创新农村基础设施建设融资模式思考

摘要：农村基础设施建设既是实现乡村振兴的重要内容，也是拉动经济增长的重要领域。为贯彻习近平总书记关于“补齐农村基础设施这个短板”的重要指示，本报告聚焦融资问题，在深入中部某省4市、2县调研的基础上，结合当前金融创新的趋势，总结梳理了当前农村基础设施建设在融资渠道、方式、风险等方面问题，分析提出财政事权和支出责任划分不科学、风险收益不匹配、集体经济发展缓慢、使用者付费机制不健全、农村资产利用不充分等原因，提出了通过推广运用PPP模式、基础设施投资基金、资产证券化、政府专项债券、利用融资平台以及盘活农村资源资产等方式进行融资创新，以及在税收政策、政府间分担机制及运维机制等三个方面进行配套。

关键词：农村;基础设施;融资;创新

一、 引言

农村基础设施是为农村事业发展及农民生活改善提供公共产品和公共服务的各种设施，是农村经济社会发展的重要支撑。习近平总书记在2019年参加十三届全国人大二次会议时明确提出，要补齐农村基础设施这个短板。近年来，特别是党的十八大以来，我国农村基础设施建设取得了巨大的成就，为国民经济的发展和农村生活水平的提高作出了突出贡献，但随着农业生产方式的转变和农民生活条件的改善，农村基础设施短板愈加明显，特别是建设资金投入不足的问题更加突出，建立适应新时代高质量发展的农村基础设施建设融资模式刻不容缓。

二、 我国农村基础设施建设融资现状

1. 财政资金为主，投入渠道单一。目前，农村基础设施建设基本上完全依靠政府财政资金，社会资本等其他资金来源极少。调研发现，该省2013年～2018年，全省农村基础设施建设投入中，财政资金占比约在85%左右，社会资本投入占比不足9%，其他资金来源占比不足6%。在该省M县的调研中，几乎均为财政投资，实地调研的5个村庄中，仅有一个村庄的道路建设由村集体出资23万元，其他各村的道路、饮水、污水处理等基础设施建设几乎全部为财政投资，导致该县基础设施建设和维护水平明显低较差。在当前财政收入增速下滑、落实减税降费政策、市县财力普遍薄弱的大背景下，农村基础设施建设投入的可持续性面临严峻挑战。

2. 区域差距巨大，不均衡问题突出。突出表现在：一是城乡差距大。城市基础设施投资远大于农村基础设施投资，国家绝大部分资源流向城市基础设施建设。据不完全统计，全省农村基础设施投资占全省的比重2013年～2018年仅在6%左右，与当期农村人口占全省48%～56%左右，农村建成区面积远大于城市建成区的实际情况极不相称;二是区域差距大。受经济发展水平、财力状况影响，各地在农村基础设施投入水平和投入方式上差距明显。实地调研中甲县1 051平方米，农村人口40万人，2018年仅财政就投入4.5亿元进行农村基础设施建设，还有乡镇政府投入及其他资金投入也较多;而乙县农村人口58.07万人、面积1 222平方公里，但2018年仅投入了2亿元左右用于农村基础设施建设;三是村际差距大。受地理位置、政策导向和经济发展水平等因素影响，在相近的条件下，行政村与自然村之间、行政村与相邻行政村之间、贫困村与非贫困村之间，基础设施投资差距明显。如甲县的A村作为贫困村，近年来，先后获得了近800万元资金投资兴建了路灯、村室及附属设施、绿化、污水处理、硬化道路、安全饮水等设施，基础设施整体水平大幅提升，C村、D村等贫困村也获得了数百万的投资，但非贫困村B村多年来基础设施建设未得到任何财政资金或其他资金投入，基础设施水平明显远低于贫困村，人居环境也较差。

3. 投入方式落实，债务风险增加。调研中发现，在部分地方，农村公共基础设施采用的是后补助方式，但建设期间需要投资人垫资，在集体财力薄弱的情况下，村集体采用向银行贷款、民间集资或向企业借款的方式筹集建设资金，待获取财政补助资金以后再还款，据了解，目前财政资金尚不能实现全覆盖，有些项目并不能得到财政奖补，或者财政奖补不足以弥补建设资金投入。就形成了村级的债务，在目前村级组织财力薄弱的情况下，及时还清银行贷款或其他渠道借款，存在引发村级债务风险的问题。

三、 农村基础设施建设融资难存在问题的原因分析

1. 事权和支出责任划分滞后，体制性制约明显。目前，对交通、污水处理、饮水等领域的事权和支出责任划分还不同程度存在不清晰、不合理、不规范等问题，各级政府职能定位不科学，一些可以通过市场提供的公共设施建设，如饮水、电力、物流等，不少地方却由政府负责，挤占了财政资金，同样，该由政府承担的公共设施建设，如农村道路等，财政又承担不够;政府间事权划分不清楚，该由省级政府承担的建设任务交由市县政府承担，该由市县政府承担的任务却由省级政府承担，造成市县没有担负起相应的支出责任，如对道路建设，既有省级责任，又有市县乡的责任，甚至村集体也有责任;同时，各级政府间提供公共基础设施建设的职责交叉重叠，共同承担的事项较多等问题突出，不利于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，也不利于政府有效提供基本公共服务。

2. 风险收益不对等，影响金融资本投入。农村基础设施的建设既有公共城市基础设施建设的投资大、期限长、收益低（或无收益）等共性特征，又有融资主体实力小、政府财力弱带来的风险大等特点，再加上国家政策对收益性的限制（如對银行贷款设定利率限制）等，导致风险收益不对等，对金融资本的吸引力不强，金融资本的积极性不高。调研中，金融机构普遍反映，农村基础设施建设回款慢、政府违约率高、主体信用差，收益率低于城市，除非政策强制性要求，否则对农村基础设施一般不考虑投入。

3. 付费机制不健全，制约可持续发展。“受益者付费”机制缺失，不同于城市的供水、垃圾处理等公共设施具有成熟的定价、听证、调价等全流程机制，农村生产生活垃圾和污水处理等定价还没有法律法规支持，不少地方的探索缺乏法规支持，效果较差，政府、村集体、村民和社会共担成本的长效机制尚未建立，导致基础设施建设管护资金缺乏稳定来源。在调研中发现，大部分县乡没有建立使用者付费机制。

4. 集体经济实力较弱，难以支持基础设施建设。现阶段城乡差距大，最直观的是基础设施和公共服务差距大。制约农村公共服务和公益事业的最大问题就是村集体无钱办事、有心无力。解决这些问题，仅靠转移支付资金是远远不够的，解决公共财政投入不足问题最现实最有效的途径就是发展壮大村级集体经济，增强基层组织自身造血功能，激活农村发展内生动力，让集体经济成为民心所向，民利之基。调研中发现，村级集体经济强的村庄，基础设施就相对较完善，反之，就较差。该省某县除贫困村外几乎没有集体经济，大部分是没有任何收入的空壳村，基础设施建设和维护严重依赖上级财政投入，就存在较多困难。

5. 集体资产盘活不够，未能提供资金支持。农村集体资产是发展农村经济和实现农民共同富裕的重要物质基础。盘活农村集体资产，可为农村基础设施建设和维护提供资金支持。但在调研中发现，受到国家宅基地、农村集体经营性建设用地入市的法律法规制约，大部分县尚未开展宅基地改革，村级集体资产主要是林地、坑塘、村委会等非经营性资产，大部分是不能变成资本、资金的资产，仅能依靠租赁耕地获取部分利益，导致各县均不能有效的盘活农村土地，土地资源的利用效益低下，不能为农村基础设施建设提供有效帮助。

四、 创新农村基础设施建设融资模式的建议

世界各国都面临基础设施建设融资难问题，都在不断发挥金融创新的力量，创新融资工具和丰富融资渠道，结合中国的实际和调研情况，建议通过以下渠道创新农村基础设施建设融资模式。

1. 规范推广应用PPP模式。发挥政府和社会资本双方积极性，大力推广应用政府和社会资本合作（PPP）模式。一是加强项目储备。按照项目库建设的标准和条件，会同主管部门筛选一批污水处理、垃圾发电等领域的PPP项目，并建立打包捆绑的机制，由上级政府统筹协调将财力薄弱县市项目一并纳入统筹，促进各区域协调发展;二是发挥PPP发展基金作用。发挥财政资金的引导作用，在地方政府承担有限损失的前提下，与社会资本合作设立PPP发展基金，并通过引入结构化设计加大对社会资本的吸引力，向农村基础设施建设领域倾斜，重点投资于PPP项目或PPP项目公司，支持PPP项目融资;三是加强项目推介。严格按照政府和社会资本合作（PPP）模式推广应用的有关要求，由省级政府搭台建立对接平台，积极向国内外推介一批具有一定质量的建设项目，与民营资本、金融机构等对接，在垃圾发电、污水处理等领域，吸引更多社会资本投资;四是严控PPP项目风险。在促进PPP项目规范发展的同时，严查将不适合项目包装成PPP项目上马、政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的、签订阴阳合同或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等问题，避免可能存在的政府隐性债务问题。

2. 设立政府投资基金。借鉴欧盟长期投资基金（ELTIFs）在解决长期投资瓶颈、刺激就业与经济增长的经验做法，开展我国农村基础设施领域建设。一是鼓励设立农村基础设施建设领域的长期投资基金。鼓励由中央政府或省级政府牵头，引导证券公司、基金管理机构与各地各级政府合作，盘活存量资源，设立主要投资于农村基础设施建设领域的长期性投资基金，以共同发起设立母基金，同时鼓励基金与我国的丝路基金等基础设施建设领域基金和世行、亚投行等国际金融机构合作，以特定地区、特定领域项目为切入点设立子基金，实现资金效能最大化;二是设定合理的投资运作模式。综合考虑社会资本的收益性、安全性和流动性，参照欧盟做法并借鉴我国实际，在长期投资基金运作中做到以下几点：在投资于农村基础设施的比例上要有所降低，基于城乡基础设施一体化建设、基金收益性等方面，以增强对社会资本的吸引力;在资金募集方式上，既可以采取公募方式，在資本市场上公开发行，也可以采取私募方式引入大型金融资本;在基金赎回或退出时，要区别于一般的产业或其他基金，明确限制条款，避免资本上短期行为影响基金的长期稳定性;三是制定合理的基金绩效评价。要结合长期投资基金长期性、政策性、投资公共性等特点，制定实施合理的监管或绩效评价指标，弱化对投资收益的考核，重点是考察基金的投资领域、引导撬动性、资金安全性，特别是杠杆率的要求等方面，体现长期投资基金的长期性。

3. 加快推进资产证券化。根据农村公共基础设施的特点，将缺乏流动性、但具有可预期收入的资产，通过在资本市场上发行证券的方式予以出售，以获取融资，以最大化提高资产的流动性。对非经营性基础设施，如农村公路、水利设施等，参考影子收费模式，由政府通过公共设施的使用情况给予财政补助，再由SPV公司以财政补助资金为来源，在资本市场上融资再投入到相关基础设施的建设和管护中。对经营性基础设施等，如电力、物流、供水、燃气等具有收费机制的设施，以经营方、所有方或设立专门的SPV公司为主体，以稳定的现金流为依托，对现金流合理预测和测算，统计现金流历史记录和分布，对项目资产偿还能力进行合理预计，增信后由评级机构开展信用评级， 随后承销商再面向投资人发行，融到资金继续用于农村基础设施的建设和管护。同时，加强推进信贷资产证券化，鼓励证券公司、基金公司选择重要建设项目的专项贷款、战略性新兴产业贷款等多元化信贷资产作为基础资产发行信贷资产证券化产品。

4. 积极借助债券融资。继续发挥债券融资的期限长、成本低的优势，加大金融产品创新，利用多种债券品种进行融资，支持农村基础设施建设。一是大力发行一般债券。在严控风险的前提下，积极争取债券额度，继续发行地方政府一般债券，探索在银行柜台、证券交易所及海外等渠道发行，并积极发行期限在10年以上的长期债券，为非经营性基础设施项目建设筹集资金;二是发行项目收益债券。探索发行项目收益债，以政府专项债券或企业为发行主体，重点用于经营性基础设施项目的融资，如农村饮水、农村电网、燃气等能够产生现金流的设施。鉴于农村基础设施项目一般规模较小、投入需求不高的特点，可考虑将一定区域内项目进行打包的形式，集中发行债券，提高发行成功率，降低发行成本;三是探索发行社会效益债券。借鉴英国、美国在社会效益债券的做法，在农村道路维护等具有可比较、可量化考核的领域，鼓励市场主体积极承接相关设施的建设和维护，引导其探索发行社会效益债券进行融资，以到期后考核结果是否达标，结合一定的利润率，由政府进行财政补助。

5. 借助投融资平台公司进行融资。加快县级投融资平台市场化转型，发挥地方融资平台在配置资源的重要作用，引导各类资金投向农村基础设施领域和项目等。一是加快平台公司资产重组。鼓励省市级平台工作对县级平台公司进行注资，并通过财政增资、特许经营、委托代理、资产划拨等形式，充实母公司资本金，壮大县级平台公司;二是完善平台公司法人治理结构。按照建立现代化企业制度的要求，深入推进国有资本授权经营体制改革，加快设立国有资本组建投资运营公司，以管资本为主开展国有资本管理，按照“政府引导、社会参与、市场运作”的机制，将现有平台转型为符合现代企业制度要求的发展平台;三是提升县级平台公司信用评级。按照市场化方式，以注入有效资产、降低负债率、做实做大现金流为手段，改善县级平台公司财务质量，全面提升平台公司信用评级，增强其融资能力;四是提升县级平台公司市场化融资能力。鼓励县级平台公司加强资本运作，通过发行债券、统贷统还等方式，按照市场化规则进行融资，并建立有效的偿债机制，加强债务监控，有效防范投融资风险。

6. 盘活资产资源发展集体经济。农村集体资产是发展农村经济和实现农民共同富裕的重要物质基础。通过盘活农村集体资产，发展壮大村级集体经济，可为农村基础设施建设和维护提供资金支持。重点是盘活农村宅基地，要鼓励市县改革完善农村宅基地权益保障和取得方式，探索宅基地有偿使用制度、自愿有偿退出机制，完善宅基地管理制度，全域推进宅基地制度改革。盘活农村特色资源，对景区、旅游区等附近的农村地区，将村集体拥有的房产等资源，由集体经济合作社统一承租、规划、招租，以建设民宿、农家乐、文创小院等形式，发展乡村旅游等特色经济，为农村基础设施建设提供稳定资金来源。

五、 完善配套措施

1. 注重运用税收政策。税式支出是财政支持农村基础设施建设的一种重要手段，也是发达国家值得我们学习借鉴的财政支出方式。应根据基础设施的种类和产品属性制定不同的政策，灵活运用税收减免、加速折旧、税前扣除和先征后退等多种方式，探索对财产税、所得税等不同税种、多个环节的税收政策，支持农村基础设施建设。

2. 建立政府间投入分担机制。农村基础设施建设，涉及到各级政府财政事权和支出责任，需要中央和地方各级政府通力合作，特别是县级政府在编制规划、资金统筹、项目安排等方面具有突出优势，要借鉴国外政府间有关农村基础设施建设投入的做法，发挥县级主体责任，建立各级财政共同支持农村基础设施建设的长效机制，明晰各级政府财政的事权和责任，构建新型、合理的政府间分担机制，充分调动各级政府的积极性。

3. 建立运维长效机制。长期以来，各地农村基础设施建设重建轻管现象普遍存在，其中投入不足、缺乏经费保障是其重要原因。可借鉴美国、日本等国家使用者付费方式，建立合理的定价机制，由农民根据使用情况缴纳一定的费用，并由农民承担一定的维护责任，政府对农民进行一定的补助，共同筹集运行维护费用，既可以为农村基础设施运行与维护筹集了一定的資金来源，也强化了农民作为使用者的责任意识。

参考文献：

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作者简介：王红卫（1983-），男，汉族，河南省民权县人，中国人民大学财政金融学院金融学博士生，中级经济师，研究方向：资本市场投资。

收稿日期：2019-11-14。