为全球网络空间治理良性变革贡献中国方案

沈逸

【摘要】2019年是互联网问世50年。以互联网为标志的信息技术革命，在半个世纪的时间里催生了全球网络空间这个人类活动的新疆域，极大地促进了人类政治、经济、社会、文化领域的交流与发展，同时也对更加有效和全面的全球治理提出了新的要求和挑战。推进全球网络空间治理良性变革，在国家安全、经济繁荣、隐私保护以及文化清朗之间构建更加均衡的治理秩序，是当前迫切需要解决的重大议题;构建以尊重网络主权平等为基础的网络空间治理新秩序，聚焦信息技术革命服务于可持续发展，为推进这一良性变革贡献了中国方案。

【关键词】全球网络空间治理  网络主权  可持续发展

【中图分类号】 D80                               【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.02.004

2019年是互联网诞生50年。从冷战时期大国军备竞赛的产物，到冷战后全球化拓展的标志，互联网走过了一段波澜壮阔的历史，堪称“全球性史诗”“人类新文明浪潮”。[1]从技术变迁的视角看，以互联网为标志的信息技术革命，比肩第一次、第二次工业革命，是又一次极具战略意义的产业革命，这场革命“增强了人类脑力，带来生产力又一次质的飞跃，对国际政治、经济、文化、社会、生态、军事等领域发展产生了深刻影响”。[2]从国际体系变迁以及大国战略博弈的视角看，20世纪90年代初，以柏林墙倒塌和苏东剧变为标志的国际体系变迁，是以互联网为代表的信息技术革命在全球范围高速扩展的历史契机，这种扩展的结果，就是全球网络空间的出现和形成。尽管仍然缺乏非常一致和标准化的定义，但这个空间成为人类活动的第五疆域，并日趋深刻地与整个世界相互嵌套，则是各方公认的基本事实。这种嵌套意味着网络空间的有效治理日趋成为全球治理中至关重要的核心議题与前沿领域，如何保障网络空间安全、稳定、繁荣、健康，构建一套有效的秩序，确保其发展能够与人类共同追求的可持续发展相结合，成为各方共同关注的目标。

基本的统计数据显示，截至2019年年中，全球互联网用户已经超过45亿，这意味着在70亿的世界总人口中，互联网渗透率超过58%;从增长速度看，2000年到2019年间，全球互联网用户增长1157%，增速最快的地理区域前四位分别是非洲（11481%）、中东（5243%）、拉美和加勒比地区（2411%）以及亚洲（1913%）;曾经凭借历史因素和技术优势占据前列位置的发达国家，其增速则相对要迟缓得多，排名分别是欧洲（592%）、大洋洲（276%）和北美（203%）。[3]与这种变化相适应的，就是越来越多的行为体开始关注全球网络空间治理的实践，思考如何实现全球网络空间治理秩序良性变革的重大议题。

全球网络空间扩展及其治理，以及推进其良性变革，就是一个寻找如何有效的建立新游戏规则的过程，发生在一个非常特殊的历史时期，在时间跨度上，经历了冷战的结束、一超多强以及中国崛起三个至关重要的时间段。在冷战结束以及一超多强时期，也就是互联网在全球扩散的早期，全球网络空间应该如何治理的探索、实践与讨论，是在美国学者福山所说的“历史终结”的大背景下展开的;这个背景下的治理，如有学者指出的，本质上是一种服务于特定意识形态的“能指”，其对“没有政府的治理”的强调，与其说反映了客观的现实，不如说折射了特定意识形态在特定历史阶段的乐观预期。[4]这种宏观背景，加上互联网早期发展的历史因素，即信息技术研发创新能力、产业转换能力、市场营销能力以及有效管制能力在不同主权国家之间的非对称分配，导致全球网络空间治理经历了非常显著的从“去国家化”到“再国家化”的阶段。

从“去国家化”到“再国家化”：全球网络空间治理的实践演进

“去国家化”，从形式上看，表现为互联网社群，尤其是互联网技术社群对主权国家介入全球网络空间治理议题的抵制与反对。但从实体上看，主要表现为发达国家，尤其是美国，以各种方式降低、排除乃至阻断发展中国家政府实质性介入全球网络空间治理的实践过程中来，努力构建一种非对称、非均衡的治理体系的努力。“再国家化”，从发展过程上看，包含两个阶段，首先出现的，是技术和产业能力处于相对弱势的发展中国家，坚持并努力确立主权国家接入全球网络空间治理形式和程序两个维度的合法性的实践;其次出现的，是技术和产业能力处于相对优势的发达国家，尝试重新规制“失控”迹象，提升以内容传播为主要对象的新型治理能力的进程。

从全球网络空间技术、产业、社群、政府等多方互动的实践看，自20世纪90年代至2019年，这个复杂的互动进程，大致围绕两条主线推进：一条是技术社群主导治理路线，主要治理依托机构是互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）;一条是政府介入治理路线，各国政府参与网络空间治理的程度不断加深、逐步主导。围绕这两条线，可以把全球网络空间治理划分为如下具有代表性的阶段。

第一阶段，是欧美发达国家凭借“历史性的先发优势”确立非对称的“多利益相关方原则”的阶段。从20世纪90年代ICANN的建立至2005年全球信息社会世界峰会（World Summit on the Information Society， WSIS）突尼斯会议召开之前，全球网络空间在桌面互联网的时代，确立了由美国政府实质管控最具象征意义的基础设施，但在程序和形式上由非国家的技术社群主导的多利益攸关方治理模式。这里的关键基础设施，就是在台式机、笔记本电脑等作为主要终端，浏览器等作为主要上网软件的时期，支撑全球网络顶级域名解析的根服务器、根区文件以及根区文件系统所代表的最具象征意义的关键基础设施。[5]1997年，伴随着美国克林顿政府发布信息高速公路计划，围绕遵循何种原则管制当时互联网最为重要也是最具象征意义的基础设施，即域名解析系统的根服务器、根区文件和文件系统，美国政府与对互联网早期发展作出重要贡献的技术社群，产生了较为显著的分歧，并经历了极为复杂甚至是激烈的较量。这一较量的最终结果，是表面上根据技术社群的意见建立了多利益攸关方治理机制，成立了互联网名称与数字地址分配机构（ICANN），但实际上美国政府通过设立互联网号码分配局（IANA），确立了对根服务器、根区文件和文件系统的单方面管辖。这种管辖表现为，任何非国家行为体在ICANN架构内要实现对根区文件、根服务器以及文件系统的配置和调整，都必须得到美国商务部通讯管理局的书面批准;换言之，用联合国信息社会峰会工作组的报告来说，就是根服务器、根区文件和文件系统事实上处于美国单方面的行政管辖之下。[6]

第二阶段，是有限度的国际化时期。从2005年全球信息社会峰会突尼斯会议的召开，至2013年斯诺登披露“棱镜系统”（PRISM）之前，互联网治理工作组得以成立，美国政府单方面管辖ICANN权限受到质疑与挑战，但多利益攸关方治理模式仍然占据主流。这一阶段，全球网络空间治理的模式、主要任务、动力机制以及行动主体等问题，开始成为各方聚焦的焦点。2005年，全球信息社会峰会世界突尼斯会议召开，在全球性的平台上，首次聚焦互联网是否要治理、如何治理等关键问题，对此展开大范围讨论。作为这次会议的重要结果，互联网治理工作组得以成立，并就网络治理的定义等基础性问题展开研究、发布报告。2006年，作为联合国框架下开放式讨论互联网治理相关议题的重要平台，互联网治理论坛（Internet Governance Forum， IGF）正式成立。2011年，中俄等国向第66届联大提交了“信息安全国际行为准则”，主张联合国在网络空间治理中发挥主导作用。同年，美英等国政府主导的全球网络空间治理大会正式召开，并由此开启“伦敦进程”。

第三阶段，是有局限的阶段性转变时期，最重要的变化，是美国失去了曾经垄断的道德至高点。从2013年斯诺登披露“棱镜系统”，至2016年9月美国政府“移交”IANA监管权限，ICANN改革取得进展，美国政府对IANA的监管权限由行政管辖转为司法管辖，多利益攸关方治理模式受到多边治理机制的挑战。2013年6月，“棱镜门”事件暴露，严重动摇了美国公开垄断全球网络空间关键基础设施管辖权的道义与理论基础，“良性霸权的善治”无法继续成为美国政府继续单方面管辖互联网基础资源的辩护理由，长期停滞不前的ICANN改革取得突破性契机。经由这一危机事件的发酵，网络空间治理得到各方特别是世界各国政府的高度关注，成为了全球治理议程中的重大议题。国际社会围绕网络空间治理理念和模式的分歧和競争进一步激化，全球网络空间治理在一定程度上陷入混乱与困境。[7]

巴西、中国先后启动了网络空间多利益攸关方会议和世界互联网大会机制，借由这些平台，探讨网络与国家安全、网络主权等核心问题。迫于中国、俄罗斯等国的压力，2014年3月美国商务部电信和信息管理局（NTIA）宣布考虑移交IANA监管权限，并最终在2016年9月完成移交进程。这种移交虽然不彻底，因为从本质上看，是将美国政府对根服务器等互联网基础资源的行政管辖，转化为遵循美国国内法的司法管辖，但从全球网络空间治理实践来看，仍然具有值得肯定的积极之处。总体而言，这一移交进程的最大贡献，是基本确认了互联网关键基础设施不应处于单一主权国家控制下的原则;这为推进全球网络空间治理朝着真正的国际化迈出了坚实的步伐。

此外，在此移交过程中，各方积极寻求替代性方案的实践，促进了多元化平台和多样化的治理方案的出现。其中最具代表性的进展之一，是中国作为世界网络大国于2014年创办世界互联网大会，邀请世界各国政府首脑、主管部长、企业家、技术社群专家等参与大会，共商全球网络空间发展与治理大计。

第四阶段，是非均衡和竞争性的国家回归时期。自2016年10月美国政府移交IANA监管权限至今，全球网络空间治理进入了多边、多方治理并行阶段，各国政府对网络空间治理主导程度加深。随着互联网的快速普及和发展，网络对政治、经济、文化、社会、军事等各领域的融合渗透不断深化，多利益攸关方治理模式已经远远不能满足现实需要。在此期间，出现的最重要的变化，是欧美发达国家开始尝试一种明确声张主权权利的非对称的治理秩序。这种变化，主要的刺激和动力，来自于其核心利益关切面临的新挑战，其中最具标志性意义的是2016年美国总统选举。

从实践来看，这一阶段最重要的发展，是对全球网络空间内容治理必要性和可行性认识的变化。2016年美国总统选举出现了超乎西方主流媒体事先预料的结果，保障“国内政治过程”免受外部干预，保障欧美在国际体系中的相对优势，免受来自所谓新兴大国持续崛起的冲击和威胁，成为发达国家关注的新焦点。在此过程中，使用国家主权话语，构建保障网络安全和实施内容管理的正当性理由，成为一种不约而同的选择：美国在《总统国家安全战略报告》中明确提出“信息治国方略”，认为“自由主义媒体过于包容”，“社交媒体在（必要时）应将资产借给政府应对威胁”。[8]德国、法国等欧洲国家，也开始明确使用“数字主权”等概念，构建本国应对网络空间的基本主张与核心诉求。与此同时，将新兴大国，以及来自新兴大国的非国家行为体，如以华为为代表的企业，包装和构建成为西方发达国家面临的国家安全威胁新来源，也成为一种常态化的表现。

与此同时，在这一阶段，传统上曾经积极主动推进全球化进程的欧美发达国家，普遍因为国内政治-经济-社会生态的复杂变化，大幅度减少乃至失去了推进全球化进程的内生动力，而更多地将网络空间发展治理作为区域性竞争与合作的地新领域，作为提升国家竞争力的新高地，联合国、北约、G20、APEC、金砖会议、亚信会议等多边机制与中美、中俄、中英、美俄等双边对话机制都把网络空间治理问题作为重点议题，打击网络犯罪、网络反恐、维护网络秩序等问题成为政府间讨论与合作的焦点，世界各国政府对网络空间治理的关注度与参与度都大幅提升，意味着全球网络空间治理进入变革“深水区”。

“自我中心的非对称跨域管辖”与“主权平等基础上相互尊重”：网络空间主权实践的两种主张

尽管欧美研究者时常以是否使用“网络主权”这个概念，作为区分欧美国家与以中国、俄罗斯为代表的新兴国家的网络治理理念的主要标志，但实际上，欧美国家并非不认可国家主权在网络空间的投射与延伸，更无意真的放弃其自身在网络空间的主权。其使用的话语系统指涉的，是一种非对称的网络空间主权安排：新兴大国以及发展中国家不得使用国家主权去阻断全球网络空间的扩展，不得用主权回应欧美发达国家构建的“长臂管辖”或者“俱乐部”模式;同时，严格禁止任何行为体，无论是国家行为体，还是非国家行为体，照搬和复制欧美发达国家的模式，在网络空间对西方国家进行类似的行动，尤其是在跨境数据流动和网络空间信息传播和流动的领域。

从美国的实践看，尽管可以将美国政府看作“多利益攸关方”模式的最有力的一个倡导者，美国实际上并非毫不关注网络空间治理中的主权问题以及政府在治理之中的作用。在近年来的国家战略中，美国一方面继续倡导“多利益攸关方”模式，另一方面则主张通过政府行动保护本国的关键基础设施，应对网络安全挑战。在2011年发布的《网络空间国际战略》（International Strategy for Cyberspace）之中，美国提出了七条主要的优先政策，既包括推进国际标准、创新和开放市场的经济政策，支持基本自由和隐私的互联网自由理念，也包括旨在提升安全度、可靠性和复原力的网络保护措施，以及应对网络领域安全挑战的军事行动。[9]而该战略的出台本身也代表着美国政府对于在网络空间治理中发挥关键作用的兴趣。此后，在美国国防部发布的网络战略（DoD Cyber Security）中，严重的网络攻击行为被视作网络战争，在其设想中，当本国关键基础设施遭到网络袭击时，可以使用包括精确制导武器在内的一切手段进行反击。[10]特朗普上任之后，签署了旨在提升美国政府机构网络安全、以防别国政府或黑客的网络攻击的行政令，其后又宣布将原先的国家网络司令部（Cyber Command）升级至联合作战司令部（Unified Combatant Command）的地位，并指出这一升级将巩固美国的网络空间行动，为提升国家防御能力提供助益。[11]与奥巴马政府相较，特朗普政府的上述行动显示出愈加关注主权在网络空间的实践，以及侧重政府路径、军事路径的倾向。这与“互联网自由”理念构成了美国网络空间治理理念的一体两面。美国的智库，以兰德公司等为代表，在2016年总统选举结果之后的分析与研判中，明确指出，美国需要建立国家级的信息战中心，以保障美国的政治安全，赢得21世纪信息治国方略竞争的胜利。

与此形成鲜明对比，是中国与志同道合国家共同推进的以“尊重网络空间主权平等”原则为基础的理念和实践，主权平等上的相互尊重，是这种理念与实践的核心主张。中国的理念则是将尊重网络主权与促进全球网络空间的互惠共赢结合起来，倡导构建“网络空间命运共同体”。在2015年第二届世界互联网大会上，习近平主席在主旨演讲中提出了互联网发展的四大原则、五点主张。四大原则分别是尊重网络主权、维护和平安全、促进开放合作、构建良好秩序;五点主张则是指加快全球网络基础设施建设，促进互联互通;打造网上文化交流共享平台，促进交流互鉴;推动网络经济创新发展，促进共同繁荣;保障网络安全，促进有序发展;构建互联网治理体系，促进公平正义。[12]在这一有关全球网络空间治理的理念中，“尊重各国自主选择网络发展道路、网络管理模式、互联网公共政策和平等参与国际网络空间治理的权利，不搞网络霸权，不干涉他国内政，不从事、纵容或支持危害他国国家安全的网络活动”[13]是各国在网络空间开展互惠合作的基础之一。

从已有的实践看，在短期至可见的将来，这两种主张之间的竞争与博弈，在很大程度上构成影响全球网络空间治理秩序变革的关键进程。

“科学技术服务可持续发展”是破局构建全球网络空间治理新秩序的核心与关键

从最本源与核心的意义上看，任何一种全球网络空间治理秩序的主张，都必须回答的问题是，以通信信息技术为代表的科学技术革命，究竟应该服务于什么样的目的。如果认为，科学技术革命是一种争夺国家间相对优势，形成并护持霸权的工具，那么自然会形成具有显著自我中心、非对称管辖特征的霸权主义的秩序;相反，如果认为科学技术革命的本质是为了让更多的人过上美好生活，是服从和服务于可持续发展的工具与手段，那么构建一种互联互通、共享共治的全球网络空间治理新秩序，就是题中应有之意。

在具体实践中，从1648年以来国际体系的实践看，安全与发展，始终是国家关心的两大核心议题;而要以低成本的方式，在一个无政府状态的国际体系中，确保主权国家之间形成必要的信任关系，从而在经济、社会等诸多领域实现自主协调、对称让渡的相对公平的务实合作，就必须首先解决其对自身核心价值的合理的安全关切，也就是，必须消除其对以主权为标志的核心价值安全的担心。

根據这样的基本认知，可以发现，对全球网络空间治理的秩序演进而言，尊重网络空间主权平等原则，其可能发挥的作用，与欧美国家研究者反复强调的所谓“网络空间巴尔干化”正好相反。无论是倡导者的本意，还是接受者的认知，都比较充分的显示：倡导网络空间主权，以及对主权平等的尊重，目标从来都不是用主权去分割全球网络空间，而是希望在实力非对称分布，国家间战略互信不足的国际体系中，为国家积极参与全球网络空间提供一个具有广泛共识与良好前期实践的基础与支撑。

遵循在联合国框架下已经被实践广泛证明是有效的实践，无论技术发展程度以及能力的差异，尊重各国网络主权平等，有助于消除国家之间的战略信任赤字，促进全球范围内的网络能力建设，以及在此基础上的有效合作。中国在这方面对世界最主要的贡献，是借助乌镇平台，以战略性的倡议的形式指出的“五点主张”。这些主张，包括通过各国“共同努力，防范和反对利用网络空间进行的恐怖、淫秽、贩毒、洗钱、赌博等犯罪活动”“丰富开放内涵，提高开放水平，搭建更多沟通合作平台，创造更多利益契合点、合作增长点、共赢新亮点，推动彼此在网络空间优势互补、共同发展”“加强信息基础设施建设，铺就信息畅通之路，不断缩小不同国家、地区、人群间的信息鸿沟”“共同遏制信息技术滥用，反对网络监听和网络攻击，反对网络空间军备竞赛”“坚持多边参与、多方参与，由大家商量着办，发挥政府、国际组织、互联网企业、技术社群、民间机构、公民个人等各个主体作用，不搞单边主义”[14]等诸多方面，这是推进全球网络空间治理务实变革所应追求的务实目标，也是新兴大国对自身在全球网络空间治理中的大国责任意识的有效体现。

从这个意义上说，作为持续崛起的新兴大国，中国为推进全球网络空间治理良性变革贡献了中国的方案。这个方案充分体现了基于中国传统文化的战略智慧，为全球网络空间治理的良性变革指明了更具吸引力的解决方案，即超越大国争夺国际体系主导权所导致的反复出现的历史上的悲剧，更多地聚焦于用技术造福世界人民，促进全球早日实现可持续发展的宏伟目标。

2019年9月，联合国贸易和发展会议组织（UNCTAD）发布了首份数字经济报告，报告指出全球数字经济创造的财富呈现集中趋势，需要协调一致的全球努力，让迅速增长的数字经济收益惠及更多的人口和群体。这一要求和主张，与中国倡导的科学技术发展服务于可持续发展不谋而合，也指明了未来前行的方向和需要付出共同努力的目标。中国为代表的新兴国家无疑将在此过程中付出巨大的努力，作出与自己相匹配的贡献，而世界也将因此迈入更加美好的明天。

注释

[1]方兴东：《全球互联网50年的发展阶段与演进逻辑》，《新闻记者》，2019年第7期。

[2]习近平：《在网络安全和信息化工作座谈会上的讲话》，新华社，2016年4月25日，http：//www.cac.gov.cn/2016-04/25/c_1118731366.htm。

[3]World Internet Users and 2019 Population Stats， https：//www.internetworldstats.com/stats.htm.

[4]王绍光：《治理研究：正本清源》，《开放时代》，2018年第2期。

[5]Marshall Leaffer， "Domain Names， Globalization， and Internet Governance，" Indiana Journal of Global Legal Studies， 1998， pp. 139-165.

[6]Ch?teau de Bossey， "Report of the Working Group on Internet Governance，" WGIG， 2015， http：//www.wgig.org/docs/WGIGREPORT.pdf.

[7]鲁传颖：《网络空间治理的力量博弈、理念演变与中国战略》，《国际展望》，2016年第1期。

[8]"National Security Strategy of United States of America，" Dec. 2017， pp. 34-36， https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.

[9]The White House， "International Strategy for Cyberspace： Prosperity， Security， and Openness in a Networked World，" May 2011， https：//obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/rss_viewer/international_strategy_for_cyberspace.pdf.

[10]U.S. Department of Defense， "The DoD Cyber Strategy，" April 2015， https：//www.defense.gov/Portals/1/features/2015/0415_cyber-strategy/Final_2015_DoD_CYBER_STRATEGY_for_web.pdf.

[11]The White House， "Statement by President Donald J. Trump on the Elevation of Cyber Command，"  August 18， 2017， https：//www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/08/18/statement-donald-j-trump-elevation-cyber-command.

[12]《習近平在第二届世界互联网大会开幕式上的讲话（全文）》，新华网，2015年12月16日，http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-12/16/c_1117481089.htm。

[13]《习近平在第二届世界互联网大会开幕式上的讲话（全文）》，新华网，2015年12月16日，http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-12/16/c_1117481089.htm。

[14]《习近平在第二届世界互联网大会开幕式上的讲话（全文）》，新华网，2015年12月16日，http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-12/16/c_1117481089.htm。

责 编/赵鑫洋