深刻认识中国城市特色构建城市发展新格局

邓智团

摘要：当前中心城市和城市群正在成为我国承载发展要素的主要空间形式，遍地开花的城市建设一去不返。应深刻认识我国城市具有的包含农村、户籍制度、用地管理和行政等级等自身特色，积极探寻我国城市发展的客观规律，优化城市发展政策，着力构建以中心城市和城市群为主要空间形式的城市发展新格局。

关键词：区域协调;城市特色;中心城市和城市群;新格局

2019年12月习总书记的重要文章《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》指出，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式，要增强中心城市和城市群的综合承载力和资源配置能力。这一重要判断，明确了我国新一轮城市和区域发展的方向和路径，将深刻地影响新一轮城市发展。当前我国城市发展的“要素红利”不再，以往遍地开花的城市建设一去不返，应深刻认识我国城市的特色，优化城市发展政策，更好地适应我国区域发展格局的新形势，构建城市发展新格局。

一、深刻认识中国城市特色

与欧美发达国家城市相比，我国城市在空间范围、人口管理、土地管理和行政管理上存在明显不同。需要客观地理解这些不同，以形成更具针对性的城市政策，释放城市发展的潜在优势。

一是包含农村的城市。在英语中，“city”和“urban”都有城市的含义，但却有一些差别：前者是管理概念，表示行政区范围;后者是功能概念，是城市功能区。通常而言，欧美发达国家的“city”空间范围小于“urban”，我国的“city”空间范围则大于“urban”。欧美发达国家的城市基本上都是城市化区域，城市与农村相互区分、独立。而我国城市更多是一个管理概念，空间范围包含两大战略空间：“城市”和“农村”，即一个欧美意义上城市化区域的“城市”以及“城市”外围包含若干中小城镇的农村区域，城市管理着市域中的农村。

二是户籍制度中的城市。户籍制度是我国城市发展与欧美国家城市发展相区别的关键点。这一制度导致我国城市人口有常住人口和户籍人口的分别，而常住人口中的大量非户籍人口，稳定性较低，流动性大。这一特性容易造成城市间公共资源重复配置，间接增加流动人口城市化成本，让城市政府只是盯着外来人口的人才，忽视其他流动人口的生产能力和消费能力对城市发展的推动力，将这些人口的“落户”视为财政负担。与此同时，户籍制度配以等级化的城镇管理体制，提升了高等级城市落户门槛，降低了流动人口的城镇化预期，在一定程度上弱化了这些城市人口和经济的增长动力。

三是用地管理中的城市。区域经济发展的客观规律，是产业和人口向经济发展的优势地区流动和集聚。我国的土地政策主要包括土地利用规划政策、城市建设用地管制政策和耕地占补平衡政策。土地利用规划政策通过由土地利用总体规划来完成，一般制定一个较长时期（10～20年）内一个地区的新增建设用地总量（或占用耕地的数量）。而城市发展是迅速的、分化的，对发展优势地区来说，土地指标变得十分紧缺，虽然利用效率很高;而对于其他地区而言，土地指标相对宽松，则可能存在囤地和低效利用现象。因此在城市间、区域间和城乡间，出现建设用地与发展效率的不匹配。

四是行政等级中的城市。我国城市间存在行政等级差别，如正部级的直辖市、副部级的省会城市与计划单列市、准副部级的省会城市、地级市、副地级市和县级市等。等级化的城市行政管理体制，使各个行政等级的城市拥有不同的获取资源分配的权限，高行政等级城市获得资源的能力更强。行政等级也可能决定资源分配的走向，高行政等级城市可以通过行政手段和行政等级优势获得下级城市的资源，同时部分市场要素进一步跟进，随着行政资源流向高等级城市。

二、构建城市发展新格局

我国城市存在的特色，也注定发展路径的差异。當前，中心城市和城市群正在成为区域承载发展要素的主要空间形式，应深刻认识我国城市的特色，深化户籍制度改革，优化建设用地制度，用好城市行政等级的资源配置能力，更好地构建以中心城市和城市群为区域承载发展要素主要空间形式的城市发展新格局。

一是彻底改革户籍制度，完善建设用地制度，做大做强“中心城市和城市群”，提升区域发展整体效率。当前农村剩余劳动力从“刘易斯拐点”后的“有限供给”变得“日近枯竭”，整个社会的流动人口规模相对稳定。在中心城市和城市群成为承载发展要素主要空间形式的当下，应降低非城市群地区的人口增长预期，聚焦中心城市和城市群，以中心城市带动城市群，增强其产业和人口承载力：降低附着在户籍制度上的社会福利差异，放开除个别中心城市外的中心城市和城市群的人口落户限制;建设用地指标向中心城市和城市群倾斜，构建全国统一用地指标交易市场，用市场化手段破解优势地区建设用地瓶颈。在提升我国区域发展整体效率的同时，以人口流动和有效集聚实现发展公平。

二是结合区域发展实际，形成与发展阶段相适应的多元城市发展路径。我国区域经济发展分化明显，发展动力极化，形成发展势头分化的东部、中西部和东北地区，应结合实际，因地制宜地推进多元化的城市发展道路。加强东部沿海地区长三角、粤港澳大湾区和京津冀等城市群建设，积极利用北京、上海、香港、广州、深圳等中心城市的引领带动作用，促进要素合理有序的自由流动与有效集聚，加快城市群的区域一体化发展，构建大中小城市协同、城乡统筹、区域一体的城市群发展新局面。中、西部和东北地区要重点发展各省省会的中心城市和以地级市为主的区域中心城市，通过中心城市的发展带动区域发展水平的提高，分担中心城市的压力和带动小城镇的发展，以改善区域内的城市规模体系结构，积极培育和推动形成新的区域级城市群建设，如成渝双城经济圈等，提升区域整体发展水平。

三是利用好城市的第二战略空间，提升中心城市和城市群的城乡统筹和协同发展水平。我国“城市”包括真正的城市化区域以及外围包含中小城镇的农村区域，强化中心城市两大战略空间差异化的城市人口规模调控政策，限制第一大战略空间（中心城区）的人口规模，进一步提升中心城区的产业密度、经济能级和发展动力，同时发挥中心城市第二大战略空间（“中心城区”外围包含大大小小城镇的农村区域）的区位优势，在分流中心城市中心城区人口的同时，也可吸引外部流入中心城市的人口向这些区域集聚，最大可能地释放中心城市和大城市的发展优势，优化人口在城市群大中小城市间的合理分布，促进城市群大中小城市的协同发展。