试述我国基层法院诉讼调解与人民调解工作的互补与衔接

孟梦

摘要：诉讼调解与人民调解是不同领域的调解形式，但是都在各自领域发挥着不同的作用。如何实现诉讼调解与人民调解的互补与衔接，尤其是在基层法院，如何做好两种调解的互补、衔接，建立并完善多元化纠纷解决机制，值得去思考。

关键词：诉讼调解;人民调解;基层人民法院;特邀调解;人民调解工作室

一、基层法院诉讼调解与人民调解互补与衔接的可行性与现状

诉讼调解与人民调解互补与衔接命题的提出，并不是凭空捏造的，而是有着一定的可行性，它实现了解决纠纷的正义性、效益性价值。

（一）诉讼调解与人民调解有着互补性和促进性

诉讼调解与人民调解设立的最终目的是为了解决纠纷，实现社会的稳定和谐，二者有着相同的价值目标。两者相结合，有着较强的互补性和促进性。在纠纷的处理方式上，人民调解采取的手段比较亲民，具有较强的自愿性，能从群众的实际出发，更好地与群众沟通从而实现各方利益最大化，也更易被群众接受。但是其也具有一定的弊端，如调解方式随意性大，程序不太规范，确定力不强，人民调解员的法律素养有待提高等。而诉讼调解则可以很好的弥补人民调解的劣势，一方面，相比人民调解员来说，法官群体的整体法律素养要相对高些，另一方面，诉讼调解的程序比较规范，而且法律效力较高。但是其也存在一定的劣势，在诉讼调解中，往往采取的是调审合一的方式，这使得诉讼调解的自愿性无法得以完全实现，此外，我国现行法律中，以诉讼调解方式结案，无法进行上诉，只能通过审判监督程序提起再审，导致诉讼调解缺乏必要的监督机制。所以，诉讼调解与人民调解相互促进、相互补充有着现实的必要性。[1]

（二）诉讼调解与人民调解有一定的法律和实践基础

当前，诉讼调解与人民调解经过几十年的发展，其互补与衔接有着一定的法律和实践基础。一方面，现有的法律对其进行了一定的规制。《民事诉讼法》、《人民调解法》、《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》等法律、法规对其有着必要的规定。另一方面，经过多年的发展，人民调解组织网络也逐步健全，基本形成镇调委会——村调委会——调解小组三级调解网络。人民调解组织机构健全，数量庞大，并设置于民间，能够更好地了解民情、社情，掌握纠纷的根源，从而更好地化解纠纷。[2]

（三）诉讼调解与人民调解互补与衔接在基层法院的实际运用

在笔者所在的基层法院的基层法庭，诉讼调解与人民调解就有着较好的衔接。为了切实搞好调解工作，笔者所在的基层法庭建设了辖区内基层调解组织和调解队伍的网络，法庭一是针对辖区范围大人口多的实际，采取全庭干警分片包干的办法，明确了各乡镇联系人，并和各乡镇党委政府主要领导沟通联系，配合镇司法所，建立了乡村两级人民调解组织，并协助其制定相关规章制度。截止2019年底，辖区内6个乡镇142个行政村全部建立了调解组织，人民调解员和特约调解员共计900余人，各乡镇党委书记、镇长亲任调解委员会主任、副主任，不仅全力支持调解工作，还轮流值班接待上访群众，参与调解工作，使人民调解工作与法院诉讼调解工作有机结合，取得了良好的效果。

笔者所在的基层法庭还建立了“三调联动工作机制”。在辖区6个乡镇范围内建立了法庭——乡镇司法所——村民调解委员会的三调联动工作机制。由法庭与司法员每季度召开一次联络会议，进行业务培训和案情交流。同时还建立了干警包片联系制度，协助乡村基层调解组织做好普法宣传、分析案情根源、掌握乡情村情、现场调解案件等工作，收到了显著的效果。几年来，调解网络的有效运行，促进了调解结案率的逐步上升。诉讼调解和人民调解形成了有效的衔接与互补。

二、完善基层法院诉讼调解与人民调解互补与衔接机制的建议

（一）在基层法院开展特邀调解工作

1.基层法院开展特邀调解工作的背景和实践基础

人民法院开展特邀调解工作，是贯彻落实党中央、国务院及最高人民法院关于完善多元化纠纷解决机制、全面推进依法治国等理念和制度而开展起来的。它的基本模式是：人民法院积极参与“三位一体”的大调解体系构建，在积极审理案件、定纷止争的同时，全面加强调解、和解、协调工作，努力从根本上化解矛盾、平息纷争。法院更加注重依靠基层力量，积极与乡镇司法所联系沟通，努力发挥村镇人民调解员、执行联络员、人民陪审员等的作用，合力排查和化解纠纷，力争把矛盾消化在基层，化解在萌芽，努力做到“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。

2.基层法院开展特邀调解工作的实践基础

目前，人民法院的诉讼调解，包括“诉前调解”（诉前调解又包括“立案前调解”和“庭前调解”）、“诉中调解”（开庭后至判决前的调解）和“诉后调解”（包括“判后答疑”和“执行和解”等）。特邀调解工作可开展于人民法院内部，主要解决“诉前调解”中“立案前调解”和“庭前调解”等案件，同时在法院日常的调解工作中也均可以涉及。以笔者所在的基层法庭为例，调解的案件主要包括民间借贷纠纷、离婚纠纷、买卖合同纠纷、赡养纠纷、相邻权纠纷、土地承包经营权纠纷等民事案件。

为了积极探索多元化纠纷解决机制的改革，笔者所在的基层法院结合自身实际，大力推进特邀调解工作，欲着力打造一支特邀调解员队伍，通过与区司法局共同协商、有序对接，广泛动员了社会各界力量，邀请在特定领域中有一定威望的人士担任特邀调解员，并在基层法庭设立特邀调解室，从而服务辖区群众的法律咨询、案件调解等工作;积极参与社会治理，推动多元化纠纷解决机制的建设，全力构建“全方位覆盖、多层次协作、常态化对接”的调解格局。这种机制的设立，将“人民调解”与“诉讼调解”有机衔接，为“三位一体”大调解格局奠定了基础。

3.基层法院开展特邀调解工作的建议

人民法院开展特邀调解工作的几个建议：一是法院诉讼服务中心可负责分流汇总，以几个基层人民法庭为单元，具体指导监督特邀调解工作的开展。二是按照全区行政区划，每个镇可吸收两名特邀调解员，一名由镇级人民调解委员会主任担任，另一名由其自主推荐，这两人主要负责调动辖区内基层人民调解委员会的力量，化解矛盾纠纷。另外以法庭为单位，每庭可设置两名特邀调解员轮流驻庭，在特邀调解室常态化开展工作。特邀调解员既可以在立案前接受法院的委派进行调解，也可以在立案后接受法院的委托开展调解。在基层法庭，以接受委托调解为主，以开展委派调解为辅。三是在院机关、基层人民法庭可设置特邀调解工作室，将诉调对接阵地建设在法庭，做到无缝对接。四是与司法行政管理部门有序对接，从管理措施、工作銜接、数据统计等方面分工配合，将特邀调解员开展调解工作与其自身的人民调解工作有效结合，形成合力。

4.基层法院开展特邀调解工作的作用

通过开展特邀调解工作，一是调动了更广泛的群体加入到社会矛盾的化解中，法院不再是单打独斗，各界力量有效联动，全社会齐抓共管，合力开展多元化纠纷解决机制;二是充分发挥人民调解的优势。他们身处最基层群众中，更了解民意，化解矛盾的角度和方法也更加淳朴“接地气”，对于多数的“家长里短”等纠纷来说，他们的介入更能彻底化解矛盾。三是在当前人民法院“案多人少”、诉讼案件大幅激增的压力下，将部分案件由人民调解的力量提前消化掉，既能有效地化解矛盾，又能减轻法官们的办案压力，使他们有更多的精力研究案件、准确下判，确保司法公正。四是特邀调解工作更具亲和力、方法灵活多样，能最大限度地为涉诉群众提供便捷、体贴的司法服务，弘扬正能量，扩大普法范围，从而提高全社会尊法、守法的意识，为维护社会公平正义营造了良好的社会氛围。

（二）完善基层法院诉讼调解与人民调解互补与衔接机制的建议

1.加强基层人民法院对特邀调解工作的指导

《人民调解法》第 5条第 2 款规定：“基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导”。人民法院，尤其是基层人民法院，应当重视人民调解在解决社会矛盾纠纷中的优势和作用，克服唯案办案的局限思维，高度重视对人民调解工作的指导，把指导人民调解工作作为一项重要任务列入年初工作计划，纳入年目标考核内容之中，并定期检查落实，形成主要领导作第一责任人亲自抓，分管领导作直接责任人具体抓，其他领导协助抓，一级抓一级、层层抓落实的领导责任体系。[3]

2.建立完善诉讼调解与人民调解相互衔接的机制

因为特邀调解工作室/人民调解工作室均设立于人民法院内部，因此，为了进一步发挥人民调解便民、亲民的特点，应当针对特邀调解工作室/人民调解工作室的日常接访工作制定衔接机制，将人民调解与人民法院对应的业务庭室建立起程序性的关联，从而更好的衔接二者的工作，服务人民。

3. 严格适用司法确认程序，加强人民调解协议的法律效力

在人民调解工作室的调解书申请司法确认后，作为审查法官应当严格把关。在这里要对具有以下特点的案件进行加强查审：（1）没有存在疑问的，并且交易的金额比较大;（2）不符合正常的交易程序。类似特点的案件在必要的情况下可以对当事人进行询问，其目的就是能最大限度的调查出案件的真实情况。[4]

4. 扩大特邀调解工作室/人民调解工作室调解的范围

目前，人民调解所涉及的案件类型包括：一是简单的民事案件。包括：民间借贷纠纷、租赁合同纠纷、追索劳动报酬纠纷、宅基地纠纷、承包经营权纠纷、离婚纠纷、追索抚养费、赡养费纠纷、损害赔偿纠纷等。二是轻微刑事案件。包括：刑事附带民事诉讼中的民事部分等案件。随着社会各方新问题、新矛盾的出现，法院受理案件的类型也越来越多，人民调解也应当随着法院受理案件类型的变化而不断调整其受理范围。

5. 加强人民调解的普法宣传工作

特邀调解工作室/人民调解工作室作为衔接人民法院与当事人之间的有效“桥梁”，一个很重要的作用就是做好当事人的普法宣传工作。人民调解员应当不断加强自身的业务学习，与调解法官一起合力化解纠纷矛盾，争取把矛盾化解在萌芽，定纷止争。同时，人民法院应当加强对人民调解的指导，充分发挥人民调解工作室的宣传与教育职能。

6. 加大对特邀调解工作室/人民调解工作室资金的投入

“人民调解进法院”作为“诉调对接”机制的创新方式在全国蔓延。附设于法院的人民调解工作室形式也得到最高人民法院的肯定。为保障人民调解工作室的有效运作，实现人民调解机构的可持续发展，政府应当加大对人民调解工作机构的财政投入，可建立经费单独预算制度。[5]

三、结语

可以说，我国诉讼调解与人民调解的互补与衔接是符合我国现阶段的国情需要的。尤其在我国基层法院，应对此工作机制不断进行总结和完善，从而建立更加体现中国特色的诉讼调解与人民调解对接的模式，建立并完善多元化纠纷调解机制，从而为构建和谐社会提供强有力的保障。

参考文献

[1]乔楚  论我国诉讼调解与人民调解的互补与衔接[J]. 法制博览，2013（04）：248页

[2]乔楚  论我国诉讼调解与人民调解的互补与衔接[J]. 法制博览，2013（04）：248页

[3]刘艳云 濮苏安  建立我国基层法院人民调解工作机制研究.法制与社会，2015（01）下：59页

[4]刘艳云 濮苏安  建立我国基层法院人民调解工作机制研究.法制与社会，2015（01）下：59页

[5]刘艳云 濮苏安  建立我國基层法院人民调解工作机制研究.法制与社会，2015（01）下：59页