长江经济带环境公益诉讼实证分析——以11省市40起案件为视角

(上饶师范学院 政治与法律学院，江西 上饶 334001)

随着我国经济的高速发展，社会公共需求的不断增加，环境问题也日益突显，环境污染和生态破坏威胁着社会公众的日常生活，导致环境纠纷频发，而普通诉讼制度无法有效解决此类纠纷。因此，我国出台了四部涉及环境公益诉讼的法律，即《环境保护法》《民事诉讼法》《海洋环境保护法》以及《侵权责任法》，最高人民法院和最髙人民检察院相继制定了有关司法解释。此外，为解决检察机关提起环境公益诉讼问题，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(简称《检察公益诉讼案件解释》)规定了更为细致的操作准则。自建立环境公益诉讼法律制度以来，诉讼案件逐年增加，人们更多地尝试用公益诉讼的方式维护合法的环境权益，也取得了初步成果。现行法律制度在现实中的运行状况究竟如何？这需要通过有力的事实依据给予回应。基于此，本文在2016年以来长江经济带11省市各级法院受理并于2017-2018年审结的40件环境公益诉讼有关情况的基础上，对环境公益诉讼法律制度的实施状况(1)本文所用资料、数据主要来源于网站搜索，包括各级人民法院网站，各级人民检察院网站，中国裁判文书网，绿发会、自然之友、中华环保联合会、中华环保基金会等环保组织网站，新华网、人民网、搜狐网、新浪网等媒体网站。本文作为分析样本的环境公益诉讼案件，相关统计限定为2016年以来法院受理并于2017-2018年审结的案件，包括刑事附带民事公益诉讼案件，但不包括其他环境民事案件、环境行政案件和环境刑事案件，也不包括2016年法院受理并于当年审结的案件以及2017-2018年法院受理未审结案件。但是本文在分析相关问题时不局限于此，特予以说明。尝试予以分析，从制度现实运行中寻找亮点与进步，进一步提炼出存在的问题与不足，以期对将来环境公益诉讼法律制度的改革与完善以及学者们的相关研究有所裨益。

一、长江经济带11省市环境公益诉讼受理案件基本概况

笔者通过网络平台，根据公开获知的案件信息，搜集到由检察院、环保组织或省级人民政府依据 《环境保护法》及其他法律规定提起的环境公益诉讼40起案件(具体情况如表1所示)。其中，有检察机关、环保组织和省级人民政府提起的环境民事公益诉讼；有检察机关提起的环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼以及刑事附带环境民事公益诉讼等。尽管样本总量不多，无法得出统计学意义上的研究结论，但是样本的选取遵从了民事、行政、刑事领域诉讼法所规定的程式，在长江经济带沿线省市环境司法审判中具有代表性和典型性，有部分诉讼案件在11省市实现了零的突破(详见下文分析)。笔者以这40起案件为分析样本，对我国长江经济带沿线11省市近三年来环境公益诉讼的基本形态、所呈现出的主要样态进行了梳理，并在此基础上对长江经济带环境公益诉讼发展中的亮点进行了分析，对存在的问题和不足予以反思，在此基础上对环境公益诉讼的未来发展进行了展望。

表1 长江经济带11省市40起环境公益诉讼受理案件(根据立案先后顺序排列)

续表

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从以上表格所列案件中的基本情况我们可以提炼概括出以下主要特点：

1.区域分布。从受理法院所处省市的分布情况来看，11个省市发生的40起案件中，上海3起，占比7.5%；浙江1起，占比2.5%；江苏4起，占比10%；安徽7起，占比17.5%；江西8起，占比20%；湖北4起，占比10%；湖南2起，占比5%；重庆2起，占比5%；四川2起，占比5%；云南1起，占比2.5%；贵州6起，占比15%。

2.案件类型。环境民事公益诉讼20起，环境行政公益诉讼7起，刑事附带民事公益诉讼13起。其中生态破坏案件10起；水污染案件13起；大气污染案件1起；土壤污染案件4起；牲畜屠宰污染案件1起；危险废物处置案件4起；建筑垃圾处置案件1起；工业固体废弃物处置案件1起；生活垃圾处置案件1起；野生动物资源保护案件1起；矿产资源保护案件1起；林业资源保护案件2起。

3.法院级别。受理法院有中级法院、基层法院和铁路运输法院，其中16起案件由中级法院受理；21起案件由基层法院受理；3起由铁路运输法院受理。超过一半案件由环境资源审判庭审理，其他案件均在普通法庭审理。

4.诉讼请求。停止侵害类11项，占比27.5%；生态修复类22项，占比55%；赔偿损失类26项，占比65%；赔礼道歉类13项，占比32.5%；要求被告承担诉讼相关费用的有11项,占比27.5%。

5.原告情况。有8起案件系环保组织单独参与诉讼，其中绿发会3件，中华环保联合会1件，中华环保基金会2件，益阳市环境与资源保护志愿者协会1件，绍兴市生态文明促进会1件；有1起案件系环保组织自然之友与绿发会共同参与诉讼；有2起案件系环保组织与省级人民政府共同参与诉讼，其中重庆市人民政府与重庆两江志愿服务发展中心作为共同原告，江苏省人民政府、江苏省环保联合会作为共同原告；有1起案件系省政府作为原告单独参与诉讼。检察机关作为公益诉讼人提起环境公益诉讼或者刑事附带民事环境公益诉讼有28起案件。

6.被告情况。40起案件中被告有企业法人、自然人、行政机关，自然人为被告的有14起，涉案人数有42人，被诉行为包括因盗伐林木使植被遭受破坏、因非法占用农用地而毁坏公益林、破坏野生动物资源、非法采矿、非法处置危险废物、跨省倾倒固体废物、电镀锌加工、牲畜养殖、牲畜屠宰等。企业法人为被告的有14起，涉及化工、轴承、纸业、垃圾或污水处理、门窗制造、物业管理等行业，其中数量最多的是化工企业，占比超过五成。另有5起企业法人和自然人为共同被告，被诉行为涉及生产排污行为污染周边环境，破坏生态。被告为行政机关的有7起，分别为城市管理、环保、林业、住建、国土、自然保护区管理局、矿产管理、镇政府等部门。

7.处理状态。调解结案的有4起案件；判决结案的有35起案件，其中有4起案件为二审法院判决结案；另外还有1起案件原告撤诉。

二、亮点与突破：环境公益诉讼的进步

(一)法院受案数量上升

根据各级法院网站的公开资料统计，2005-2015年期间，全国法院受理环境民事公益诉讼案件总数为85件，年均受案不满8件。自2015年1月新《环境保护法》施行至2016年6月，全国法院共受理社会组织提起的环境民事公益诉讼一审案件93件；自2015年7月全国人大常委会授权试点以来截至2016年7月，共受理人民检察院提起的环境民事、行政公益诉讼案件21件[1]。2016年7月至2017年6月，各级人民法院受理检察机关提起的环境民事公益诉讼、行政公益诉讼以及社会组织提起的环境民事公益诉讼合计944件[2]。而长江经济带沿线11省市2016年至今三年时间，据笔者不完全统计，2016年立案并于2017-2018年审结、2017-2018年立案并审结的环境公益诉讼案件就有40起，其中还不包括2016年立案并于当年审结的案件、2017-2018年立案未审结案件。由此可以看出受案量变化明显，相比以往有较大上升。

(二)法院受案范围拓宽

从上述2016年以来的40起已审结案件看，受案范围涵摄大气、水、土壤、森林、自然保护区、人工环境等环境要素的保护，涉案区域范围11省市全面覆盖。在新《环境保护法》实施之前，全国环境公益诉讼案件则主要集中于水污染和大气污染方面。从近三年长江经济带11省市已审结的环境公益诉讼案件来看，被诉行为更为复杂，显著的变化是出现危险废物处置案件，建筑垃圾处置、生活垃圾处置、工业废弃物处置、乡村土壤污染等类型案件也开始出现，尤其是生态破坏案件显著增多，最受公众关注的是国家级自然保护区生态破坏案件。依据《环境保护法》第58条规定，生态破坏和污染环境均为受案范围的“重头戏”。

部分省市在受案范围上实现了历史性突破，例如：贵阳市白云区人民检察院诉卢健文、卢华盗伐林木刑事附带民事公益诉讼案，系贵州省首例刑事附带民事诉讼案件；郴州市检察院诉武汉某环保公司、黄某、曹某有、曹某威、王某新、王某福污染环境公益诉讼案，系湖南省首例检察机关提起民事公益诉讼案件；通江县人民检察院诉至诚镇人民政府不履行法定职责行政公益诉讼案，系四川省首例行政公益诉讼案件；大余县人民检察院诉大余县矿产资源管理局不履行法定职责案，系江西省首例行政公益诉讼案件；上海铁路运输检察院诉顾猛刑事附带民事公益诉讼案，系上海市首例刑事附带民事诉讼案件；重庆江津区检察院诉邓某因非法捕捞水产品刑事附带民事诉讼案，系重庆市首例刑事附带民事诉讼案件；江口县人民检察院诉铜仁市国土资源局、贵州梵净山国家级自然保护区管理局怠于履行环境监管职责行政公益诉讼案，系全国首例国家级自然保护区行政公益诉讼案件；江苏省人民政府、江苏省环保联合会诉德司达(南京)染料有限公司环境污染公益诉讼纠纷案，系江苏省首例以省级人民政府为诉讼主体起诉企业的生态环境损害赔偿案件。

(三)案件原告类型多样

早期的环境公益诉讼主要由环保组织作为原告提起，且主要是具有官方色彩的环保组织占据主导地位，在2005-2015年期间，有12起案件系环保组织提起环境民事公益诉讼，其中由中华环保联合会为原告或与他人作为共同原告的有9起案件。《检察机关提起公益诉讼试点方案》《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》出台后，检察机关作为环境公益诉讼原告的案件逐年增多，《中国环境司法发展报告(2015—2017)》显示，截至2016年12月底，全国试点地区检察院共向法院提起94件环境公益诉讼[3]。在笔者统计的分析样本中，近两年来长江经济带11省市审结的检察机关参与的环境公益诉讼激增,其中环境民事公益诉讼20件，环境行政公益诉讼7件，刑事附带民事环境诉讼13件。多个省市都实现了检察公益诉讼的突破，比如湖南、四川、江西、上海、重庆等省市。

上述案件显示，环保组织参与环境公益诉讼的热情高涨，全国性的环保组织有自然之友、绿发会、中华环保联合会、中华环保基金会等，分别在江苏、安徽、江西等地提起诉讼。其中，中华环保基金会诉江西省鄱湖低碳环保股份有限公司樟树盐化工业基地污水处理厂、江西省鄱湖低碳环保股份有限公司环境污染责任纠纷一案，系该基金会在江西省首次提起的环境民事公益诉讼，此案也是民间环保组织在江西省提起的公益诉讼首案。此外，地方环保组织积极参与公益诉讼，诸如绍兴市生态文明促进会、益阳市环境与资源保护志愿者协会、重庆两江志愿服务发展中心等。在环保组织提起的公益诉讼案件中，地方性环保组织为原告的占33.3%，均在本地起诉，体现了浓郁的地方特色，也更能发挥地方性环保组织熟悉本地民情、反映本地民意的优势。

《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》实施后，开始出现新型的以省级政府作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人的环境公益诉讼，江苏是7个试点省市之一，2017年以来该省审结的此类案件就有2件，体现了政府执政的根本所在和政治担当，标志着唯GDP政绩观向绿色政绩观的良好转变。政府力量介入公益诉讼，使环境公益诉讼变得“轻而易举”，其公益价值也得到最大程度的彰显。

从11省市审结的40起案件总体看来，环境公益诉讼原告更加多样化，体现了全国与地方、官方与民间相融合的特点，这就说明了近几年我国关于环境公益诉讼的规范性文件能够顺应环境现实的需要，逐渐趋于完善，更好地发挥规制作用，同时也反映出国家对环境公益诉讼和环境诉权的高度重视。

(四)涉案被告范围较广

40起案件中自然人为被告或共同被告的有19起，涉案人数达58人，40起案件共有87名被告，自然人占六成多，人数众多。上海、重庆和贵州首例刑事附带民事公益诉讼案均以自然人为被告，涉案事由分别为破坏野生动物资源、破坏生态、盗伐林木。企业法人为被告的有24个，占三成多，其中不乏知名大企业，如中国石化集团南京化学工业有限公司、德司达(南京)染料有限公司等；也有当地“大户”，如湖南林源纸业有限公司、重庆首旭环保科技有限公司、江苏常隆化工有限公司、江西省鄱湖低碳环保股份有限公司等。化工类企业成为污染源重灾区，超过五成。极具讽刺意义的是被告企业法人中有6个企业名称冠以“环保”称谓，“环保企业”披着“环保”外衣大行污染之事，难逃法律制裁。此外，环境行政公益诉讼案件中有8个行政机关作为被告，被告名单中出现了城市管理、环保、林业、住建、国土、自然保护区管理局、矿产管理、镇政府等，类型多样。其中，全国首例国家级自然保护区行政公益诉讼案件系铜仁市国土资源局、贵州梵净山国家级自然保护区管理局为共同被告，成为社会关注热点。

(五)诉讼案件类型多元

在案件类型方面有三个显著特点：第一，案件纷繁多样。环境民事公益诉讼从污染环境类的水污染、大气污染为主逐渐转向破坏生态类的案件，更为关注整个生态系统的损害问题；环境行政公益诉讼从环境要素来看，涉及水体类1件，土壤类1件，森林类1件，自然保护区1件，城市环境类2件，矿产资源类1件；对公诉案件附带提起民事公益诉讼逐年增多，刑事附带环境民事公益诉讼的有13起，占40起案件的32.5%。上海铁路运输检察院诉顾猛刑事附带民事公益诉讼案颇受媒体和社会公众关注。第二，对已受刑事制裁“旧案”追诉环境侵权责任。20起环境民事公益诉讼案件中，在原告起诉前被告已受到刑事制裁有8起，对刑事处罚偏轻的旧案追加公益诉讼，以高额的赔偿金进一步加大违法者的违法成本，彰显公益诉讼责任追究的独特功能，同时起到有力的威慑作用。第三，刑事附带民事公益诉讼案审结快，法院对检察机关提起公益诉讼支持力度大。13起案件中，从立案到审结仅用1～3个月时间的有10起，占比76.9%。尤其是上海市3起案件均在3个月内审结，体现高效率，快审快结，及时惩处环境违法行为。各级检察机关针对破坏环境资源犯罪案件附带提起民事诉讼，通过法院审理判决被告人承担民事责任，既节约了司法成本，又实现惩罚犯罪与保护生态环境的有机统一。

(六)原告诉求支持率上升

40起案件中有35起以判决方式结案，占比87.5%，足以显示较高的判决率。仅有一起原告撤回起诉，马鞍山市中级人民法院于2018年4月8日依法作出裁定，即中国绿发会诉马鞍山澳新环保科技有限公司大气污染责任纠纷案。撤回起诉的理由是立案后，在马鞍山市环保局的督促下，被告在诉讼中的环境违法问题已经得到解决，该案的实质性诉讼请求已经实现，双方达成了和解协议。

从40起案件来看，法院基本支持原告所有的诉讼请求，包括高额的损害赔偿费用。比如江苏省人民政府诉安徽海德公司生态环境损害赔偿案，判决被告安徽海德公司赔偿环境修复费等费用5 482.85万元；江苏省人民政府、江苏省环保联合会诉德司达(南京)染料有限公司环境污染责任公益诉讼纠纷案，判决被告德司达(南京)染料有限公司赔偿环境修复费用人民币2 428.29万元；中华环保联合会诉宜春市中安实业有限公司等五被告环境污染责任纠纷案判决被告赔偿生态环境修复等费用3 700余万元，原告的诉求得到了较大支持。尤其是环境行政公益诉讼，法院对检察机关的诉讼请求支持率较高。

(七)责任制度体系完备

环境损害具有影响范围广、持续时间长甚至不可逆转的特点，一旦发生了环境污染和生态破坏，受害者的生命健康权、财产权和享受良好环境质量的权益都不可避免地受到侵害。如何有效地制裁违法行为，责任体系的构建显得尤为重要。环境法律责任应当比一般民事责任、行政责任的规定更加严格，其责任承担的目标、内容、方式不仅有经济性的、而且有社会性的，不仅有补偿性的、而且有惩罚性的，从而融入更多的社会成本的考虑。

40起案件的诉讼请求主要涉及停止侵害、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等四种形式，其中停止侵害11项、生态修复22项、赔偿损失26项、赔礼道歉13项。要求被告承担诉讼相关费用的有11项，责任形式结构合理。从中可以看出，首先，赔偿环境损害为主要责任形式，赔偿的目的在于修复生态环境或者恢复生态系统服务功能。受理法院遵循恢复性司法理念，落实以生态环境修复为中心的损害救济制度，灵活运用补种复绿、增殖放流、限期修复、第三方治理等生态环境修复责任承担方式及履行方式，其中有22件要求恢复生态或承担生态修复费用，5件要求赔偿生态环境服务功能损失，各种责任形式配合运用，构成较为完备的体系，体现环境公益诉讼所追求的价值目标。其次，赔礼道歉较多适用，渐成常态。在环境公益诉讼中违法者侵害的是不特定多数人的环境权益，牵涉到社会公众利益，通过赔礼道歉的形式一方面可以弥补受害人的精神痛苦，另一方面也是给予违法者在信誉上的一种惩罚，体现惩罚和教育相结合的功能，在环境公益诉讼中适用尤为合适。

(八)公众支持力度加大

环境公益诉讼中，环保组织面临取证难、耗时长、成本高等诸多问题，可能制约公益诉讼的顺利开展，因此，提高公众参与度和获得社会支持至关重要。近几年在这方面有较大的进步，在笔者统计的20起环境民事公益诉讼中，有2起案件系省政府与环保组织作为共同原告参与诉讼，政府参与诉讼可以有效地调动资源，取证方面可以掌握污染环境或破坏生态的第一手资料及大量基础数据，从而改变环保组织作为单一原告举证难的困境。另有3起案件系检察机关、环保机关、专家或其他组织单独或共同支持起诉，如绍兴市生态文明促进会诉新昌县某胶囊有限公司、吕某和新昌县某轴承有限公司水污染责任纠纷环境公益诉讼案，绍兴市人民检察院委派两名检察官作为“支持起诉人”参与公益诉讼；中华环保基金会诉江西省鄱湖低碳环保股份有限公司樟树盐化工业基地污水处理厂、江西省鄱湖低碳环保股份有限公司环境污染责任纠纷案，宜春市环境保护局、樟树市环境保护局、南昌大学法学院为“支持起诉人”共同参与诉讼；自然之友、绿发会诉江苏常隆化工有限公司、常州市常宇化工有限公司、江苏华达化工集团有限公司环境民事公益诉讼案，中国政法大学环境资源法研究和服务中心与苏州工业园区绿色江南公众环境关注中心为“支持起诉人”共同参与诉讼。“支持起诉”方式发挥着重要作用，体现了公众参与原则在环境公益诉讼实践中的有力贯彻。

民间公益基金会给予公益活动和环境公益诉讼大力支持。最典型的例子是阿里巴巴公益基金会启动“环境公益诉讼支持基金”项目，该基金会与桃花源基金会、公众环境研究中心、自然之友、合一绿学院、绿色潇湘等五家机构保持着长期战略伙伴关系[4]。基金会在环境法治建设方面发挥着不可忽视的作用，为不断推动民间组织有效提起环境公益诉讼，及时解决棘手的环境问题，该基金会对申报项目内的民间环保组织在环境公益诉讼方面给予资金支持，在某种意义上来说对环境公益诉讼法律制度的顺利实施起到积极的促进作用。

三、问题与改进：环境公益诉讼的反思

(一)案件分布偏在严重

根据11省市高级人民法院发布的《环境资源审判》白皮书显示，近两年来环境公益诉讼立案数较以往有明显提升，但是相对于我国环境污染和生态破坏现状，依然偏少，并且和环境刑事、环境民事和环境行政案件相比不成比例，存在严重的偏在性。《中国环境资源审判(2016-2017)》公布，2016年7月至2017年6月各级人民法院共受理各类环境资源刑事案件16 373件，环境资源民事案件187 753件，环境资源行政案件39 746件，这三类案件共计243 872件；同时期各级人民法院受理社会组织提起的环境民事公益诉讼案件57件，各试点地区人民法院受理检察机关提起环境民事公益诉讼案件71件，受理行政公益诉讼案件 720件[2]。虽然检察机关提起的环境民事公益诉讼较上年度增长4.5倍，环境行政公益诉讼较上年度增长25倍，增长幅度较大，但是占环境刑事、民事和行政案件总数仅为0.35%。中国裁判文书网收录的长江经济带11省市2017-2018年审结的环境资源刑事案件判决书有2 165篇，环境资源民事案件判决书有334篇，环境资源行政案件判决书有476篇，而环境公益诉讼案件(包括刑事附带民事公益诉讼)判决书仅有26篇。无论从哪个统计口径来看，环境公益诉讼的受案量都很少。

就江西省而言，省高院在加强环境法治建设，推进环境司法专业化改革方面发展较快，成绩显著。截至2018年5月底，全省共有包括省法院、九江中院、武宁县法院等14家法院成立环境资源审判庭，55家法院设立环境资源合议庭，2家法院设立环境资源巡回法庭。然而，2014年以来，江西法院共审理各类环境资源案件6 969件，其中环境民事公益诉讼案件仅有3件，受案量微乎其微。自2017年6月以来，江西全省法院共审理各类涉环境资源案件1 160件，其中民事案件368件、刑事案件729件、行政案件52件、环境公益诉讼案件19件，环境公益诉讼在总体受案量上有所增加，但只占全部环境资源案件的1.6%(2)2018年6月5日世界环境日，江西省高院与省政府新闻办联合召开全省法院环境资源审判工作情况新闻发布会，通报全省法院环境资源审判工作情况，并公布十起典型案例。江西省政府新闻办新闻发布处处长陈惠龙主持发布会，江西高院环境资源庭庭长黄训荣发布相关情况。故环境资源案件数据截至2018年6月5日。。

在现实中要使环境公益诉讼成为常态化，法律制度的科学制定、实施机构的独立健全、实施程序的完善、实施人员的专业素质、实施监督的及时到位等因素都是影响环境诉讼法律制度实施的重要因素，当前应当多方合力，通过相应的激励机制提高案件受案量，使环境公益诉讼制度得以良好运行。

(二)诉权实现障碍明显

从起诉主体来看，目前已经提起环境民事公益诉讼的社会组织达到25个，较上年度同时期增加11个[2]。根据民政部官网发布的数据，全国有700多家社会组织符合提起环境民事公益诉讼的条件。新《环境保护法》实施后，社会组织提起环境公益诉讼案件总量上有所提升，2015年55件,2016年65件[5]，2017年48件[6]。2018年1-5月环保组织提起环境公益诉讼30件。迄今为止，环保组织提起公益诉讼最多的是绿发会，有70起案件；其次是中华环保联合会，有49起案件；排位第三的是自然之友，有37起案件，其他环保组织诸如中华环保基金会15件，贵阳公众环境教育中心16件，福建省绿家园环境友好中心6件，重庆两江志愿服务发展中心4件，还有一些规模较小的社会组织均为1-2件或者没有起诉案件[6]。在笔者统计的环保组织单独或者共同参与的11件公益诉讼中，也基本上以自然之友、绿发会、中华环保联合会、中华环保基金会、重庆两江志愿服务发展中心等几家为原告，相对集中于几个影响力较大的环保组织。近几年自然之友在环境公益诉讼领域表现较为活跃，之前曾起诉但也屡遭拒绝，提起37起公益诉讼案件中有31起法院立案受理。比如，2017年6月6日，自然之友提起环境公益诉讼，起诉国网甘肃公司，并在甘肃兰州中院立案。但在8月14日，甘肃兰州中院针对原告自然之友与被告国网甘肃省电力公司环境民事公益诉讼一案作出裁定，认为国网甘肃电力作为电力购销和调配电力供应的电网企业，并非发电企业，其本身没有实施污染环境、破坏生态的行为，故驳回自然之友的起诉。即便如此，自然之友仍然执著于环境公益，受案量提升较快。当然，现有制度的支持也是不可忽视的因素，健全完善的法律制度为符合条件的有关环保组织起诉提供有效依据。

当前，高昂的诉讼费用成为环保组织参与公益诉讼的“拦路虎”。自然之友、绿发会诉江苏常隆化工有限公司、常州市常宇化工有限公司、江苏华达化工集团有限公司环境污染公益诉讼案,一审作出判决原告败诉，要求两原告支付189万余元“天价诉讼费”，两原告均向常州中院提交常州毒地案上诉状，并向江苏省高级人民法院提出缓交诉讼费用的申请，江苏省高级人民法院准予缓交上诉费用。社会组织尤其是民间公益组织，不以盈利为目的，收入来源主要是社会捐赠。高达189万元的“天价诉讼费”无疑是一道难以逾越的鸿沟。过高的诉讼成本使得这些组织不敢承担社会责任，对公益诉讼望而却步。为确保公益诉权的充分实现，促进环保组织积极投身于公益诉讼，民间基金给予了有力的资金支持，这是社会进步的表现。如前所述阿里巴巴公益基金会支持的“环境公益诉讼支持基金”为支持公益诉讼发挥着积极作用。然而，民间组织的力量毕竟是有限的，当务之急解决问题的关键还在于地方政府的态度和做法，各级地方政府及司法部门在本地公益诉讼方面应当有所行动，尤其可以在政策和法律方面给予倾斜保护，因地制宜地制定地方性法规、规章等规范性文件以解决环保组织提起环境公益诉讼的经济障碍。例如，根据昆明市中级法院、市检察院联合发布的《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见(试行)》有关规定，公益诉讼人(原告)提起环境民事公益诉讼的，可以缓缴诉讼费，若败诉可免交诉讼费；若被告败诉则由被告缴纳诉讼费。

(三)原告顺位定位不明

社会组织、检察机关、省级人民政府等作为环境公益诉讼原告在实务操作中关系如何理顺？各方怎样协调能更好地维护环境公共利益？这是当前理论界关注的主要问题之一。

关于省级人民政府提起的生态环境损害赔偿之诉定位问题。从当前的诉讼实践来看，环境民事公益诉讼的诉求主要是治理修复环境或者恢复生态服务功能，笔者所统计的40起案件也是很好的例证。我国生态环境要素和自然资源除少部分依法规定由集体所有或者由承包经营权人所有外，国家是大多数生态环境要素和自然资源的所有权人。当省级政府代表国家提起生态环境损害赔偿之诉全面展开后，社会组织和检察机关不应以治理修复环境或者恢复生态系统服务功能等事由再提起环境民事公益诉讼，因为环境公益是建立在国家所有生态环境要素和自然资源权益上的再生利益。这时环保组织或检察机关再次提起环境民事公益诉讼就没有任何意义了。当然社会组织也可以共同被告的身份出现，例如重庆市人民政府与重庆两江志愿服务发展中心作为共同被告，以及江苏省人民政府与江苏省环保联合会作为共同被告的两起案件。

关于检察机关提起环境民事公益诉讼的定位和顺位问题。根据《检察公益诉讼案件解释》第13条规定，人民检察院“可以”向人民法院提起环境公益诉讼的前提条件，即没有符合法律规定的机关和有关组织提起诉讼，或者符合法律规定的机关和有关组织不提起诉讼。法条表述语言是“可以”，属于授权性规范。因此在环境民事公益诉讼中，检察机关应定位于补充诉讼主体的角色，在提起环境民事公益诉讼的顺位上社会组织优先于检察机关。但是法律对检察机关参与环境行政公益诉讼则采取了有区别的态度，根据《检察公益诉讼案件解释》第21条规定，在行政诉讼领域，当检察院发现负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，“应当”向该行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。该行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。由此可见，法条表述语言是“应当”，属于义务性规范，在此表明行使行政公益诉权是检察机关应履行的义务。

(四)生态修复难度较大

当前环境公益诉讼普遍适用生态修复责任，长江经济带11省市40起案件中有26件判决被告承担生态修复责任。《环境民事公益诉讼解释》第20条将“生态环境修复”作为“恢复原状”的一种具体方式，明确规定“原告请求恢复原状的，人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能”，体现了立法所追求的应然状态。民法关于恢复原状的责任设计针对的是传统财产的受损，而生态环境属于一种特殊的社会公益，对生态环境的修复不能与“恢复原状”完全等同起来。因此，笔者认为在司法实践中法官仅依据《环境民事公益诉讼解释》，基于“恢复原状”的目的判决被告承担生态修复责任，有可能带来执行上的困难。从40起案件统计的情况看，更多地采用替代性修复、赔偿修复费用的方式，例如江苏省人民政府、江苏省环保联合会诉德司达(南京)染料有限公司环境污染责任公益诉讼纠纷一案，判决赔偿修复费用2 428.29万元；重庆市人民政府、重庆两江志愿服务发展中心诉重庆藏金阁物业管理有限公司、重庆首旭环保科技有限公司环境污染责任纠纷一案，赔偿因违法排放超标废水污染水环境造成的生态环境损害费用1 441.6776万元用于异地替代修复，均由被告承担高昂的修复费用。在司法实践中替代性修复提高了修复生态环境的实现程度，是环境立法的一大进步。但如果确定赔偿或修复费用仅以“修复到损害发生之前的状态和功能”作为既定目标，使被告实际承担的费用过高，生态修复耗资巨大，那么被告无力承担或者破产，就有可能增加环境修复的难度，导致执行难以实现。根据《生态环境损害赔偿制度改革方案》，一旦出现生态环境损害需要修复或赔偿的情况，赔偿权利人和赔偿义务人之间可就损害事实和程度、修复启动时间和期限、赔偿的责任承担方式和期限等具体问题进行磋商，达成赔偿协议。并可以依照民事诉讼法就赔偿协议向人民法院申请司法确认[7]。但是，赔偿权利人和义务人之间如何磋商，就赔偿协议如何申请司法确认尚缺乏规范的程序规则。因此，生态修复或赔偿数额的确定一方面要考虑到环境受损害的现状、治理需要；另一方面要兼顾被告的赔偿能力、违法情节、获得收益，这样从经济效益、修复技术的可行性、被告的自身意愿、第三方治理等各方面进行权衡，确保修复方案和协议的切实可行，以实现最佳的环境效益。

(五)司法鉴定成本偏高

长江经济带云南省是生态保护的重点区域，2017年云南第一个环境资源法庭——昆明市中级人民法院环境资源保护法庭成立,环境公益诉讼进入探索阶段。社会组织在云南提起的环境民事公益诉讼案件，每年均现稳步上升的趋势，尤其是自然之友等影响较大的民间环保组织公益诉讼成绩斐然。2017年云南省各级人民法院受理社会组织提起的环境民事公益案件6件，涉及水域、土地、大气污染、野生动植物保护等各个方面[7]。然而，在实践中环境司法鉴定机构稀少，有的案件找不到相关的鉴定机构成为环境公益诉讼发展的一大障碍。如2011年自然之友、重庆市绿色志愿者联合会诉陆良化工实业有限公司铬渣污染环境公益诉讼案(3)自然之友、重庆市绿色志愿者联合会诉陆良化工实业有限公司铬渣污染环境公益诉讼案目前处于审理中，未列入本文统计的40起案件。，云南省曲靖市中级人民法院立案受理，然而由于环境司法鉴定机构稀少，司法鉴定费用昂贵，为了查清被告铬污染的范围和程度，自然之友委托专业技术部门，提取土壤、底泥样品，进行检测分析。在法院主持下，通过现场勘验方式，各方共同采集、送检了一批土样。但是，司法鉴定一直未能落实，导致开庭难以进行。又如2017年自然之友诉云南江川仙湖锦绣旅游物业发展有限公司破坏生态公益诉讼案(4)自然之友诉云南江川仙湖锦绣旅游物业发展有限公司破坏生态公益诉讼案目前处于审理中，未列入本文统计的40起案件。，由于无法确定被告行为对湖滨湿地造成的实际生态破坏，原告向法院申请进行司法鉴定，但国内找不到评估高原湿地破坏的司法鉴定机构，鉴定难再次困扰了环境公益诉讼。再如2016年自然之友、北京市朝阳区环友科学技术研究中心诉云南金鼎锌业有限公司环境污染公益诉讼案(5)自然之友、北京市朝阳区环友科学技术研究中心诉云南金鼎锌业有限公司环境污染公益诉讼案目前处于审理中，未列入本文统计的40起案件。，2017年5月法院依法指定云南的一家机构，对此案所涉的污染损害、生态修复及因果关系进行司法鉴定。由于鉴定评估费高达300余万元，有一半需要原告预交，导致高昂的鉴定成本成为影响诉讼进行的最大阻碍。

四、结语

环境公益诉讼作为公众法治化参与环境保护的重要途径，应当顺应环境治理的现状不断进行制度改革。纵观两年来长江经济带沿线11省市审结的40起环境公益诉讼案件，在实践方面有明显的进步和突破，然而环境公益诉讼尤其是检察公益诉讼依然处于探索和试点阶段，需要进行制度创新，完善改革机制。长江经济带贵州、云南、江苏、重庆等省市各级法院积极探索高效的环境司法审判机制，推动建立与检察机关、公安机关和环境资源行政主管部门的执法衔接，加强相互之间的协调配合，构建多元共治的环境资源保护机制，围绕审判执行中发现的问题及时提出司法建议，进一步推动生态环境综合治理。长江经济带沿线11省市高级人民法院及青海省高级人民法院于2018年9月20日在重庆市签署《长江经济带11+1省市高级人民法院环境资源审判协作框架协议》共同建立环境资源审判常态化协作机制。从制度建设角度上看，对于环境公益诉讼的未来发展已奠定了较坚实的基础，有利于促进环境公益诉讼的规范化和常态化。当然，环境公益诉讼之路仍然任重道远，我们必须在法律制度的制定和运行中寻找问题的症结，不断反思并及时作出调适，把握正确的发展方向。