关于档案权责的立法思考

肖秋会 韩书婷

摘要：文章从档案权利和责任的角度对现行档案法和2019年档案法修订草案的内容进行了分析，并参考了其他国家在该领域的法律规定，对推进档案工作责任制、细化档案违法惩处措施、确保各类主体的档案利用权利以及厘清电子档案收集和管理中的权责关系提出了个人见解。

关键词：档案法档案法修订草案档案权责关系

Abstract： This paper analyzes the contents of the current archives law and the draft amendments to the archives law of 2019 from the perspective of archives rights and responsibilities， and makes refer？ ence to other countries legal provisions in this field， then gives some personal suggestions on how to pro？ mote the responsibility system of archival work， how to specify the punishment measures for illegal archi？ val work， how to ensure the utilization rights of vari？ ous subjects， and how to clarify the relationship of power and responsibility in the collection and man？ agement of electronic archives.

Keyword： Archives law； The draft amendments to the archives law； The relationship of archives rights and responsibilities

权责是指权利与责任，权责关系应当遵循权责对等原则，即法律主体所拥有的权利应当与所承担的责任相适应。本文拟从档案权责关系的角度对现行档案法以及2019年档案法修订草案进行分析，并借鉴国外档案法律法规对于档案权责的相关规定，对明确我国档案立法中的权责关系提出个人建议。

一、我国现行档案法关于档案权责的规定及存在的问题

我国档案法于1988年正式施行，并于1996年进行了修订。现行档案法从不同的主体角度对档案权责关系进行了规定。主要体现在如下三个方面。

（一）档案形成者的权利及责任

档案形成者分为两类。一是国家的机关、团体、企事业单位和其他组织。根据现行档案法的规定，机关、团体、企事业单位和其他组织要依法对应当立卷归档的材料及时归档、按时移交、集中管理，禁止擅自出卖、销毁档案和私自携带出境，按规定交换、出卖和转让档案及其复制件。二是集体和个人，他们产生的档案归集体和个人所有。集体和个人应妥善保管对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案，如果保管不善，國家档案行政管理部门可以采取代为保管等措施，必要情况下可以收购或征购。集体和个人可以向国家捐赠档案，也可以向档案馆寄存移交档案，这种情况下档案馆应与档案所有者商议档案的公开利用问题。档案的所有者有权公布档案，但必须遵守国家有关规定，不得损害国家安全和利益，不得侵犯他人的合法权益。

（二）档案机关（包括档案行政管理机关和档案保管机关）的权力及职责

国家档案行政管理部门主管全国档案事业，对全国的档案事业实行统筹规划、组织协调、统一制度、监督和指导。国家各级档案行政管理机关负责国家各级档案事业，对行政区域内的档案工作进行监督和指导，档案行政管理部门依法对档案违法行为人给予行政处分。档案保管机关主要指各级各类档案馆，机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构，负责接收、收集、整理、保管各分管范围内的档案，并向社会提供利用。档案保管机关应当建立科学的管理制度，便于对档案的利用；配置必要的设施，确保档案的安全；采用先进技术，实现档案管理的现代化。

（三）档案利用者的权利及责任

现行档案法中有关档案利用者的内容主要集中在第十九条、第二十条和第二十四条。根据上述条款规定，中华人民共和国公民和组织持有合法证明，可以利用已经开放的档案。机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民根据经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作的需要，可以按照有关规定，利用档案馆未开放的档案以及有关机关、团体、企业事业单位和其他组织保存的档案。在档案利用的过程中不得损毁、丢失属于国家所有的档案；不得擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案；不得涂改、伪造档案。有上述违法行为的，由县级以上人民政府档案行政管理部门给予警告，可以并处罚款；造成损失的，责令赔偿损失。

综上，现行档案法对于各类主体的权利和责任有相应规定，但主要为档案的保管和保护，较少涉及档案利用及利用者的权利，缺乏对具体程序的规定。比如：强调保护档案的义务，没有保障利用档案的权利；要求各级档案行政管理部门对本行政区域内的档案工作进行指导和监督，但对指导监督的内容和方式、指导监督不力的后果等没有说明；对档案违法行为的处罚如何判定、如何施行的规定比较模糊。可见，现行档案法对档案利用者权利保障、档案机构的权利和责任之间的对等问题、档案行政执法监督、档案违法处罚等问题的规定有待进一步完善。

二、我国2019年档案法修订草案对档案权责的规定

2019年《中华人民共和国档案法（修订草案）》对现行档案法进行了适当的调整，新增了15项条款，篇幅也从原有的6章增至8章。该草案新增了档案信息化建设和监督检查两章内容，强化了档案行政管理部门及其工作人员的监督检查的权利。此外，档案的管理、档案的利用与公布这两章也新增了有关档案工作权责问题的内容。与档案权责有关的更改、新增内容主要有以下四个方面。

1.建立档案工作责任制。按照国家规定应当形成档案的机关、团体、企事业单位和其他组织应当建立档案工作责任制，健全档案管理制度；各单位和组织的档案工作责任制落实情况需受档案行政管理部门的监督检查。

2电子档案管理中的权利与责任。电子档案管理具体办法由国家档案行政管理部门会同有关部门制定；档案馆负责档案数字资源的收集、保存和利用，对接收的电子档案进行检测；有条件的档案馆应当按照规定建设数字档案馆。

3.档案行政监督检查权利和责任。档案行政管理部门在符合安全保密要求的前提下依法对各单位和组织的档案管理工作进行检查，被检查单位应积极配合，发现存在档案安全隐患或者档案违法行为的，应当责令其停止违法行为，采取补救措施，消除隐患，限期整改；任何单位或个人发现档案违法行为的，应当向档案行政管理部门或有关部门报告、举报，接到报告或者举报的档案行政管理部门或者有关部门应当及时依法处理；档案行政管理部门及其工作人员依法开展监督检查工作，不得利用职权谋取利益。

4.相关概念和时限的修正。档案的所有者由之前的国有和个人、集体所有变更为国有和非国有；档案利用者的范围由持有合法证明的中国公民和组织放宽为持有合法证明的公民和组织；将“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放”改为二十五年；档案禁止出境的方式由“携带”扩充为运送、邮寄、携带或者网络传输。

值得关注的是，该草案规定了“一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保护档案的义务，享有依法利用档案的权利”，明确了档案利用权，保障了档案利用者合法利用档案的权利。此外，该草案规定，建立档案工作责任制，加强档案行政管理部门监督检查的职能，在现行档案法的基础上，进一步明确了档案权责关系。

三、国外档案立法关于档案权责的规定及其参考

据笔者所知，《英国1985年公共档案法》《法国档案馆法（2008年）》《加拿大图书馆与档案馆法（2012）》《美国2014年联邦档案责任法案》《日本国立公文书馆法》等都对档案权责内容及其权责关系问题做了相应规定，具体体现在如下几个方面。

（一）明确主管责任制，規范档案人员的组织管理制度

1.明确档案工作的第一责任人及其职责所在。英国公共档案法规定，大法官负责对公共档案馆进行监督管理，公共档案馆馆长负责对公共档案馆及其保管的档案进行指导，保存各类公共档案的责任者应当负责筛选永久保存的档案、安全保管档案并制定安全保管协议，等等。美国也要求每一机关负责人指定一名高级机关官员，负责档案管理。日本则是以国立公文书馆作为独立行政法人，办理特定历史公文书等的保管及一般性利用等事务。明确主要责任者有利于细化职能范围，方便后续工作的监督检查。

2.规范档案人员的组织管理制度。法国档案馆法规定，档案最高委员会隶属于文化部，该委员会包括主席一人、国民议会议员一人、参议员一人。专门代表国家和地方团体的法定成员，以及经档案工作者投票选举出的权威代表，其构成、成员的任命方式以及运作方式都有具体法律可循。日本国立公文书馆设置馆长、一名理事及两名监事，理事辅佐馆长处理国立公文书馆的事务。美国要求联邦机构负责人就档案工作情况向国家档案局局长报告，国家档案局局长向国会专门委员会报告。完善的组织体系有利于上通下达，提高档案管理工作效率。

（二）明确职责范围，规定具体惩处措施

1.明确具体的工作职责。英国公共档案法规定，公共档案馆馆长的职责是采取所有可行的措施，确保其所管理档案的保存，有权采取其认为必要或适宜的方法维护公共档案馆的利用服务，并归纳了编制索引和指南、提供真实的档案复制件等8项工作内容。对职责的细化规定有利于优化管理工作，不容易造成工作缺失或互相推诿。

2.规定具体的惩处措施。法国档案馆法规定，在不违反《刑法典》的情况下，因职务原因而持有公共档案之人，挪用、偷窃全部或部分公共档案，或在未获档案行政机关事先许可的情况下私自销毁它们，应当处以3年监禁并罚金45000欧元。美国联邦档案责任法案规定，故意且非法隐藏、转移、损坏、删除、伪造或销毁档案、账册的政府雇员可以给予停职并调离处分。这些法条的惩处措施都十分明确，便于执行。

（三）强调档案利用服务

英国公共档案法规定，公共档案馆馆长应当有权采取必要或适宜的方法，维护公共档案馆的利用服务：如出借用于纪念展览或其他目的的档案，提供真实的档案复制件及摘要，规范公众查阅公共档案的条件，编制和提供档案索引和指南等。加拿大图书馆与档案馆法也要求档案馆馆长汇编和保管信息资源、提供信息咨询、信息研究或借阅服务。

此外，《美国2014年联邦档案责任法案》针对电子档案的权责问题有详细的规定：一般情况下禁止总统、副总统、特别阁员或顾问、联邦官员和雇员使用非公务电子信息系统邮箱账户形成和发送档案；规定国家档案局局长每年检查总统对电子档案管理的控制，是否达到本法要求，并应当就这些检查情况向国会专门委员会报告；规定总审计长每两年向国会报告机关电子邮件档案管理情况等。该法案还规定国家档案局局长发布并定期审查修正有关电子信息档案的法规；每个联邦机构负责人应当就机关遵守该法规情况，向国家档案局局长报告。

四、对我国档案法关于档案权责的立法建议

根据目前我国档案法修订草案的内容，参考上述欧美档案法对档案权责的相关规定，本文对我国档案法进一步厘清权责关系提出了以下四点建议。

（一）推进档案工作责任制，健全档案人事管理制度

2019年档案法修订草案第十一条提出，各档案形成机构应当建立档案工作责任制，第三十五条规定档案行政管理部门应当对各机构的档案工作责任制落实情况进行检查。笔者认为，档案工作责任制的建立十分必要，为此，可以从健全人事管理制度入手，要求档案行政管理机构、档案形成机构、档案保管机构都应设立档案总责任人，明确单位档案工作的组织架构，规定档案人员的任免方式，设置相应的奖惩机制，并确立各个档案工作岗位的具体职责。

（二）明确法律责任，细化档案违法惩处措施

明确法律责任是推行档案工作责任制的重要保障，在此基础上，可以进一步细化档案违法惩处规定。现行档案法关于档案违法行为的惩处规定不够细致，可操作性不强，比如，携运禁止出境的档案或者其复制件出境的，由海关予以没收，可以并处罚款，并将没收的档案或者其复制件移交档案行政管理部门；构成犯罪的，依法追究刑事责任。上述罚款的额度范围、刑事责任的认定及其与刑法相应条款的对接等都可以进一步规定。

（三）确保各类主体的档案利用权利，深入挖掘档案内容

现行档案法重视档案的收集、保管工作，而对档案利用服务工作的涉及相对较少，停留在提供档案利用、公布开放档案目录阶段。此次修订草案增加了“一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保护档案的义务，享有依法利用档案的权利”等内容，明确了各类主体的档案利用权利。笔者认为，为了更好地保障档案利用权利，促进档案利用服务，可以借鉴国外档案法律法规关于档案利用服务的规定，推动档案保管机构深入挖掘档案内容，提供更多类型和层次的利用服务：如编制档案利用服务指引性的工具、提供档案信息咨询服务等。

（四）在电子档案的收集和管理中厘清权责关系

2019年档案法修订草案新增了档案信息化建设一章，规定档案馆应当对接收的电子档案进行检测，档案馆负责档案数字资源的收集、保存和利用。在此，可以参考美国《2014年联邦档案责任法案》的规定，进一步要求国有档案形成者推进电子档案管理信息系统建设，并与办公自动化系统、业务系统等相衔接，识别和自动保留办公账户，并对办公账户中的信息进行电子采集、管理和保存，其电子档案应当能通过电子搜索方式检索利用。

综上所述，档案权责内容及其权责关系是档案立法需要解决的重要问题之一，应从维护档案的完整与安全、保障各类主体的档案利用权利、促进档案资源的开发、提高档案行政监督检查和档案执法的效率等角度明确档案权责的主体、内容及其权责关系。

参考文献：

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[4]吴诗淼，文振兴.我国现行《档案法》存在的问题及修改策略研究[J].北京档案，2016（5）.

[5]陈忠海，宋晶晶.论档案治理视域下的公民利用档案权利实现[J].北京档案，2018（5）.

作者单位：武汉大学信息管理学院