我国自贸区建设如何对标国际先进经验

孔庆峰

【摘要】自由港与自由贸易区并无本质区别，目前，自由港“开放水平最高”是程度上的差异，免受海关一般监管的区域更大，获得“自由”的范围更广。我国自贸区建设在广度和深度上都取得突破性进展，但中国自贸区的内涵与国外自由贸易区有所不同，肩负探索可复制可推广制度创新成果重任。要建成高度开放和有国际竞争力的自贸区，就要对标国际先进经验，应根据我国自贸区建设的实际情况和未来发展目标，瞄准带有重大战略意义和有重大引领作用的方面重点突破。在法制建设、机构设置和行政管理方面，在税收优惠和负面清单管理方面作出重大改进，以使我国在新一轮国际经济竞争中立于不败之地。

【关键词】自贸试验区  自由贸易港  立法  行政管理制度  功能定位

【中图分类号】F720                             【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.02.008

自由贸易区与自由港的概念与功能辨析

国际上通行的自由贸易区（Free Trade Zone，FTZ）是在“自由區”（又称“飞地”）概念的基础上发展起来的，指在一国或地区的境内设立的对关税实行隔离的海关特殊监管的经济区域，也可以称作经济自由区或特殊经济区，也有的称这类自贸区为狭义的自由贸易区，以相区别于国家之间通过签订自贸协定而成立的自由贸易区（Free Trade Area， FTA）。关于这个区分，我国商务部等部门于2008年专门提出将FTZ和FTA分别译为“自由贸易园区”和“自由贸易区”。据不完全统计，目前世界各国除美国外的自由贸易区，已有1200多个，其中15个发达国家设立了425个，占35.4%;67个发展中国家设立了775个，占65.6%。自贸区类型分散，主要是以下四类：出口加工型（129个）、贸工结合型（110个）、保税仓储型（80个）和转口集散型（38个）。美国是设立自贸区最多的国家，共有1003个，其中单一性自由贸易区509个、综合性自由贸易区494个。

中国自贸园区沿用了“自由贸易区”的概念，以下我们讨论的自由贸易区专指“自由贸易园区”。但中国自贸区的内涵与国外自由贸易区有所不同，每个自贸区都包含了若干片区或园区，甚至海南全省建自由贸易区，每个自由贸易区都肩负“先行先试”探索可复制可推广制度创新成果以倒逼国内改革的重任，侧重点也各有不同。

自贸区的功能定位是倡导经济自由，以零关税和其他税收大幅度优惠为主要手段，以投资、贸易、资金、运输、人员从业五个方面的自由化、便利化为落脚点，促进区内经济繁荣进而带动国家经济发展为主要目的的多功能经济性特区。我国自贸区目前基本都处于自贸试验区的阶段，根据中央部署，上海自贸试验区的临港新片区将率先从试验区迈向成熟自贸区，作为最高标准开放的战略举措，下一步自贸港建设已经提上日程。

世界银行把自由港（free port）作为特殊经济区的最重要的六种形式之一，[1]将自由港与自由贸易区、出口加工区、企业振兴区、单一工厂出口加工区以及专业生产区进行了比较，认为它包含的面积更大、范围更广，如零售业、提供现场居留等，享受更高程度的减税激励和补贴。

目前，世界上尚未有公认的对“自由港”的定义，有比较明确称号的“自由港”大约130多个，迄今最明确和最权威的定义来自中国，习近平总书记在党的十九大报告中指出，“赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港”。[2]李克强总理在2019年的政府工作报告中指出，“赋予自贸试验区更大改革创新自主权，增设上海自贸试验区新片区，推进海南自贸试验区建设、探索建设中国特色自由贸易港”。[3]时任国务院副总理汪洋认为：“自由港是设在一国境内关外、货物资金人员进出自由、绝大多数商品免征关税的特定区域，是目前全球开放水平最高的特殊经济功能区。香港、新加坡、鹿特丹、迪拜都是比较典型的自由港。”[4]实际上，自由贸易港与自由贸易区并无本质区别，“开放水平最高”指的是程度上的两个差异性，一是免受海关一般监管的区域更大，另一个是获得“自由”的范围更广。在中央表态支持上海和海南建设自贸港前后，上海、广东、天津、四川等地都在谋划建设自贸港。

我国自由贸易试验区建设进展及问题

2013年9月，中国（上海）自由贸易试验区挂牌成立后，作为对外扩大开放战略的一部分，自贸区建设进入快车道，至2019年8月，先后五批次共18个自贸试验区及上海临港新片区相继设立，实现了沿海省份全覆盖，内陆地区也多点开花，形成独具特色的中国境内自贸区网络，既扩大了中国对外开放的区域范围，又提升了开放水平;既支撑了中国对外双边和多边经贸合作的深入开展，又适时进行了应对国际经贸新规则的压力测试。

我国设立自贸试验区六年来，不仅数量和区域范围不断扩大，而且不断创新可复制可推广经验。以上海自贸试验区为例，据商务部数据，近6年来，自贸试验区累计形成202项制度创新成果得以复制推广，其中投资便利化涉及81项制度创新成果，贸易便利化64项，金融开放创新23项，事中事后监管34项。既有外商投资准入负面清单、国际贸易“单一窗口”等基础性的制度变革，也有“海关通关一体化”监管模式等系统性的制度创新，还有投资管理体制改革“四个一”等全流程的制度优化，体现了自贸试验区聚焦市场主体关切，通过复制推广以局部突破带动全局发展，推动了贸易、投资、金融等领域管理制度的进一步优化和开放水平的不断提升，带动了全国范围内营商环境市场化、国际化、法治化水平的持续进步。[5]

自贸区建设对中国来说是一个全新的事物，如何在整体发展水平还不高、社会主义市场经济尚未发育成熟的条件下，成功建设高度开放高度自由的特殊经济区，既无先例可循，也不能照搬国外模式，尤其涉及一系列改变利益分配格局的制度创新，其难度可想而知，试验过程同时也是一个试错过程，不可避免地会出现认识不到位、步子不大、甚至走走停停的情况，六年来出现的问题主要集中在以下几个方面。

第一是立法方面的问题。国际自贸区一般在设区之前都会做好立法的工作，为自贸区的运行和管理提供法律依据和司法保障。我国自贸试验区在角色定位上不同于国外自贸区，并非单一的解决经济发展问题，还要起到辐射一大片带动一连串的作用，更重要的是还肩负为全国制度改革积累经验的重任，牵一发而动全身，在这个全新领域尚未试验和试验不到位的情况下，很难指望提前有一个完善的立法。在自贸试验区改革试点过程中必然会出现这样一个矛盾现象，中央要求各自贸试验区大胆试验、大胆创新，而由于自贸试验区所拥有的制度设计权限缺乏法律支撑，行动上难免畏手畏脚，尽管自贸区短期内获得快速发展，但由于缺乏相关立法保障，缺乏独立性，区内的很多政策没有足够权威性，透明度和实施效力都不够，自贸区进一步的改革甚至某些改进，都要报请中央部门批准才行，这就带来了一系列问题。

例如，目前自由贸易试验区只是形式上的“境内关外”，但实际上仍然是自由度有限的特殊海关监管区域。货物到港，还是要向海关申报，仍然需要进境备案清单，国家十几个部委对准入关的一些货物，仍设置许可证管理。自贸区内人、货物、资金等要素流动也不是完全自由，并未脱离“境内关内”的基本特征。

再如自贸区为吸引投资和人才等设立的税收优惠政策，并不能像国外自贸区那样通过区内立法设定，而是由国家所颁布的各个自贸试验区《总体方案》，以及国家税务总局、海关总署等部门发布的相关規章和规范性文件等予以规定，这样形成的区内税收优惠制度，表面看起来可能优于非自贸区，但实际效果未必就好，既有可能与国家基本税法制度发生抵触，各地方自贸区还有可能出于争夺投资的考虑，出现恶性竞争，导致低效率资源配置。

第二是机构设置与行政管理问题。我国的自贸试验区行政管理体制基本是四级管理，在中央层面副总理任召集人，商务部牵头，会同30个部级单位设立部际联席会议制度，统筹全国自贸试验区试点工作。省市层面都有推进工作领导小组，由省市一把手任组长，负责与国家各部门及省市相关部门的沟通和协调，自贸区管委会负责具体事项的推进，一般也由省市主要领导任主任，另外各个片区都相应设置管委会或者办事处。例如深圳前海自贸试验区前海蛇口片区设置片区管委会（前海管理局），内设10个处室、3家直属企业和前海e站通服务中心。

这样的行政管理体制有其优点，可以高效率启动和运转，但是其缺陷也明显，由于自贸试验区在原开发区或行政区属地建立，其行政组织架构也基本依附于开发区或行政区，自贸试验区及下属各片区基本是“两块牌子一套人马”，没有正式列入行政机构设置序列，缺乏法定行政资格，行政权威性不足，导致制度创新缺乏动力。作为自贸试验区最高决策组织，推进工作领导小组成员是非专职的，其工作职能和工作范围都不能制度化，在具体工作中还要协调各中央垂管部门，例如海关、工商、人民银行等部门，垂管部门配合自贸试验区开展工作时，需要先由其当地派出机构对各类需求汇总并形成工作意见上报，垂管部门高层研究配合方案，再与自贸试验区沟通并开展配合工作，这样的流程自然降低了自贸区的影响力和行政效率。

第三是各自贸区功能定位和负面清单管理问题。我国各个自由贸易试验区的功能定位没有明显的差异化，容易导致雷同建设，从形式上看，广东的对外重点在港澳台，天津的重点在津京冀，福建的着眼点在海峡两岸，山东则是中日韩，在产业结构上也有了一定侧重点的划分，这只是解决了区位分工和产业发展的定位，而没有解决各自由贸易试验区在制度创新方面的功能错位问题。

目前，全世界采用负面清单管理模式的国家大约有80个，由于负面清单管理是投资自由化等国际新规则的核心内容之一，今后实施“负面清单”管理的国家数目还会增加。上海自贸试验区从挂牌起就开始了负面清单管理的试点，而且其清单项目几乎每年都进行调整和修改，从2013年版190项逐步减少到2019版的37项，但在目前世界上仍属于负面清单最长的，距离“高度开放”还有压缩空间。目前，上海自贸试验区制定的负面清单事实上成为全国各自贸区的标准，其他所有自贸试验区都执行2019年版37项负面清单管理，但各自贸试验区情况不尽相同，划一的负面清单管理模式有可能妨碍其他自贸试验区创新性举措。

第四是税收优惠问题。我国自贸区现行税收优惠政策还缺乏足够吸引力，不利于吸引国际优质资源。进口环节的关税和增值税减免范围和减免幅度，与国际自贸区通行做法相比都还偏小。例如，上海自贸试验区内目前只对生产企业和生产性服务业企业进口所需的机器、设备等货物予以免税，在区内生产、加工销往内地的货物进口环节的增值税、消费税没有优惠。

所得税税率在2019年有较大幅度的减低，在上海、广东、福建三个自贸试验区包括上海临港新片区所得税税率减低为15%，兑现了上海自贸试验区设区之初设计的税率标准，这是一个较大的进展，不过这个较低的税率主要针对高新技术等鼓励类企业，且只在特定片区。尽管我国自贸试验区并不致力于成为税收洼地，但通过进一步压缩自贸试验区的行政成本等，还是有减税空间和减税潜力的。

此外，与国际成熟自贸区相比，我国目前自贸试验区内的基础设施尤其是软件建设，例如海关监管效率、信息及数据共享性、投资及金融自由化程度、第三方中介服务水平等方面，还存在比较大的差距。

对标国际自贸区先进经验

目前，全球价值链分工更加细化、要素跨境流动更加频繁，国际经贸规则必然适应性地随之向高标准和高度自由化的方向发展，未雨绸缪，对标国际自贸区先进经验，实际上就是尽快完成对高标准规则的压力测试和适应，以便在下一轮国际经济竞争中抢占一个有利位置，在全球经济治理方面争取和自身实力相匹配的话语权，维护国家经济安全。

根据中央的战略部署，我国自由贸易试验区最终建设目标是要达到世界最高开放水平，最具国际竞争力，进而推动高质量发展、建成现代化经济体系和实现治理能力现代化，形成更多可复制可推广的制度创新成果。这就要求即便在现阶段自贸试验区建设中，也要有前瞻性，积极主动对标国际上的自由贸易区先进经验，但对标国外自贸区先进经验不等于盲目大干快上，应遵循自由贸易区建设规律，结合中国现代化建设的实际和各地具体需求，循序渐进，不断试验、不断创新，在此基础上总结经验，逐步向更加开放迈进，走出具有中国特色的自由贸易区发展道路。同时，各地的自贸试验区区位不同、禀赋条件不同、功能定位不同，各自对标也不应追求一个速率，更不能追求一个模式，应形成一个错位发展和相互补充的自由贸易区格局。

对标国际自贸区先进经验，应该根据我国自贸区建设的实际情况和未来发展目标，瞄准具有重大战略意义和重大引领作用的方面重点突破。

第一，对标法治建设的国际经验。国际自由贸易区和自由港一般都有专门立法，从立法上明确自由贸易区和自由港的法律地位和管理权限，在贸易、投资、金融及人员从业等方面的管理都以相应的法律规章进行，而且这些法律规章还会根据变化了的条件适时地进行修改和完善。经过六年的探索，条件逐步成熟，我国自由贸易区（港）立法已经提上日程。目前，海南自由贸易港法已经进入起草阶段，这意味着中国特色的自由贸易区（港）在国家层面的根本性法律保障将在不久的将来实现。在立法内容方面，建议除了坚持党的领导和侧重制度创新外，其他方面尽量对标国际通行做法。

借鉴国际经验，仿照经济特区享有的地方立法权，由全国人大授权，自贸试验区内的地方人大应该尽快享有制定自贸区法规的权限，制定仅限自贸区内有效的地方性法规。这方面可以先从上海临港新片区试点，模仿深圳特区的成功经验，赋予新片区自主发展、自主改革和自主创新的权利，使新片区率先实现更深层次和更高水平的开放。

在民商事争议解决机制方面，我国自贸试验区目前在与国际对标中已经获得一个重大突破，即上海临港新片区已允许境外知名仲裁及争议解决机构在新片区内设立业务机构，在接受中國法律管辖和监管的条件下，就国际商事、海事、投资等领域发生的民商事争议开展仲裁业务，这在自贸区法制建设方面具有里程碑的意义。依照国际惯例和国际规则解决民商事纠纷，一定会增强上海对外国投资者及其他要素所有者的吸引力。

第二，对标高效率行政管理架构和体制。国外发达自贸区行政管理层级基本是二级制扁平化管理，其共同特征是简化、灵活、高效。例如，美国是世界上设立自由贸易区最多的国家，其对自贸区的管理体制也是简单、灵活和高效率的。在国家层面设有对外贸易区委员会，由商务部部长、财政部长等组成，负责统一管理全国的对外贸易区，制定所有自由贸易区的管理制度，委员会设专职执行秘书作为主要官员主持日常工作，具有相当高的权威性。在自由贸易区层面，政府委托由受让人、经营者和使用者三者构成的管理机构依照法律规定负责自由贸易区的内部管理和日常经营，这种管理模式的特点是管理机构并非纯粹的行政管理部门，而是由各方参与的、与园区内的企业高度关联的专业化混合式管理，贴近市场，直面一线需求，可以快速高效率处理园区内的问题。美国海关作为国家垂管部门，在对外贸易区履行特殊监管职责，其监管重点放在“二线”也就是通向国内市场的关境上，在园区内只派驻很少的人员以审计和现场抽查的方式进行监管，大多数情况下则直接委托园区经营者进行监管，所有的检查活动都在不影响企业正常运作的情况下完成，监管手段充分利用现代信息技术。

新加坡自贸区从1996年起就实行政企分离，将自贸区的管理直接交给企业，樟宜机场集团、PSA国际港务集团和裕廊海港私人有限公司三家企业分别经营管理所有7个自贸区。各企业定期向政府相关部门汇报管理工作，但不隶属于政府，更不是政府的派出机构。政府的主要职能在于制定自贸区政策，实行必要的监管。在政府与企业之间专设法定的享有高度自主权的协调机构，该协调机构由议员、政府官员、企业家和专家组成董事会，以充分民主的方式对各方利益进行有效协调。

迪拜杰贝·阿里自由区（JAFZA）管理局则是由港口、海关和自由区组成的一个联合体，是自贸区唯一具有政府性质的管理服务机构，承担全部的招商、服务和管理工作。

巴拿马科隆自贸区的管理由专设理事会负责，理事会有自贸区管理的决策权，理事会的成员既有政府官员，也有大量的企业人士，能够及时了解市场动向，可以针对一线需求高效率决策。

对标国际高效率做法，我国自贸区的机构设置应该向简化、专业化方向转变。这方面其实我们已经在深圳特区探索试点，并取得了不错的效果。深圳自贸区前海蛇口片区管委会脱胎于前海管理局，而前海管理局是深圳市直属派出机构，2011年由深圳市人大行使特区立法权赋予其法定权威，确认其法定机构管理模式为实行企业化管理、市场化运作。我国自贸试验区未来的机构设置原则和管理模式应该朝着这个方向转变。

对标自贸区行政管理的目标，应该以提升自贸区便利化和自由化程度为旨归，借鉴美国、迪拜和科隆自贸区的经验，提高专业化和自由化水平，比如进一步简化审批流程，对商事主体设立登记从实质审查走向形式审查，不再实行许可审批，从事前监管逐步过渡到事中事后监管。在监管方面可借鉴新加坡经验，在口岸风险有效管控的前提下，依托现代化信息监控手段，取消或最大程度简化入区货物的通关和贸易管制措施，使海关的单批货物通关手续即时性完成。

第三，对标税收优惠措施。关税减免是国际自贸区的普遍做法。例如，我国香港地区全面零关税及贸易不设限制，所有进出香港的货物除了少量受管制的特殊商品，如酒类、烟草、碳氢油类及甲醇外，都是零关税，也没有附加税。

美国麦卡伦自贸区采取进出口免征关税政策，从自贸区出口的商品不需要缴纳关税;进口到自贸区并最终在区内消费、报废和销毁的货物也免征关税;区对区的转移关税延迟征收。自贸区之间可以运输产品，商品仅在最终进入美国境内时才需要缴纳关税，生产性设备的关税缴纳可以延迟到企业能够正常运营并投入生产。

在所得税方面，新加坡所得税率虽为17%，但货物由国内进入自贸区还可以享受出口退税政策。迪拜自贸区规定50年免征企业所得税，没有个人所得税，进口完全免税。爱尔兰香农自贸区规定，区内的外商投资企业享受12.5%的所得税优惠。巴西玛瑙斯自贸区规定，区内企业从开始盈利年度起10年内免缴所得税，此优惠政策直到2073年一直有效。印度诺依达自贸区前五年免征所得税，之后两年减半征收，再之后三年对于企业利润再投资部分的50%免征其所得税。

对入区企业实行补贴政策也是重要的税收优惠政策，如爱尔兰香农自贸区在税收优惠方面除了一般的税收减免政策外，还为区内企业提供多种财税补贴，如政府规定，凡在区内的外商投资，政府提供补助资金以及对区内的工厂、建筑及制造设备提供折旧补贴;对就业、研发、培训也有相应补贴。

税收优惠政策的直接结果是为企业节省成本，间接效果可以起到吸引境外资本以及优秀人才的作用，助推自贸区经济繁荣发展。如前所述，我国自贸试验区税收优惠还有潜力可挖，应该统筹谋划，制订更有吸引力和国际竞争力的税收政策。

第四，对标负面清单管理。全球价值链分工的内在要求趋势是标准和规则的跨国界执行，我国经济发展不可能游离在国际标准和规则之外，只会参与其中，因此，要及早在自贸区对标高标准和高度自由化规则，不应有任何迟疑。建议参照TPP等高标准贸易投资协定，创新试验开放水平更高、具有国际领先水平的新版负面清单，进一步放宽外商投资准入（目前上海自贸试验区在比较敏感的农业、采矿、文化和增值电信四大领域采取更为开放的措施是一个明显的推进），在跨境服务贸易、金融服务业以及在“一线放开”监管模式方面也可以试验开放水平更高的负面清单管理。

相信经过不懈努力，我国自贸区建设前景一定是：与高水平国际投资、贸易通行规则相衔接，贸易、投资、资金、运输、人员等自由流动、规则开放透明、监管公平高效、营商环境一流的国际高标准自由贸易区。如此，我国在新一轮国际经济竞争中就会立于不败之地。

注释

[1]FIAS， "Special Economic Zones： Performance， Lessons Learned and Implications for Zone Development"， The World Bank， Washington DC， E3， 2008， pp. 3-5.

[2]习近平：《决胜全面建成小康社會 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，新华社，2017年10月27日。

[3]李克强：《政府工作报告——2019年3月5日在第十三届全国人民代表大会第二次会议上》，《光明日报》，2019年3月17日。

[4]汪洋：《推动形成全面开放新格局》，《人民日报》，2017年11月10日，第4版。

[5]商务部：《自贸试验区累计202项制度创新成果得以复制推广》，央广网，2019年7月23日。

参考文献

商务部国际贸易经济合作研究院课题组，2014，《中国（上海）自由贸易试验区与中国香港、新加坡自由港政策比较及借鉴研究》，《科学发展》，第九期。

王冠凤、郭羽诞，2014，《促进上海自贸区贸易自由化和贸易便利化发展的对策》，《经济纵横》，第2期。

罗培新、常江，2019，《对标世界最强自贸区力促制度创新——〈中国（上海）自由贸易试验区临港新片区管理办法〉解读》，《经济参考报》，9月4日，第7版。

责 编∕张 晓