多中心城市发展的鲁尔经验

叶玲飞

德国鲁尔区有人口570万、面积约4953平方公里，由50多个形态各异的地方自治市镇组成，是德国、也是世界最重要的工业区之一。然而，回溯百年，在发展初期，该地区曾因在工业生产、土地利用、城市建设、环境保护等方面未形成系统规划，造成一系列严重的社会发展问题，如空气混沌刺鼻、土壤侵蚀退化、河流肮脏污浊、环境质量堪忧。为解决区域可持续发展问题，二战后，鲁尔区重新制定城市规划，在空间分布上，不设立单核集聚的单中心，而是以杜伊斯堡、埃森、波鸿、多特蒙德等几个相对较大城市作为支点，在市镇层面上形成多中心结构。

强化多中心城市发展的顶层设计

其实，围绕多中心结构的城市发展规划，鲁尔地区很早就展开了讨论和设计。1912年，罗伯特·施密特制定的先驱性规划中便提出了鲁尔区西部城市“多中心并置”的方案。1920年，德国政府认识到鲁尔区面临的严重问题难以由单个城镇解决，决定成立鲁尔煤管区开发协会，共有88个协会成员，由60%的市县政府代表和40%的企业代表组成。

鲁尔煤管区开发协会成立初期，仅负责制定交通路线、规划工业用地、开展环境整治等一般开发项目。二战后，随着鲁尔区不断发展，协会的职能和管辖权不断扩大，承担起区域整体规划的重任，对鲁尔区多中心结构的实现发挥了关键性作用。1960年，协会提出把鲁尔区划分为三个地带：第一地带是鲁尔河谷地带的煤矿、钢铁产业集中区;第二地带是人口高度集中的鲁尔中部地区;第三地带是鲁尔西部、东部、北部等迅猛发展的新区。针对三大地带的发展特点，协会继而提出“稳定第一地带、控制第二地带、发展第三地带”的战略思路。1973年，著名画家、建筑学家布赫霍尔兹描绘出了振奋人心的未来鲁尔区景象——就像一系列互动卫星组成的系统。1977年，北威州“州发展规划”更是明确了鲁尔区的多中心网络结构（由低、中、高三等级中心地组成），这一结构一直延续到了今天，极大地促进了该地区一体化程度。

基础设施“分散式集中”是鲁尔区极为鲜明的特点，其交通、就业、教育、医疗、购物、娱乐等功能并非像柏林、慕尼黑都市区那样集中于一个单中心，而是有序、均衡地分布于整个区域。仅从轨道交通网络体系来看，目前，鲁尔区就已构建了一个包括高速铁路、区域快速铁路、市郊铁路、地铁、轻轨和有轨电车在内的完整轨道交通网络，且按联结功能分成三个梯队。第一梯队由高速铁路、城市特快、欧洲城市特快、区际快车构成，前三者主要联结鲁尔区与国际大城市，区际快车则主要负责衔接前三者。鲁尔区城市较为密集，高速列车难以满足要求，第二梯队交通网络体系应运而生，由区域快车、区域列车、市郊车构成：区域快车负责联结鲁尔区的各主要城市，中途停车较少，发车时间间隔一小时;区域列车运行线路较短，对区域快车起补充作用;而与区域快车、区域列车相比，市郊车联结的点更多，面更广。如今，鲁尔区内现有市郊车运行线路13条，为了避免与地面交通交叉，市郊车在通过市中心时走地下路线，发车时间间隔10分钟，区域间短途通勤有效推动了多中心城市结构迅速发展。第三梯队由地铁和城市有轨电车构成，在距离市中心5公里的范围内，以地铁和城市有轨电车为主要交通方式，其特点是站间距短、发车频率高，发车时间间隔2.5分钟。

打造多中心城市发展的差异性优势

多中心城市布局有助于培育多样化互补型产业链条，促成地方规模经济和劳动力资源差异化发展。

杜伊斯堡市：物流产业与数字化产业。杜伊斯堡曾是德国钢铁、煤矿中心，德国炼钢能力超过400万吨的钢铁厂有7个，其中5个在此。杜伊斯堡实现转型升级创新发展，主要是分两步走。一是发展现代物流产业。随着重工业的衰退，杜伊斯堡作出发展现代物流产业的战略决策，通过购买钢铁厂原有土地，招商引入大批物流公司，完成了第一次转型，从重工业基地转向内陆航运和物流服务中心。二是发展数字化产业。通过打造智能物流、智能政务、智能物联网，杜伊斯堡实现了智慧化建设和智能化改造。

埃森市：工业旅游与文化创意产业。1989年，鲁尔区对衰败程度最大、环境污染最深的埃森市实施《国际建筑展计划》，开发规划两条特色工业旅游线路：一条是工业文化之路，包括22条主体路线，贯穿9个工业化景观;另一条是工业自然之路，包括12个工业移民城镇和6个国家级工业文化博物馆。通过大力发展工业旅游，使鲁尔区实现了从工业城市到“欧洲文化首都”的华丽转身。

波鸿市：生物医药与信息安全产业。政府在波鸿鲁尔大学周边规划了“北威州健康大学”“鲁尔生物医药园”，推动生物医药与新兴健康产业迅猛发展。同时，波鸿鲁尔大学与波鸿市在信息安全领域开展深度合作，每年提供二百多名信息安全专业的毕业生，致力于将波鸿打造成为德国信息安全之都。创新高校技术转移模式，促进科技创新成果转化。波鸿鲁尔大学通过建立Rubitec公司，对接大学的研发活动，帮助科技型中小企业进行技术匹配分析，協助发起和管理技术创新项目，评估专利申请许可及建立利益分配机制，促进校园内的技术创新成果高效产业化。

多特蒙德市：服务与技术产业。1968年，多特蒙德大学建立，专注于电子信息、化学技术、医药工程、自动化等高新技术产业研究。1985年，多特蒙德技术中心与多特蒙德科技园建立，与多特蒙德大学形成了产学研协同的有机整体。多特蒙德市致力于由工业城市转型成“科技之都”，因此对入驻技术中心与科技园的产业选择非常慎重，注重引进新兴能源、信息技术、电子商务及微型机电等主导产业。同时，实施引导产业集聚的六个重大项目：多特蒙德港转型为电子物流港，以新经济、新产业为主;威斯特法伦恩特以物流业为主;老机场转型为以商贸、工业、服务业等功能为主;斯塔克鲁东区转型为e-实验室和IT研究院等研发机构集聚地;凤凰新区转型为以保险、微型机电、电子商务、休闲等功能为主;科技园转型为以高新技术产业为主导的科技园区。

完善多中心城市治理与协作机制

多中心城市结构使得区域治理与协作在鲁尔区显得尤为重要，针对区域治理多中心、多层面、多类型特征，鲁尔区主要采取“区域联盟+次区域协作+私人机构推动+特殊项目运作”的区域治理与协作模式。

鲁尔煤管区开发协会作为地区最高规划机构，通过制定区域发展规划来开发利用资源。同时，它还扮演着“区域联盟”角色，成员城市可以自主选择加入或退出该联盟，城市行政领导人作为本地公民代表参与联盟的决策活动。

当地方有明确的共同需求时，次区域协作产生，为城市治理提供新范式。如波鸿市、埃森市等处于鲁尔区核心位置，均面临建设用地缺乏的问题，它们自发组织起来，制定《区域土地利用规划》。通过统一谋划、科学布局，避免恶性竞争，这一由地方发起的非正式区域土地规划得到了州政府的认可。

私人机构介入区域治理系统的创新模式，可以说是鲁尔区域治理的一个亮点。上世纪80年代末，为有效应对钢铁煤炭危机，鲁尔区大型企业组织发起“鲁尔倡议”。如今的“鲁尔倡议”已转变为大型企业CEO汇集的俱乐部，致力于完善区域创新体系、吸引外商投资、改善基础设施、提升城市形象，为鲁尔未来发展出谋划策。

除了以上区域治理机制，鲁尔区还注重运用一批中长期建设项目，优化经济结构，改善人居环境。如1989年—1999年通过举办“国际建筑展”，鲁尔区对经济社会环境进行综合治理与更新，大力发展工业旅游，将废弃的工业厂房改造成工业专题博物馆、景观公园，将工业城市改造成集工业旅游地、工业遗迹于一体的复合型产业城市，进一步提升区域长效治理水平。

（作者单位：中共昆山市委党校）

责任编辑：何 乐