发挥立法支持保障作用让改革沿着法治的轨道顺利推进

杨小龙

围绕改革举措，选定立法题目

潍坊市人大常委会准确把握中央和省委、市委关于改革发展的重大决策部署，紧跟全市改革进程，把改革关键领域作为立法重点领域，根据改革需要划分轻重缓急，将市委改革决策、政府着力推动、群众普遍关注、立法时机成熟的法规项目写入年度立法计划并组织实施，使立法真正做到与全市改革同频共振、衔接一致。为了确保农产品质量安全、杜绝剧毒高毒农药进入农产品生产环境，全市在2014年部署开展了规范农药经营、使用管理体制改革和专项整治。市人大常委会按照市委要求，把《潍坊市禁用限用剧毒高毒农药条例》作为全市实体性立法的开山之作，出台了全国第一部关于剧毒高毒农药管理方面的地方性法规。中央“三大攻坚战”部署以来，空气质量治理工作一直是全市改革的重中之重，市人大常委会根据市委要求，顺应改革需要，制定出台了《潍坊市大气污染防治条例》，为加强源头治理、落实监管职责、推动严格执法提供了法律依据。开展渤海区域环境综合治理是中央部署的七大污染防治攻坚战之一，妥善处理保护与利用的关系、科学推进北部沿海地区建设与开发是当前全市改革发展的重点领域，在省人大常委会的统一调度和市委的全力支持下，市人大常委会扭住这一当前全市改革发展的关键点，制定通过了《潍坊市海岸带保护条例》，对北部沿海地区的海岸带资源保护与利用、海域和陆域污染防治等事项予以重点规制，以地方性法规的形式为开发建设活动设定约束性底线、提供合法性依循，为保护生态环境、建设海洋强市贡献了力量。

2019年10月25日，市十七届人大常委会第二十七次会议表决通过《潍坊市海岸带保护条例》。

创新制度规则，建设性推动改革

立法是制订“游戏规则”。立法对改革的支持和保障，不是简单对某项改革举措的倡导和鼓励，也不能等同于落实改革举措的协调与调度，而是体现在对改革涉及的体制机制进行创新规范和构建设计上，是通过规则的制订对改革创新的一种建设性推动。潍坊市是农业大市，农产品质量安全攸关人民群众切身利益和全市农业品牌健康发展。但长期以来，由于个别农户对严格管理和使用农药的重要性认识不够，农业品牌意识不强，全市农产品生产和销售存在安全隐患，其中剧毒高毒农药的偷用问题是一个重要方面。为彻底杜绝剧毒高毒农药的违法使用和销售，确保市委创建国家食品安全城市、打造“食安潍坊”品牌工作顺利完成，市人大常委会通过制定《潍坊市禁用限用剧毒高毒农药条例》，从加强农业生产监管、维护农产品质量安全的迫切需要出发，确立了“四统一定两确保”的制度规则，即统一采购、统一储备、统一服务、统一监管和定点经营，确保每瓶农药都管好、确保需用药时提供及时有效服务，从而确立了定点经营、实名购买与政府储备相结合的管理体制和统防统治的农药使用操作规程，实现

了对剧毒高毒农药最严格的管控，破解了该领域政府管理多头执法、手段刚性不足的难题，理顺了剧毒高毒农药的监管体制。改善空气质量、进行污染治理，近年来一直是全市的一项重点工作，由于政府规范性文件不能规定罚则、到期后自动废止等原因，全市烟花爆竹燃放一直处于无序状态，成为空气环境治理的一个突出短板，对群众生命、财产安全也构成很大威胁。《潍坊市燃放烟花爆竹管理条例》实施以来，特别是去年年底对该条例进一步修改后，全市公安机关依据《条例》开展专项治理行动，严格落实中心城区禁止燃放的规定，对发现和举报的违规燃放行为实行零容忍、严执法，使得民风、民俗为之一变，去年民间财神节、今年春节期间，全市城区一改往年鞭炮齐鸣、乌烟瘴气的景象，未闻一声鞭炮响，当天空气质量评价也由往年的重度污染变为了优。

巩固改革成果，推广治理经验

巩固确认改革成果，是立法支持保障改革的重要方面。改革举措经过实践证明是可行、可复制、可推广的，应当及时制定法律，以便于国家强制力保证实施、社会公众一体遵循。天然卤水是制盐和溴素产业的基础原料，在潍坊市北部沿海的寿光、寒亭、昌邑三地储量丰富，由于利润丰厚，长期以来无证开采、超范围开采、开采后浪费等现象普遍存在，为有效管控卤水资源的开采利用，实现制溴、盐产业的可持续规范发展，昌邑市本地政府制定出台了一系列政策性文件，实行了严格的执法监管，取得了很好的效果。市人大常委会在制定海岸带保护条例的过程中，认真总结昌邑市保护规范卤水资源可持续开发利用的经验做法，对海岸带范围内天然卤水的开采管控及溴素生产企业管理等事项作出明确规定，对违法开采天然卤水，溴素企业擅自开机等行为规定了相应的处罚，弥补了矿产资源法及《山东省实施<矿产资源法>办法》等相关法律法规对溴素科学生产、节约利用规定的空白，使囿于一地的改革经验得以在全市范围推广应用，实现了政府监管从依“红头文件”治理到依法治理的转变。

2019年7月29日，市人大常委會副主任范福生带队前往福建考察学习海岸带保护先进经验。

扫除制度障碍，保障改革推进

习近平总书记曾经指出，政府职能转变到哪一步，法治建设就要跟进到哪一步。全市机构改革工作部署开展以来，市人大常委会及时制定、修改法规规定，扫除机构改革落实的制度性障碍，保证了全市机构改革任务的顺利完成。一方面在制定新的地方性法规时固定转变政府职能已经取得的成果，引导和推动下一步政府工作。在制定海岸带保护条例时，针对海洋垃圾监测与清除监管职责纠纷，市人大常委会立法工作机构召集生态环境、城管、海渔等部门进行座谈协调，指出原海渔部门承担的污染防治管理职责在机构改革后划归生态环境部门，同时参考借鉴上位法的规定和有关部委红头文件精神，确定由生态环境主管部门会同城市管理主管部门负责全市海洋垃圾的监测与清除，从而使条例规定的部门监管职责与机构改革后“三定”方案衔接一致。另一方面通过修改不合适的现行地方性法规为转变政府职能扫除障碍。由于机构改革后部分政府部门名称和职能有所调整，部门在执法工作中，也遇到了一些急需立法加以解决的问题，同时，上位法近年来也发生了一些修改和变动，为确保制定的地方性法规符合上位法要求，适应机构改革后执法工作需要，市人大常委会及时通过了《关于修改<潍坊市禁用限用剧毒高毒农药条例>等六件地方性法规的决定》，对已出台的六件实体地方性法规结合新的形势进行了修改，保证与机构改革后的政府执法需要相配套，扫除机构改革的制度障碍。