宅基地退出收益测算及分配策略研究综述

苑韶峰 李威 彭文敏

摘要：本文研究目的旨在为宅基地增值收益测算及分配策略提供理论支撑.采用文献计量分析和国内外文献动态分析.对宅基地退出文献进行归纳和梳理。结果表明：1.近年来宅基地退出领域的文章发表量逐渐上升.研究内容方法更新較快，呈现多元化的趋势;2.集体建设用地流转，本质上有效推进了城乡一体化，在不同的驱动因素与限制因素的交互作用下，诞生了模式多样的集体建设用地流转.但在流转过程中产生的增值收益以及增值收益分配问题是维持社会稳定、区域稳定、维护农民权益的关键所在;3.边际拉平效应、交易收益效应、资源配置效应等为集体建设用地流转增加了推动力。根据所得研究结果.接下来的研究应该着重于建立基于贡献分配理论的宅基地退出增值收益共享分配方式.促进构建城乡统一的集体建设用地市场，为进一步推进集体建设用地入市过程中的收益分配提供理论依据及操作范式。

关键词：宅基地退出;收益测算;分配策略;综述

中图分类号：F207 文献标识码：A 文章编号：1000-5099（2020）02-0043-10

习近平总书记在十九大报告中指出：实施乡村振兴战略，深化农村土地制度改革。借助城乡人口流动，盘活乡村闲置建设用地，使土地的财富增值转变服务于乡村的发展，成为今后解决“三农”问题的必然趋势。自2003年起，连续十六年的“一号文件”中心均为“三农”问题，2018年中央1号文件更是强调深化农村土地制度改革，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，通过土地增值收益的分配为乡村振兴筹集资金，2019年中央1号文件强调进一步深化农村土地制度改革，稳慎推进农村宅基地制度改革，拓展改革试点，丰富试点内容，完善制度设计，抓紧制定加强农村宅基地管理指导意见，研究起草农村宅基地使用条例。宅基地作为占比最大的集体建设用地，其改革涉及庞大的农民群体，也是关乎乡村振兴的重要环节。由于历史原因，宅基地退出收益分配的不平衡性造就了政府与农民在退出上的两难境地，随着经济发展与改革的推进，中央做出了多方努力。1995年的《苏州市农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法》、十七届三中全会的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中的“建立城乡统一的建设用地市场”、十八届三中全会的“农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价”、2014年的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》、2015年的集体经营性建设用地直接入市试点、2017年《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的试点方案》明确到2018年年底，在试点地区建立城乡统一建设用地市场，2019年新的《中华人民共和国土地管理法》破除农村集体经营性建设用地入市的法律障碍等，这些举措无不表明中央对集体土地制度的改革成效与决心。

2015年我国农村建设用地约有2.7亿hm²，约为城镇建设用地的2.5倍，其中宅基地闲置率达到15%，经济发达地区部分农村高达60%，村庄闲置宅基地面积达到1亿多亩。城乡一体化的目的是通过促进市场性要素的流转解决我国的“三农”问题。已有研究显示：农地流转存在着边际产出的拉平效应、交易收益效应，可以改善土地配置效率。但土地配置效率的改善不一定意味着农户生计的改善，村域社会经济的长久发展仍然不易。微观层面上，工商资本逐利性村域与政府快速城市化的推进中，农民意愿容易被忽略，强迫式的推进很可能引起“农民上楼”式的村（乡）域文化灭失和村（乡）域生态破坏，造成农民利益受损、政府行政本意扭曲，甚至引发集体上访事件。宏观层面上，受制于征地约束、用途管制，出现城市土地供不应求与偏远村域空心化窘境，以及集体建设用地无法正常入市与隐性市交易泛滥的尖锐矛盾。集体建设用地入市作为化解城市病与三农问题的杠杆，逐渐成为我国土地制度发展的趋势。宅基地作为面积最大、受众最广、利益影响最直接的集体建设用地更多地受到管理部门及学术界的关注。如何利用好这样的契机，避免资源攫取式的集体建设用地流转，解决好宅基地退出模式、增值收益核算与分配、维护农民土地权益、区域公平等问题，已经成为当前理论界和实务界的迫切需要。

一、宅基地退出的文献计量分析

对宅基地退出相关研究进行梳理和总结，对不同时间段的研究方向、研究主题进行厘清，可对宅基地退出演进历程进行判别，为今后研究提供理论参考。本文运用文献图谱软件CiteSpace，对近11年来有关宅基地退出主题的文献进行计量分析，文献选取知网收录的核心期刊、SCI、EI、CSSCI、CSCD来源期刊，核对去除无效条目，共检索文献357篇，其中2009～2012年29篇，2013～2016年144篇，2017～2019年184篇。近年来文献发表数上升较明显。

（一）研究热点分析

通过对文献关键词的共现分析，得到结果如图1所示。由图1可以发现，宅基地退出领域的研究围绕宅基地退出、农村宅基地、宅基地三个中心，针对宅基地退出过程的微观主体农户的退出机制、退出意愿、影响因素、利益分配等主题有较多研究;针对涉及宅基地退出过程的权益主要集中在宅基地使用权、宅基地流转、三权分置、用益物权等;同时宏观层面上对宅基地制度改革、土地制度改革、土地管理、土地经济、土地利用等的研究较集中。

（二）研究主题的演化路径分析

对关键词进行时序上的分析，可以得到以宅基地退出为研究的演化路径与趋势情况。具体如图2所示，由图可知，宅基地退出的研究最早可以追溯到2009年，在起步阶段学者主要围绕宅基地退出机制与影响因素、农户退出意愿和集体建设用地流转进行研究。2012～2014年为宅基地退出研究领域的平稳发展阶段，学者围绕几大基础研究主题引入新的模型、基于新的视角来对宅基地退出的研究进行拓展和补充，细分出了众多的研究方向和角度。2015～2019年是宅基地退出研究快速发展阶段，2015年我国开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度三项改革试点以来，关于宅基地退出的研究又得到了不断地丰富，在土地制度改革的背景下以乡村振兴、三权分置、收益分配展开大量研究，而后又呈多元化趋势，对宅基地功能、宅基地发展权、退出农户的福利变化等方向的研究也逐渐丰富。

二、国内外研究现状及发展动态分析

城乡统一的土地市场本质是实现城乡居民产权和治权平等与统一，在不同利益群体之间合理分享土地增值收益，促进资源的优化配置。作为城乡建设用地重要形式的宅基地，其流转受到广大学者关注。诸如“空心村”改造、下山移民、两分两换以及“集地券”等多种宅基地退出模式早有的实践，然而由于受政策法律限制，深入的相关研究却要借助于集体建设用地及土地收益分配方面的研究。目前学界对宅基地退出与增值收益的相关研究主要集中在入市合理性及宅基地退出可行性、宅基地退出效应分析、流转驱动与限制因素及流转模式探讨，集体土地流转增值收益及其分配模式等方面。

（一）集体建设用地流转的合理性及宅基地退出可行性

城乡市场经济体制下外部性潜在收入的产生与分割是制度创新的主要动力，集体建设用地流转改革收益远大于其成本。集体建设用地作为重要的生产要素兼具资产与资源特性，现行制度体系对集体建设用地流转的限制，阻碍了市场机制在土地资源配置中的作用。现实中存在的集体建设用地流转事实，本质上有效推进了城乡一体化缓解了住房供求矛盾。尽管集体建设用地入市存在诸如宅基地退出、财政压力等种种风险与问题，入市流转在理论和现实基础两个方面均具有可行条件，在工业化、城市化以及城乡一体化的发展背景下，集体建设用地入市的合法化只是时间问题，推拉理论、三权分置和种类繁多的小产权（乡产权）为宅基地退出的可行性的提供了条件。

（二）宅基地退出效应分析

农村宅基地退出可以产生边际拉平效应。在农户生计资产配置多元化、职业非农化、生活离乡化的背景下，每个农户家庭的宅基地边际效益存在差异。同一土地在不同的用途和行为主体之间流转时，会产生不同的边际效益，只要这种边际效益存在，土地流转就会持续。宅基地处于分散低效利用状态，流转可以实现边际效益，需要制度创新来确保这种收益。在边际效益递减规律的支配下，最终边际效益趋于相等，这时也就意味着宅基地的资源配置效率达到了无法再改进的地步，宅基地在城市与村域配置中边际收益相等。在此条件下，不可交易因素的收益也趋向于均等化。集体土地流转中客观存在着异质性因素（如区位、地上建筑物等）导致产出边际效益的差异。而边际效益的“拉平效应”中隐含的基本假设条件是行业或部门之间存在利润平均机制，即宅基地退出可以为投资、使用者带来足够高的收益率。中国土地流转边际产出的拉平效应也通过更精确的计量模型被证实。

交易收益效应是宅基地退出的推动力。土地交易性的提高增加了土地供需双方找到交易方的概率，较完善的土地交易权使农户对其现期投资在未来市场价格的實现更有信心，从而增强投资动力。集体建设用地市场如果受到限制，对乡村的投资就会不足。反之，就会实现农村和城市经济双赢和社会总福利的增加。地权的稳定性直接关系到对投资的激励，这也印证了土地交易权不完整的情况下，对土地利用及投资产生的负外部性效益。中国集体土地使用权与所有权进行分离是一种进步，但是分离后的集体土地所有制仍然没有使产权激励这一功能得到充分发挥。许多学者认为造成目前农民土地权益受损的原因在于农村土地产权残缺，在农村土地集体所有制下，只有明确农村宅基地的产权归属，才能推动宅基地进入土地一级市场进行流转，产生交易收益，提高市场效率。

宅基地退出应遵循的基本经济原理是资源的配置效应。诱致性变迁是指当前制度下的利益集团对制度“不均衡”引致获利机会时，所进行的自发性制度变迁，是一种自下而上的制度变迁。经济人的理性行为不仅仅表现在经济理性，而且还包括安全、自尊、社会认可等在内的文化、社会和心理等多方面理性。作为生产和生活主体，农户进行资源配置和生存决策时，理性追求家庭福利最大化和风险的最小化，如小产权房、宅基地隐性退出等。Nelson Chart认为在中国隐性土地市场的存在使得人们能够用比较低的价格获得土地，进而导致集体建设用地通过地下方式（隐性市场）进行交易和流转。集体建设用地流转适应了市场发展的要求，改变了资源分配方式。只有经济主体处于平等地位时，才能通过竞争优化资源配置，中国现有的产权制度降低了土地资源的优化配置效率并影响了对土地生产力的持续投入。改革当前的农村宅基地制度，建立有条件的农户宅基地退出机制与市场，实行城乡土地“同地、同权、同价”，促进城乡一体化发展，是实现土地资源优化配置的内在需求。

（三）宅基地退出驱动、限制因素与流转模式探究

作为我国集体建设用地主要类型——宅基地的退出，受经济发展、制度创新、文化进步等多因素驱动正经历着重要的演变过程。制度创新及其带来的制度环境变化使潜在收入的增加及其分割成为可能，也使得制度安排的成本降低。征地制度缺陷引起的资源低效配置和“隐性”市场交易带来的社会福利损失是城乡建设用地市场一体化的现实原因，巨大的潜在外部利润是宅基地退出的驱动力。经济社会发展的客观需求、流转带来的比较利益驱动和社会保障水平的提升等都是引发宅基地退出的原因。“经济人”，其行为方式往往受到经济利益的驱动，政府主体、村集体组织、个人等在一定条件下均在充当“经济人”角色，出于财政及收益考虑推动着集体建设用地流转。从需求侧看（国家征收、法人租购和个体隐性交易），主要包括城市规模扩张、经济发展驱动、制度诱致力和经济利益驱动;从供给侧看（集体组织和农户），主要包括经济利益驱动和文化传统驱动。其中微观驱动因素包括流转的高收益、流转收益的高增长率、增加的就业机会与福利水平、改善的基础设施与服务、紧张人地关系、较好的社会保障制度、良好的土地质量与区位等。社会经济发展促使城乡结合部农户将具有乡村风格的房屋出租给城市居民。

受限制因素影响使宅基地退出程度与退出效益较低。尽管有大量的隐性交易和试点，但因法律与政策的约束，总体上宅基地巨大的流转势能仍处于被压制状态，已有交易也多因政策不确定性引致的风险而价值低估，不能达到理想的宅基地退出交易收益效应。集体建设用地是否流转、流转用途限定等法规在很大程度上影响到土地市场、权利界定和利益分配等方面，进而增加了潜在交易人的顾虑。国有土地和集体土地产权不平等关系，促成了城乡土地产权与市场的二元结构。集体土地产权制度缺陷成了束缚集体建设用地流转的根本原因。农村宅基地作为农户的重要资产，兼具生活、生产、文化和社会保障职能。滞后的农村社会保障体系、较大的城乡差距，落后的农村经济，致使农民对宅基地依赖性很强，阻碍了宅基地退出。不均衡的社会公共服务供给和自然地理特性等导致的集体建设用地经济、交通和自然区位的劣势阻碍着宅基地退出。如英国大城市可达性较高的乡村宅基地退出（流转）要高于偏远地区宅基地退出。

在不同的驱动因素与限制因素的交互作用下，诞生了模式多样的集体建设用地流转。现有的制度下无法获得的外部利润（潜在利润）是制度变迁的诱因，制度变迁的实质是外部利润内在化的过程。从20世纪90年代初开始，上海嘉定、浙江湖州、江苏苏州、安徽芜湖已开展了城乡一体化土地交易市场试点工作，由于中央政府采取观望式的“试错性”态度，促成了多种具有地方特色的宅基地退出模式。一种是政府主导型。地方政府作为实际的推动主体，制定交易价格和形式，统一的宅基地退出，农民的参与度较低，对于整个流转过程及其中的收税、收费了解少。如：天津市“宅基地换房”、江苏“万顷良田建设工程”、嘉兴市“两分两换”、芜湖市“用地指标交易”、重庆市及鄂州市“地票交易”;另一种是农民和村集体自主型。农民（或以集体经济组织为代表）为推动主体，通过集体经济组织（如股份合作经济社）对退出形式、价格和退出后的用途等进行表决。如：广东南海、四川成都的农村集体建设用地直接入市等。在形式上出现宅基地置换、宅基地归并、以房换房、“城中村”改造等模式。这些集体建设用地流转实践经验，为今后宅基地退出政策的推出与完善提供了很好的政策储备。

（四）集体土地流转增值收益及其分配模式

关于土地流转增值收益分配方面的研究主要集中在理论研究、增值收益核算、增值收益分配的现状分析以及分配方式方法等方面。

集体建设用地增值主要体现为所有权转移过程中“土地租金剩余”的资本化，其产生的原因是土地制度的城乡二元化，其产生的机理是土地竞租曲线的异化。从形式上看，土地增值主要包括宗地内业主投资带来的直接投资性增值、宗地外投资辐射引起的辐射性增值和土地用途管制、土地用途转变等引起的稀缺性增值;也有学者将其分为自然增值、人工增值、用途转换增值与政策增值，基于此类理论的影响下，产生了涨价归公、涨价归私和私公共享的分配理论。在將宗地内业主投资引起的增值排除在外的情况下，借用孙中山先生的“平均地权”思想产生了“涨价归公”。这种理念源自“各种资源的市值由其成本决定”的观念，而忽视了权利本身的价值。经过较长时间的争论，基于所有权的“涨价归私”理念与“涨价归公”观点一样已经几乎被所有人抛弃。在城乡二元土地产权制度下，土地的流转会使一些业主获得超额利润，而使另一些业主蒙受意外损失。宅基地流转的市场价值是生产资料价值、生活资源价值、社会保障价值、文化价值和宅基地发展权价值的综合体现。宅基地发展权的缺位，使农户在利益分配格局中处于边缘化地位，甚至被排除在土地发展权利益之外。在西方相关研究的影响下，以发展权为依据的农民参与土地增值收益分配理念正在为越来越多的学者所接受。

土地增值收益多采用增量收益资本化法、成本法以及土地发展权方法测算。集体建设用地流转增值收益测算主要集中于土地征收或者城乡建设用地增减挂钩方面。在征收过程中，在土地出让的基础上取基准地价进行年期修正和用途修正从而获得征收后的建设用地价格，土地原用途价格则综合考虑农地市场价格和非市场价格，通过差值测算土地增值收益;在建设用地增减挂钩中，有根据增值机理（用途转变、投资和供求），采用乡镇工业用地价格与市场出让价格的变化衡量土地增值;也有采用收益还原法测算土地出让价格与集体土地原用途市场价格差核算法：在城乡建设用地增减挂钩中，有学者借鉴土地发展权理念，将土地增值收益分为拆旧区农地发展权价值和建新区市地发展权价值之和。近年来，实物期权理论被引入土地投资管理领域，广泛运用于城市土地储备决策、土地定价、土地资源组合开发策略等研究。在城市土地二次开发中，有学者运用实物期权模型测算政府所分享的土地增值收益。

在集体土地流转过程中，主要的利益主体包括中央政府、各级政府、农民集体和农民。阿玛蒂亚·森认为贫困不仅仅表现为收入低下，更表现为因收入的相对剥夺而导致能力的绝对剥夺。在土地增值收益分配研究中，大多数学者采用案例分析或调查统计方法，发现在经济发达地区发生的流转中，地方政府收益分配比例超过75%，农民土地收益比例在3%～16%。采用物元分析、人工神经网络、联盟收益分配机制等研究结果也揭示了土地收益主要偏向于用地单位和政府的现实。政府通过税收进行二次分配的完全市场理论模型、基于土地发展权建立的土地增值收益分配理论模型、宅基地退出试点经验，均证实土地增值收益分配中政府分配收益比例较大，在农村内部，农村集体获得权益比例较高，分配状况不利于农村发展，有失公平。区间Shapley值分配方案被引入到宅基地退出过程中进行增值收益分配的优化。被诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨誉为的亨利·乔治定理（Henry George Theorem）的基于贡献的分配理论也已经被引入到城乡建设用地增减挂钩土地增值收益分配的量化研究中，从机理上提出更有说服力的分配方式。

集体建设用地流转增值收益的分配应该达到三个目标：对财产损失者提供公平的保护：给政府一个恰当的刺激把私人部门的损失包含在该项目的成本一收益分析之内：将财产损失者肆意从事无效率行为的激励最小化。对于集体土地退出的农户来说，应该得到的部分为其失去的土地实际所承载的社会成本。这些观点逐步被作为分配标准及补偿标准应用到定性与定量、行为模拟、政策模拟与仿真研究中。近几十年相关研究趋向于模型化、定量化、应用化，主要包括保险模型、财政错觉模型、零补偿、市场价值补偿条件、资产定价模型（CAPM）、条件价值评估法（CVM）、离散选择模型（DCM）、Probit模型、LPM模型、支付意愿（WTP）和接受意愿（WTA）等。多样化的模型运用大大促进了土地增值收益分配与补偿定量研究工作，也为今后分配方式方法的研究与发展奠定了基础。

三、结论与讨论

宅基地作为面积最大、受众最广、利益影响最直接的集体建设用地受到管理部门及学术界的关注。如何利用好这样的契机，避免资源攫取式的集体建设用地流转，解决好宅基地退出模式、增值收益核算与分配、维护农民土地权益、区域公平等问题，已经成为当前理论界和实务界的迫切需要，本文利用文献计量分析以及国内外文献动态分析，得出以下结论：

1.通过文献计量分析可以发现，近年来宅基地退出领域的文章发表量逐渐上升，研究内容方法更新较快，呈现多元化的趋势，政策出台对研究方向的明确起着重要的作用。

2.目前学界对宅基地退出与增值收益的相关研究主要集中在入市合理性及宅基地退出可行性、宅基地退出效应分析、流转驱动与限制因素及流转模式探讨、集体土地流转增值收益及其分配模式等方面。

3.集体建设用地流转，本质上有效推进了城乡一体化，边际拉平效应、交易收益效应、资源配置效应等为集体建设用地流转增加了推动力。在不同的驱动因素与限制因素的交互作用下，诞生了模式多样的集体建设用地流转，但在流转过程中产生的增值收益以及增值收益分配问题是维持社会稳定、区域稳定、维护农民权益的关键所在。

有研究在土地收益分配的理论探讨、计算方法、具体政策制定等方面的成绩，在实践中确实起到了缓解社会矛盾的作用。但就我国现实来看，仍然存在诸如失地农民社会保障薄弱、城乡不统一、土地财政与民生矛盾等问题。宅基地退出中，如果农户收益过低则无法激励农户的流转积极性，补偿过高则会因土地财政压力而使地方政府缺乏推进动力。在收益分配上，现行的按比例分配方式操作容易，但因缺乏学理上的支撑而难以取得广泛的认同。国内外学者与管理部门在增值分配方面取得了很大进步与创新，但因我国国土辽阔，经济发展水平差异较大，很难通过统一的分配模式解决实际问题。如何系统总结和发展土地收益分配理论，建立基于贡献分配理论的宅基地退出增值收益共享分配方式，促进构建城乡统一的集体建设用地市场，以涉及宅基地退出中的收益分配为研究对象，借鉴国内外理论研究成果的基础上，立足国情，引入多智能结构体、联盟收益分配模型、贡献公平理论和农地发展权理念，尝试建立“多主体共享”的宅基地增值收益分配策略，为进一步推进集体建设用地入市过程中的收益分配提供理论依据及操作范式，是接下来研究的重点。