乡镇最重要的资源是人

杨华

理解乡村就要理解县域治理

武汉大学中国乡村治理研究中心最早是做乡村治理的，采取集体驻村调研的方式来获取信息和经验。一般一个调研单位时间为15天到30天不等，调研方式主要是深度访谈，每个访谈的单位时间为两到三个小时。我们力图在较短的时间内掌握大量的信息。每天访谈两个单位时间，晚上进行材料总结和集体讨论。我们首先对村里进行全方位调研，对政治、经济、社会、文化、宗教、家庭等进行在地化理解，整体把握村庄经验，在此基础上针对村级治理进行深度调研和总体把握。在调研的后期我们会到乡镇展开面上的调研，访谈乡镇干部和搜集相关资料，因此会涉及县乡治理的一些问题。

在对乡镇干部的访谈中，我们发现乡村治理中的一些重要经验及问题。县一级是承上启下的结点层级，它既是上面政策在基层的执行者，也是基层政策的制定者，它兼具宏观和微观两个方面的特性。因此，要理解乡村诸问题，就要理解县域治理的机制和逻辑，也就是要在打通县乡村的基础上来把握农村基层的政治社会现象。县域治理研究实质上是对县乡村治理现象的研究。

因此，不理解村级治理的问题，就难以理解乡镇的治理行为;不理解乡村两级治理所面临的问题，也就难以透彻地把握县乡两级所做的治理创新工作。反过来也是如此，不清楚县乡在想什么、做什么，也就不能理解在村一级发生的治理现象及村干部的行为逻辑。所以，我们现在做农村基层治理调研，一般是先在村里待上一个星期左右，再到乡镇蹲点一段时间，然后到县级相关部门进行调研，有条件还要访谈县级主要领导。县域治理研究就是要在县乡村三个层级来回往复，把三个层级的经验贯通起来理解基层治理现象。

乡镇最重要的资源是人

实地调研是社会学的基本功，也是社会学者立足学界的法宝。现在其他许多学科，如政治学、公共管理学也越来越重视实地调研，这是好事情。中国基层治理的经验很丰富，有自己的特点，是社会科学的富矿，值得也需要社会科学学者长期关注。就学术研究来说，我及所在团队对乡镇的调研才刚刚开始。作为最基层的政权组织，乡镇在人、财、物、事、权、体制、机制等方面，较县级及以上组织有缺陷，同时也是其特殊性所在，这会影响其治理行为和效度。

对于乡镇来说，最重要的资源是“人”的资源，它要把上面交办的和下面要求的“事”给办好，就必须充分调动和合理配置乡镇干部的人力资源，其中包括领导干部对自身劳动力的过度剥削。要充分调动和合理配置乡镇的人力资源，就要灵活地在治理机制上进行创新，通过治理机制创新来激活乡镇的干部人事，以达到对“事”的有效治理。

所以，在乡镇，一方面，面对诸多的治理事务，乡镇干部会有抱怨，但是另一方面他们又将大量自上而下和自下而上的治理事务做好了。其秘诀就在于，在治理资源有限的条件下，通过创新治理机制，打破既有体制的科层设置，整合既有体制的资源，有针对性地解决问题，实现治理的有效性。

通俗点讲，责权利相统一就是有多少权、给多少钱就办多少事，乡镇的责权利不匹配有以下主要表现：

一是人员少。即便有的部门满岗满员也往往会被县级部门抽调，使得乡镇干活的人少。

二是经费少，一些县级党委政府及部门只下派任务，缺少相应的经费配套，乡镇需要自己筹资将任务完成。

三是权力小，县级部门与乡镇没有建立明确的权力清单体系，县级部门将任务和事情下移乡镇，但是相应的法定权力却还留在县级部门，乡镇要想完成上级部门的任务，就得在法定职权之外想别的办法。

四是事情多，现在乡镇面临的不仅仅是“上面千条线、下面一根针”的问题，很多事情最终都要到乡镇来落实。

当然，乡镇责权利不匹配，也不全是负面消极效果。积极的效应是充分发挥了乡镇自身的积极性、主动性和创造性，以最少的资源和成本，办了最大多数的事情，实现了县乡村的跨越式治理和县域的超常规发展。同时也创造了诸多的、适应各地的治理机制，丰富了我国基层治理的样态，活跃了基层治理。

解决责权利不匹配要因地制宜

乡镇的责权利不匹配现象与执法部门事权下放有关。从调查来看，执法部门下压任务的方式包括，其一是将部门的行政事务塞进县级党委政府的红头文件，从而转化为县级党委政府下达给乡镇的政治任务。其二是以属地管理的名义将任务往乡镇下移。其三是通过分管领导使乡镇不得不重视分管领导所分管的事务。其四是通过微信工作群的方式，不定期地对全县各乡镇相关工作进行督促、排名。

实地调研是社会学的基本功，也是社会学者立足学界的法宝。现在其他许多学科，如政治学、公共管理学也越来越重视实地调研，这是好事情。中国基层治理的经验很丰富，有自己的特点，是社会科学的富矿，值得也需要社会科学学者长期关注。

因为乡镇没有相应的执法权力，但又要担负相应的责任，那么他们就只能通过法定职权之外的手段来进行管理，其中包括传统的群众工作手段。还有因为事情太多，管理不过来，而可能造成管理手段较为简单粗暴。

在许多带有执法性质事务的管理中，乡镇承担的是管理的责任，只要它在管理过程中履行了管理的程序，那么即便出了问题，乡镇的责任也会相对较小。那么，乡镇就通过将程序做到位而不是实质性地解决问题来规避责任。比如，在安全生产管理中，乡镇履行的是检查和督促的职责，如果在检查中发现了问题，就会发限期整改通知书，同时也向上级主管部门通报相关情况，至于属事单位是否整改、上级部门是否下来执法、事情是否得到了實质性解决等，也就不在乡镇的管辖之列。乡镇要完成的这类事情越多，其形式主义的应对策略就越泛滥，就越难保质保量地完成任务。

针对乡镇责权利不匹配问题，解决之道不是不让乡镇去承担上级部门的任务，而是上级部门的相关执法资源要能为乡镇所调配，使乡镇既是责任主体，也是权力主体。这涉及条块关系的调整问题。解决这个问题在不同地区有不同的办法。

在江浙沿海地区，通过扩权强镇的方式来解决乡镇与部门之间的条块矛盾。由于江浙沿海地区镇域经济发达，企事业单位众多，农民市民化程度高，大量外来人口涌入，县级部门有下沉的压力。通过县级部门下沉到乡镇，扩大乡镇对这些部门的调配权力，乡镇就可以解决诸多需要各执法部门配合的治理事务。

在北京平谷区，乡镇的治理任务越来越重，需要调配县级部门进行综合执法的次数也越来越多，但是还没有到县级部门完全下沉的地步。因此，平谷区就通过“街乡吹哨、部门报到”的机制创新，将整合区级部门下乡执法的权限交给街道和乡镇。这样只要在治理过程中遇到需要上级职能部门配合的事情，就可以启动“吹哨”机制，被“吹哨”的部门就得在既定的时间内赶往乡镇“报到”。

在湖南新邵县，针对县级不同的重点任务，采用“重点线”的机制，将分管领导、相关部门、城关镇等单位纳入不同的“重点线”，这样就能够很好地整合领导权威、部门职权和乡镇属地管理的资源，在责权利匹配条件下有针对性地解决问题。比如“棚户区改造”重点线，由县级主要领导挂帅，县棚改办、建设局、城管局、发改局、财政局、国土局、城关镇等单位派驻人员参与。

编辑：薛华  icexue0321@163.com