论新时代人民代表大会制度的坚持和完善

程美东，王舒婷

（北京大学马克思主义学院，北京100089）

人民代表大会制度是中国人民的必然选择。从历史的角度看，中国政治制度曾经出现两次大变局，其一是封建改而郡县，其二是专制改而共和。由封建制向郡县制的转变是比较成功的，但是在新中国成立之前，由专制制度向共和制度的转变很难说是成功的。［1］16事实证明，“不触动旧的社会根基的自强运动……照搬西方政治制度模式的各种方案，都不能完成中华民族救亡图存和反帝反封建的历史任务，都不能让中国的政局和社会稳定下来，也都谈不上为中国实现国家富强、人民幸福提供制度保障”。［2］只有以实现中国人民当家作主和中华民族伟大复兴为己任的中国共产党人，才在革命实践和理论思考中找到了答案。

一、人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是中国人民在世界政治史上的伟大创造

（一）议行合一——一种新的权力分配方式

现代国家大都采用代议制度作为实现人民主权的制度安排，但是不同的国体在选择代议制度的具体形式上有很大的区别，其本质则是一国之中权力的归属问题，即人民主权能否得到贯彻落实的问题。在马克思主义理论中，国体是指一国之中哪一阶级占据统治地位，统治阶级对外主张国家主权，对内行使国家权力。政体是统治阶级组织政权机关的方式，［3］677是统治阶级行使国家权力的制度安排。国体与政体两者之间是互证和共存的关系。我国是人民民主专政国家，国家的一切权力属于人民。人民代表大会制度是我国的政体，而议行合一就是人民代表大会制度所采用的权力分配方式。人民通过直接选举和间接选举相结合的方式选择代表，通过代表在人民代表大会行使自己的一切权力。正是人民代表大会本身所具有的汇集国家权力于一身的“合”的特点，才保障我国人民行使国家权力的充分性和完整性。否则，如果人民代表大会仅具有国外议会制度下立法机关的职权，而将其他国家权力让渡给不同的机构，那么“一切权力属于人民”将成为一句空谈，而我国的人民民主专政的国体也将失去保障。改革开放以来，逐渐有声音质疑我国人民代表大会制度的议行合一原则，否定议行合一在我国人大制度中的根本地位。这种说法是站不住脚的。人大虽然与其他国家权力机关存在着分工，表面上看与西方三权分立原则有相似之处，但两者之间有着本质的区别。人民代表大会具有政治上的优越地位，高于其他一切国家权力机关，其他权力机关由它产生、对它负责、受它监督。这些权力是国外议会没有的。在实行三权分立的国家之中，立法、行政和司法机构的地位是平等的，不存在一个高于其他机关的总的权力机构。

无论是议行合一还是三权分立，它们都受到了分权学说的影响，将国家权力划分为立法、行政和司法三种。这种认识过程中的由整体而部分的步骤是符合人类认识世界的基本规律的。将整体划分为具有不同特征和作用的各部分，能够帮助人类更清楚地了解事物的本质和规律。但是这并不意味着在实践中任何一个整体都可以被割裂为完全不相关的各个部分，而且人类对于事物的认识也不会止步于此。西方发达资本主义国家一般选择三权分立的原则，美国被认为是最典型的采取三权分立原则的国家。然而，随着实践经验的积累与理解程度的加深，西方理论界对于分权学说的局限性逐渐有了更加深入的认识。安德鲁·海伍德认为分权学说本身就存在着不合理之处，有严重的误导性。［4］230事实上，按照分权学说建构起来的各个权力机关，很少能够垄断理论上属于自己的权力。最明显的例子就是，西方发达资本主义国家中的行政机构也可以掌握一定的立法权，反倒是立法机构很少能够独立垄断立法权，而立法机构本身除了行使立法权以外也需要完成一些其他的工作。卡尔·施米特则认为，虽然立法、行政、司法三种权力可以在一定程度上进行分离，但是彼此之间仍然有渗透，想要将国家权力完全分为三个相互隔离、互不影响的部分是不可能的。在实践的过程中，各个权力之间必然再次建立起联系、相互作用、相互平衡。如果执行严格的分离原则，将导致不同权力之间出现严重的不相容性。即便是被视为典型的三权分立国家的美国，也在宪法中避免了这种将不同权力相互隔离的政府形式。［5］197-208三权分立和议行合一都是理论模式的名称。无论是“分”还是“合”，其建构的目的都是为了说明政权的组织原则，而并非是一种在任何地方都从一切细节上得到了实施的带有历史具体性的组织形式。［5］197-208如果说，忽略人民代表大会特殊的政治地位，以我国的权力在不同权力机关中进行了分工，没有执行纯粹的议行合一的理论模式为原因，而质疑我国的权力分配方式不是议行合一。那么按照这种逻辑，西方资本主义国家的权力机关对彼此之间的联系和渗透也不算是纯粹的三权分立的原则，那么他们的权力分配方式也不能算作是三权分立了。如果认可了三权分立权力分配模式之下的权力机关的彼此渗透和联系是正常的、可以接受的，那么我国的权力分配模式就仍然可以认定是议行合一。

人类对于世界的认识总是不断深化着的，我们对于国家权力的认识也有一个由浅入深的过程。从一开始的混沌一体，到分权学说的出现，再到我国现行的议行合一原则是一个否定之否定的过程。我国现行的议行合一原则体现了我国对于国家权力整体与部分的辩证认识，既符合议行合一根本特征，又适应我国国情，是相较于三权分立而言更加科学的政权组织原则。

（二）“利”与“力”的统一——对资本主义民主的超越

“民主”一词可以追溯到古希腊时期，原意为人民统治。现代意义的民主随着资产阶级的发展而兴盛，是资产阶级反抗封建制度的有力武器。其核心特征之一就是政治平等原则，也就是说政府应该尽可能的广泛、平均地分配政治权力。当今主要资本主义国家的民主模式一般被称为自由主义民主。英美法学界通常将权利与权力这两个范畴归结为不同的主体，即权利属于私人领域，权力属于国家这个公共领域。无论是法律还是民主制度的根本目的都是以私人领域的个人权利制约公共领域的国家权力，这也是自由主义理论将市民社会与国家对立起来的必然结果。［6］29-35所以，自由主义民主模式以市民社会中孤立的个人为出发点，以权力制约为本位，关注的主要问题就是如何保证个人的自由领域不受到国家权力的侵犯。这个逻辑契合了自由资本主义时期，资产阶级反对国家干涉、谋求自身自由发展的需求。

从个体的角度来说，这种民主所提供的政治平等仅仅是法律意义上的平等，现实中最直接的表现为选举权的平等。在选举以外，市民社会所存在的等级制度必然给人民参与行使国家权力造成障碍，处于经济和政治地位劣势的阶级将被排除在行使国家权力的体系之外。从公共或者国家的角度来讲，从维护个人权利出发的自由主义民主容易忽视市民社会与政治国家之间的辩证关系，强化两者的矛盾冲突，从而导致个人自由与个人权利的无限扩张，这将会直接损害公共利益。人作为社会动物，只有在社会中才能够独立，公共利益被损害的后果迟早会反映在个体的私人领域，最终也将损害每个个体的权利。所以，健全的民主，必须基于人的现实存在的双重性——个体性与社会性，既要考虑个人的自由发展，同时也要考虑人民整体利益，并最大限度地平衡两者之间的关系。［7］22

我国所采取的民主模式是人民民主，人民代表大会制度是其主要的实现形式。相较于西方代议机构而言，人民代表大会以制度的方式扩大了民主的程度和范围，并且避免某一特定利益团体掌控国家权力、谋求私利。另一方面，人民代表大会制度贯彻了马克思关于权利主体与权力主体，即市民社会与政治国家内在一致性的思想——经过民主选举的、具有广泛代表性的人大代表在人大的各项活动和会议中，代替选民履行职权、行使国家权力，人民权利经由人民代表大会贯彻到了国家机构和各项法规制度当中，个人的发展与国家的进步通过人民代表大会紧紧联系在一起，实现了权利与权力的平衡和统一。

二、人民代表大会制度的特色与优势

（一）党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一

人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排。人民代表大会制度的这一特色与我国近代以来的发展之路息息相关。我国的现代化道路是中华民族在列强入侵、山河零落的存亡之际做出的必然反映。这就注定了我们的发展历程与西方发达资本主义国家内生性的发展之路有很大的不同。

西方发达资本主义国家的发展步骤是先法制而后民主，先有立法机构后有选举制度，他们的代议制机构最早可以追溯至封建时期的等级会议。选举制度的出现和推广促成了现代意义上的政党的产生。［4］166各政党在议会中互相竞争，争取席位，为自己团体的利益代言。中国的发展恰恰相反，呈现为先有民主诉求，然后建立现代国家，最后进行法治建设的发展顺序。第一，我国的民主制度是在外部势力的入侵中被动发展起来的，其关键在于解决国家权力的实际归属问题。孙中山先生和中国共产党人在革命失败的教训中产生了共识——中国的国家权力必须牢牢掌握在人民手中，只有这样才能够实现国家独立和民族解放。［8］59这就是人民民主的理论雏形。第二，新中国成立后，中国共产党作为执政党，拥有宪法授予的长期执政的地位。党的领导相较于西方发达国家的执政党来说涉及的范围更广，是对全部的国家政权机关、社会政治组织以及社会生活实行领导，其中一个比较重要方面就是对人民代表大会的领导。［9］党的领导对于人民代表大会来说，既来源于宪法赋予党的执政党地位，同时又带有监督的作用。我国宪法赋予人民代表大会非常优越的地位——除了各级人大代表要接受选民的监督以外，人大机构作为一个整体几乎没有任何政治机构或者政治主体可以对它行使监督权。在这种情况下，党的领导就成为了对人民代表大会的一个不可或缺的监督和规范的力量。第三，在我国，人民代表大会制度是人民民主的制度保障，党的领导是人民民主的政治保障，人民民主则是党的领导和人民代表大会的合法性基础。第四，现代国家中的民主离不开法治的支撑和保障。尤其是在我国推行国家治理现代化的当下，法治建设更处于一个重中之重的位置。依法治国是巩固党的领导的合法性、实现人民民主进一步发展完善、保障人民代表大会制度的思想战略。党的领导、人民当家作主和依法治国就这样有机地结合在一起，共同反映于人民代表大会制度当中。

（二）民主集中制维护并巩固了人民代表大会的政治优越性地位

民主集中制是我党的根本组织原则和国家机构原则，为新中国的成立以及社会主义建设提供了根本原则和遵循。从民主集中制发展的脉络来看，它首先是作为无产阶级政党的根本组织原则而出现的，在执政以后又将其用于国家组织和国家机构的构建与运行之中。在国家组织问题上，中国和苏联以民主集中制为根本原则，结合本国实际，分别建立了苏维埃联邦制和以民族区域自治为基础的单一制国家。［7］207在国家机构的构建与运行的问题上，我党以民主集中制为根本原则建构的人民代表大会制度，凸显了我国权力分配与西方资本主义国家三权分立分配方式的根本区别。

西方发达资本主义国家以市民社会与国家的对立为逻辑出发点，主张自由主义民主理论，用分权、制衡的方法来限制国家权力对公民私人领域的侵犯，以保障并扩大公民个人的权利，其本质是保障资产阶级经济不受政府干涉地自由发展。我国则是在马克思主义理论的指导下，基于一种覆盖范围更加广泛的民主模式——人民民主，运用唯物主义辩证法和唯物史观，以民主集中制为原则建构了人民代表大会制度。我国宪法第三条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、监察机关、审判机关、检查机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”［10］74-75

其中的第一款内容规定了各级人民代表大会与人民之间的关系，人民作为一个整体，其政治地位高于人民代表大会。这里体现的是人民代表大会制度中的“民主”，即一切权力属于人民，人民通过民主选举选出自己的代表组成人民代表大会，行使国家权力。人民代表大会制度是人民民主的实践，为“人民主权”提供了制度和法律保障。这是在人民的内部实行民主的体现。第二款内容规定了人民代表大会与其他国家权力机关的关系，人民代表大会的政治地位高于其他国家权力机关，人民代表大会产生并监督其他权力机关，体现了权力的“集中”。人民代表大会制度是以人民主权的“集中”来保障“人民民主”。

人民代表大会制度中的民主集中制原则是对国家权力的整体与部分之间关系的精准把握，是议行合一的权力分配原则在国家机构中的落实和体现。民主集中制维护并巩固了人民代表大会在我国的政治生活中的优越性地位，让“一切权力属于人民”的主张能够完整地落实到现实的政治生活之中。民主集中制对于我国的国体和政体都具有根本性、决定性的意义。

三、人民代表大会制度在日增月益地自我革新之中仍需进一步完善

人民代表大会制度经历了65年的发展，取得了举世瞩目的成就。尤其是改革开放40年以来，人民代表大会制度在宏观和微观的两个方面都实现了完善和发展。第一，人民代表大会制度为世界提供了一个不同于资本主义国家的代议制度，一种新的国家机构之间的权力分配方式。尤其是改革开放以来，人民代表大会制度经过多次的改革和完善，在一切权力属于人民的基础之上，形成了更加合理的分工合作的国家机构体系，既保障我国实行最广泛的人民民主模式，又向全世界提供了一个落后国家实行政治现代化道路的全新范本。第二，改革了与人民代表大会相关的法律和制度，保证各级人民代表大会以及人大代表依法履行职权；扩大了全国人大常委会的职权；健全地方各级人大的组织体系，赋予省级机关以及省会城市、较大城市的人大及其常委会以一定的立法权；制定工作制度，完善国家权力机关的运行机制；建立健全了人大常委会的办事机构；加快立法进程，加强各级人大的监督职能等等。［11］198-203人民代表大会制度的完善反映出了中国特色社会主义制度的优越性，本质上是中国特色社会主义理论符合人类社会发展规律和未来发展趋势的体现。但是，随着我国经济社会的不断发展，人民对于政治现代化的要求也将进一步加深，人民代表大会制度需要紧跟人民的要求不断前进、自我完善。

（一）关于人大职权的行使问题

1.与党的领导关系

党的领导与人大之间的关系既有普遍性又有特殊性。普遍性是因为两者的关系不是孤立存在的，而是属于我国权力监督制约体系中的一部分；特殊性是因为人民代表大会是人民行使国家权力的机关，是人民主权的体现，党的领导与人民代表大会两者都具有政治上的优越性地位。

党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，统领我国社会生活的各个领域。人大作为我国权力机关，也要服从党的领导。同时，人大作为人民行使权力的国家机关，又具有与众不同的政治地位，在服从党的领导的同时，党和人大两者之间又可以互相制约、互相监督。党作为统领一切的政治力量，从方向上、思想上、组织上领导人大工作，保证其能够真正地维护人民民主；人大作为人民民主的制度保障，可以通过制度程序对我党的实体权力进行制约。当我党对于国家发展或者人事任命有所主张的时候，需要按照相关的法律程序，通过人民代表大会的各项规章制度成为人民决议，才能发生作用。

党和人大主要掌握决策权、监督权和任免权等权力。当前在这些权力的行使中存在着党的领导权力突出，人大权力弱化的现象。第一，忽视决定权。党委有本地区国家事务主张时，不按程序向人大提交决定议案，而是经常绕开人大直接与政府、两院进行接触。第二，代行监督权。党组织代替人大监督并管理政府和两院的违法违规问题。第三，干涉人事任免权。党管干部原则和人大的人事任免权不能很好地沟通合作，更多的时候党委独自行使人事任免，不能充分尊重人大的职权。

党的领导和人民代表大会之间出现问题的原因，首先就在于这两者都被宪法赋予了高于其他国家权力机关的政治地位，但是又没有明确规定两者的权力的界限以及在具体工作中的互动规则。仔细分析宪法相关内容①与党的领导和人民代表大会相关的宪法内容包括总纲第一、二、三条，第五十七条至七十八条，第九十五条至第一百零四条。参见《中华人民共和国宪法》，人民出版社2018年版，第74-75、86-94、99-102页。就会发现，“党的领导是中国特色社会主义制度的根本特征”的表述带有党统领国家一切领域一切工作的意思，也就是说政治上党既能领导人大也能领导“一府两院”，而在国家的其他事务中党同样处于领导地位。相比之下，宪法中人民代表大会的优越地位仅仅在国家权力机构中得到凸显。从“一府两院”的角度来看，党的领导力量显然高出了人民代表大会的职权。其次，我党是在近代中国风雨飘摇的情况下成立的。党的权威从革命战争年代就开始积累。新中国成立后，党领导全国人民白手起家、艰难前行。对于中国人民和各党政机关来说，党的权威是一种心理上的认可和依赖，尤其我国目前的相关法治建设还不完善的情况下，这种情感和心理上的权威会具有更大的影响性。最后，人大作为权力机关的自觉性不强，不能主动参与到自己权责相关的工作之中，主动性差。

解决党的领导与人大之间关系问题，首先在于加快建立或完善相关法律法规，明确党的领导和人大两者权力的范围和边界，让人大行使职权有法可依；其次，要注重对国家机构中，尤其是党组织和人大的相关工作人员的培训轮训，加深对尊重人大法律地位和支持人大依法行使职权的重要性和紧迫性的认识，提高人大对于自身履职的自觉性，强化相关工作人员的科学执政、依法执政的能力，主动发挥自身代议机构的优势，自觉地行使职权。

2.人大的监督罢免权问题

罢免权是任免权中的一部分，是我国宪法赋予各级人大及其常委会代表的一项权力，监督权是《监督法》赋予全国与地方各级人大常委会在本级人大闭会期间对“一府两院”的各项监督权。人大在履行监督任免权之前同样要得到党委的同意。

第一，质询权的行使不足。从1978年宪法恢复了人大代表的质询权到2008年之间，全国人大只发生过两件质询案，即1980年“宝钢质询案”和2000年的“烟台11.24特大海难事故质询案”，而且两次都没有列入会议日程。更多情况下，一些政府机关不希望被人大质询，出现问题以后与人大私下沟通，免去质询过程。［12］2009年到目前，质询逐渐增多，也仅在百余次左右。相较于我国庞大的各级代表人数，百次左右的质询实在是太少了。［13］369第二，人大对于两院的法律监督缺少相关的比较成熟的经验，如何在充分保障两院独立行使自身职权的同时，完善人大对其监督的程序和方式等相关工作正处于试探性阶段。第三，对于财政的监督缺乏全面性。因为审计大量的财政预算细节需要很长时间，然而由于我国各级人大每年的会期很短，所以留给人大的财政审计工作时间远远不够。很多地方只是把一部分预算的内容交给人大审计。这就导致审计工作流于形式化，不够全面。十八大报告中已经提出了这个问题，并着手推动解决。例如，将社会保险基金首次纳入财政预算报告就是这方面的一个较大的进展。［13］211-212第四，在任免权的使用上体现的是人大与党的领导的关系。笔者咨询了长期从事人大工作的工作人员，这个问题中存在着人大的任免权和党管干部原则之间的冲突和矛盾。一般情况下，在干部的任用上面，党的领导是主要权威，人大的任免职权流于虚设。例如2003年岳阳市人大五届一次会议第三次会议上选举岳阳市市长，然而唯一的候选人罗碧升第一次并没有当选，当地人大的选择是进行了二次选举。这也可以看作是人大人事任免权方面一次不成功的实践。说明地方人大对于自身的权责认识的不明确，不清楚自己的职权所在，没有履职尽职的自觉性和主动性。第五，公民参与人大监督的渠道和领域有待进一步畅通和拓展。

人民代表大会作为人民行使权力的国家机构，一方面要向人民负责，一方面要服从党的领导。如何在这两方面之间取得一个积极的动态性平衡，是我国各级人大在未来几年内需要解决的最重要的问题之一。近年来，无论是全国人大还是地方各级人大都积极探索能够提升人大效率和能力的工作方法，创新工作模式、工作思路，并在履行职权上取得了一定的成绩。

（二）关于人大代表的几个问题

1.代表人数的合适性问题

1954年，第一届全国人民代表大会共有代表1226人，到第十三届时已拥有代表2980人（表1）。过于庞大的代表规模对于全国人大充分发挥自身功能，有效行使职权都会造成一定的影响。

我国每年召开全国人大会议的时间并不长，大概在两周左右。除去休息日，按照每天8小时工作时间，真正的会议时间大概是80小时，即4800分钟。即使不计算开闭幕式的时间以及听取报告的时间，2980位代表每人也只能分配到1.6分钟的时间。代表们很难在如此短的时间中充分行使自己的权利，这也不符合我国建立人民代表大会的初衷，适当减少全国代表大会代表的人数势在必行。针对这一问题，理论界也提出了很多有价值的建议。学者朱应平认为全国人大代表人数的标准可以适当借鉴“议会规模立方根法则”［14］，将最理想的全国人大代表数量定为1090人。学者谢宇认为在减少全国人大代表、注重全国人大会议的效率的同时，也不应该忽略全国人大代表的广泛性、会议的民主性等原则。按照这些标准确定出的代表人数为948至1170人，且应尽量接近948人为合适。［15］总的来说，全国人大代表最合适的人数应该定为800至1000人左右较为合适。但是，在这一过程中应该注意人大代表数量问题应该属于我国人大制度这个整体之中的一个部分。需要在与其他部分相互配合相互作用的过程中调整，如果不考虑代表结构、会程设置等问题，而仅就代表人数一项进行变动，是起不到完善人大制度的作用的。

表1 中国人大历届代表名额一览表① 资料来源：高秉雄，苏祖勤：《中外代议制度比较》，商务印书馆2014年版，第122页；《第十二届全国人民代表大会常务委员会代表资格审查委员会关于第十三届全国人民代表大会代表的代表资格的审查报告》，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/201802/8f477b23eebf4520a5ad9f90808b485c html.

2.人大代表的专职化问题

专职代表是指那些当选为代议机构代表以后，不再担任除代表以外的其他职务的代议机构代表。他们将专门作为代议机关的组成人员行使职权。目前，我国已经基本形成了以直接选举与间接选举相结合、兼职代表制和常委会体制为特征的中国人民代表大会制度。其中，专职化代表约占全国代表总数的5%，兼职代表人数约占95%左右。全国人大常委会中的专职代表约占常委会人数的50%以上。在各省的人大常委会中，专职委员人数占比最高的是山东省（69%），最低为江苏省（23.3%）。各省人大常委会以及设区的市、自治州的专职化代表占比约在20%到50%之间，区级一般不超过50%。［16］从以上数据可以看出，我国人大代表的专职化程度非常低，只是在各级人大常委会委员中专职委员的占比才有所提升。近年来，理论界对于人大代表是否要实行专职化的问题进行了广泛探讨，提出了很多有价值的观点。目前比较主流的意见是将我国规模庞大的代表群体全部专职化是不现实的，比较折中的办法是各级人大常委和专门委员会委员的专职化。第十三届全国人民代表大会常务委员会委员共有156人，常委会组成人员共172人，［17］八个专门委员会共有委员190人。［18］地方人大常委会中，北京市人大常委会共有委员57人，常委会组成人员共65人，市人大代表751人［19］；辽宁省人大常委会共有委员55人，常委会组成人员共63人，省人大代表610人［20-21］；四川省人大常委会共有委员73人，常委会组成人员共82人，省人大代表877人［22-23］，等等，同时各省也按照自身发展需要设置了专门委员会。各级人大常务委员会委员和专门委员会委员，规模适度，可以经常召开会议，就重大问题进行议事讨论。同时，常委会和专门委员会委员学历水平较高、有丰富的工作经验、专门的学科知识储备，这些条件比较适合专职代表的工作要求。

另外，代表专职化的同时也不能忽视代表的广泛性和民主性问题。目前各级人大常委会委员和专门委员会委员之间是有相当部分的重叠的，两者数量相加人数占本地人大代表比例也很小。为了解决这个问题，可以适当增加各级人大常务委员会和专门委员会委员人数，以提高专职代表群体的广泛性与合法性基础，增强高素质代表的履职能力，提高人大的工作效率和工作水平。

3.代表产生的规则

这一方面的问题大多集中反映在我国现有的与人大代表选举相关的法律法规之中。例如，《选举法》第三十一条规定：如果所提代表候选人数超过法定最高差额比例，首先进行的程序是由选举委员会交给该选区的选民小组讨论，若意见不一致才会进行预选。在这里，选民小组的组成，宪法没有给出明确规定，这种候选人的确定方式的民主性和合法性也无法保证。

我国《选举法》第三十三条规定：选举委员会根据选民的要求，应当组织代表候选人与选民见面。这一内容涉及到选举过程中一个重要环节——代表候选人与选民见面的环节。但是，法律在此表意不清，不同执行人根据自己的理解执行时会产生不同的效果。首先，见面活动是不是必须组织，法律没有明确说明。可以依据的原则是“依据选民的要求”。但是见面活动对于选民考察候选人是一个非常好的机会，是不是选民不要求就可以不组织；又或者组织了之后，进行哪些环节来促进见面活动的作用。这些虽然都是细节，但是对于规范候选人与选民的见面活动，对于提高我国选举制度的民主化程度都至关重要。

另外，关于选区的划分问题。《选举法》中规定选区可以按照生产单位、事业单位或者工作单位划分，也可以按照居住地划分。一般城市的选区都是按照工作单位来划分。这样划分的优势在于选民对于候选人比较了解，但是又有可能产生一种情况，就是因为候选人是选民的领导，所以选民的意愿表达未必完全真实。同时，在城市之中，选民的居住地点与其个人经济状况和所在阶层有紧密的联系。如果忽略这方面的情况，仅仅以工作单位划分选区恐怕难以将选民的意愿真实反映在选举结果之中。

在人大代表选举相关的法律中，类似的情况还有很多，我国需要尽快加强选举制度的法律建设，巩固我国社会主义民主政治的不断发展。

4.代表产生的程序

选举制度是衡量一个国家民主化程度的重要标志，科学有效的选举制度是维护并巩固我国人民代表大会制度的重要基础之一。我国的选举法自1979年通过以来，先后经历了六次修改，体现出了党和人民对于人民代表大会代表选举工作的重视。但是在我国目前的人大代表选举工作中仍然有很多问题。其原因主要在于法律法规的不完善，也与相关单位和个人的执政能力、执政习惯有待改进提高有关。这方面的学术论述有很多，不再赘言。下面，笔者通过一个选举情况的社会调查报告谈谈这方面的问题。

（1）选举过程中形式化倾向明显

基于2016年浙江省杭州市西湖区第十五届人大代表选举的观察可以对我国的基层直接选举有一个更加直观的认识，直接选举的过程是一种形式上的民主，人民群众政治权利没有得到很好的体现。［24］269-290第一，选举之前，大多数选民对于代表不了解，包括其能力与对待选民的忠诚度。第二，候选人之间缺少应有的竞争，差额选举、竞争机制流于形式。而且，候选人基本是内定的，采取联名推荐出来的候选人大多会被以结构、代表性等理由，在酝酿协商的过程中被否决掉。第三，投票率高、实际参与度较低。有很多人请其他选民代为投票；基层社区干部大多将投票选举当作一项政治任务，想方设法必须完成。上述的情况并非个例，在我国广大基层的选举过程当中广泛地存在着。例如，我国现行选举制度为差额选举，但是在实际操作中极易受到人为控制。正式候选人名单中往往会出现明显会被差额掉的候选人。选民的自主选择权受到制约，代表的素质和履职能力也很难保证。［25］281一项调查显示，在选民与本地人大代表接触联系的频率中，经常联系的仅达到0.5%，找过几次的占2.2%，从未找过的占96%。［25］282代表选举过程公正性的缺失严重损害了人大制度和人大代表的公信力，直接导致选民的政治参与热情降低。

我国人大代表基层选举过程目前还停留在程序民主的阶段。程序民主固然有其价值，但是这也体现出人大相关工作的组织者还没有充分尊重并自觉运用人民代表大会制度中蕴含的民主精髓。我国的选举制度还有很大的发展完善空间。

（2）“描述性”代表的悖论

“描述性”代表是指代表与被代表者是一样的人，这些代表的出身背景反映了其在经历和外部特征上归属于某一群体，并且是这一社会群体中的典型。但是在西方理论界，对于这一现象的研究和调查发现，“描述性”代表对于自己究竟代表谁的问题上与公众的认知存在着差距。例如，在一个研究女性议员行为的调查活动中，艾琳·戴尔蒙德发现，由于“不太自信以及对政治职业无甚兴趣”，很多新罕布什尔州的女性议员并不认为自己是女性利益的代表。［26］272、274由此可见，“描述性”代表本身的代表意愿与公众认为他们所代表的群体之间未必具有一致性。所以确定代表人选的首要标准是“通过协商和聚合来代表被代表者的实质利益”［26］272、274，而非简单地根据其出身和经历进行推断。

我国人大代表的选择很大程度上处于对于“描述性”代表的认可阶段，实则是根本上忽视了他们担任代表的能力以及自身所具有的代表意识。我国《选举法》虽然赋予了我国人民广泛的选举权与被选举权，但是由于选举过程中竞争性不足，代表内定的几率比较大，这就导致被选举出的代表大多数是行业领袖、荣誉称号获得者、劳模或者是体育文艺界明星。表面看来，这些代表来自各行各业，具有了广泛性。但是身为人大代表需要具备相应的能力、专业素质以及投身于公共利益和政治活动的决心。同时，当今社会中个人的财产来源更加多样化，即使某些人具有相似的经历背景和职业，也不能确保他们处于社会中的同一阶层，再考虑到每个人的社会角色的多样化等情况，这些因素需要候选人在选举的各个程序中充分地体现，并不断被选民比较和选择，最终才有可能选定最合适的代表人选。仅仅从候选人公开的信息出发，简单地将其归入某一群体是比较草率的。

5.代表意见的表达问题

代表的参政议政能力直接影响人大制度能否有效地发挥作用，也关系到人大未来的发展。十二届人大以来，代表通过提出建议的方式依法履职、参与管理国家事务的积极性很高。十二届全国人大四次会议期间，全国人大代表提出议案462件、建议609件，为历届历次会议最多，相比2015年增加了370件，增幅达到4.5%。［27］但是，在人大制度增量优化的同时，在代表意见表达方面仍然存在一些比较突出的问题。以地方人大为例，目前通行的作法是，人大将代表对于具体事项的书面意见作为代表建议或议案，责成相关部门办理。但对于代表有关宏观的、长远的或程序性的意见建议则几乎没有什么回应。而代表们也很少关心关注这类问题，这也反映出代表素质的欠缺和议事制度本身的缺陷。①东北某市人大工作负责人员口述，由笔者整理。

代表在执行参政议政的权利时，需要注意以下三个问题，即代表履职的深度问题、宽度问题和高度问题。［13］524-532从掌握的资料和相关负责人员的谈话中可以肯定的是，我国各级代表的整体素质有所提升，对待一些具体的问题也能够采取比较科学的方式进行实地走访调查，让自己的建议或议案既有准确性又有可行性。目前存在问题的，主要在于建议的宽度和高度这两方面。席文启先生认为，建议的宽度在于涉猎范围广泛，不局限于一己的专业知识之中；高度在于提出的建议能够高瞻远瞩，把出发点和落脚点放在有利于整个地区的长期发展之上。但是，想要做到这两点并不容易。对于代表个人来说，需要勤学习、广涉猎；对于各级人大来说，需要创新一系列的体制机制，还需要提升工作人员的个人能力和素质。做到代表提得出，人大接得住，同时还有长期跟进机制保证有价值的建议议案不落空。