等。以调查结果为基础，对全产业100人以上企业中的男性劳动者预定月薪均值收入实行加权加总。以全国平均为100计，相对于全国的指数记为该民间薪酬指数。

民间薪酬指数与公民较差指数合力将公务员群体与民间相关从业者这两个维度联系了起来。实现公务员与公务员外部的信息交流，减少因不对称而引起的公平性问题。

如，当薪酬指数为83的神奈川县的公务员的月均薪酬为369878日元时，薪酬指数117的大阪的公务员的月均薪酬就为520767日元，也就是薪酬指数为100的全社会日本公务员的月均薪酬为445100日元。

（三）国家与地方公务员薪酬联动指数

国家与地方公务员薪酬联动指数是判断国家公务员和地方公务员之间，各地方公务员之间的薪酬公平性。此指数是表现国家公务员与地方公务员这两个维度的动态平衡，是检测公务员内部公平性的工具。

以行政职国家公务员为固定的参照对象，设国家公务员的平均薪酬指数为100，以此得出各地方公务员的平均薪酬指数，可以比较都道府县一级的地方公务员薪酬指数和市村镇级地方公务员薪酬，根据指数来纠正过高工资，调整过低工资，解决公务员内部的薪酬公平问题。

四、第三支箭：中立的人事行政机构—人事院

人事院是日本独有的，主管国家公务员中一般公务员人事管理的中央人事行政机构，地位极其特殊。是具有广泛的准立法权和准司法权的机构。

人事院特殊在它的内部机构由人事院自我管理，且《国家行政组织法》不适用于人事院。除开预算经费要求书，人事院的报告和劝告并不像其他行政机构交于内阁，而是同时提交给内阁和国会。虽然人事院只管理国家公务员中的一般公务员，但其发出的工资劝告会间接地对地方公务员产生很大的影响。人事院在一定程度上可以说从三权中获得了相当独立的地位和强大的权能。

人事院作为三支箭中最后一支，其特殊而独立的政治地位为日本公务员薪酬制度的公平機制上了最后一层保险。人事院除了发布工资劝告调整公务员之外，还发挥着“第三只眼睛”的作用。一，日本公务员薪酬相关的统计样本选择，公务员薪酬公平性与否的判断等，因人事院不受内阁直接管理，能比较客观地看待数据。二，作为中立机关的人事院发布的工资劝告相当具有公信力。对于公平性具有正面的影响。三，人事院在公平原则及定量指数指标体系之间扮演枢纽角色，将三角机制的各部分融合为整体。作为三角公平机制的最后一环，为日本公务员薪酬的公平性提供了强有力的保障。

五、总结

在制度原则的引导下，定量化的数据提供及其提供者的挑选都保障了各种有可能沦为空泛的原则的切实可行，从而既确保了日本公务员薪酬制度的完整。从实际的操作有效性和延续性的角度看，日本具有清晰的工作思路--具体可操作的公平原则、公理性的指数体系、中立性的决策参与主体。为公务员薪酬制度的公平性提供了借鉴意义的模板。

但日本的薪酬制度并非毫无缺点。日本各自治体公务员的工资水平差距较大;市公务员的工资，特别是东京、大阪的市公务员的工资相当高。目前这些问题并没有解决，对于同住一地，东京市公务员的薪酬远比国家公务员高这样与“公平性”相悖的情况依旧存在。

【参考文献】

[1] 西尾胜《行政学》，毛桂荣译，中国人民大学出版社，2006年

[2] 柏拉图《理想国》译本，北京商务出版社，2009年

[3] 亚当·斯密《道德情操论》译本，北京中央编译出版社，2008年

作者简介：董颐晨（1995-），女，汉族，行政管理专业，研究方向：行政学理论