农地制度的法制建设

董文涛

针对当前农村土地出现的一系列问题，2014年12月9日习近平总书记在中央经济工作会议上的讲话中指出：“要完善农村土地经营权流转政策，搞好土地承包经营权确权登记颁证工作，健全公开规范的土地流转市场，做好基础性工作，创造良好的流转环境。”中国的根本性问题是“三农”问题，“三农”问题的核心是农民问题，农民问题的本质是土地问题。因此加快农村及农村土地法制建设，依法保障农民根本利益，保护农业投资者合法权益，对农村和农业的发展具有现实意义。

1 从法律制度角度看我国农地改革的根本问题

1.1 土地所有权主体和权限不明确

当前在实践中，我国农村集体土地存在着三级“所有”方式——乡、村、村民小组。据调查显示，在实行土地确权之前，土地所有权归行政村所有约39.6%，歸村民小组的约44.9%，归行政村和村民小组共同占有的约14.7%，其他方式占有约0.8%。

虽然法律上规定农村土地归“农民集体所有”，但何为“集体”，却一直没有准确的定义。按《土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各级农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。这里出现的三个概念——农民集体、村集体经济组织、村民委员会。三者关系究竟为何，法律并未有明确定义。

1.2 土地农户承包经营权不完整

《农业法》第十三条规定，“除农业承包合同有约定外，承包方享有生产经营决策权、产品处分权和收益权，同时必须履行合同约定的义务”。由此可以说，土地承包经营权的履行义务是按照契约合同进行的，而不是法律自上而下的赋予。

2 农民集体、村集体经济组织、村民委员会三者定义和关系

农民集体是一个社会学概念，是自然村内全部农民的统称，不具有任何职能。农村集体经济组织从名称上看，它的相关职能只在经济方面，因此可以拥有对集体财产进行提调、经营、分配、管理等一切权力。而村民委员会是由行政村村民选举产生的群众性自治组织，职能在于公共事务和公益事业，如调解纠纷、维护治安、组织教育培训等。

除了职能的区别外，三者的成员身份也有不同。农民集体的成员身份为自然村内的全体农村居民，身份会随着常住地及户口而发生改变;村集体经济组织的成员身份为自愿加入该组织，并投入了自身所有的生产资料（土地、较大型农具、耕畜）为集体所有，接受集体经济组织领导和管理，进行农业生产经营的部分农村居民。身份由户籍、事实权利义务以及生产生活所在地三方面共同判定。村民委员会成员是由行政村村民选举产生的，每5年选举一次，没有终身制。

当前在农村现实中，村民委员会与集体经济组织并存，村民委员会只在本村没有集体经济组织的情况下，才能担当管理集体财产的职责。就目前的立法而言，一方面，实务中的村民委员会等自治组织担当管理集体财产的职责处于不力的地位;另一方面，现行的乡镇政府充当乡镇集体经济的管理者不尽合理。由此，就必须从界定农村集体财产权的性质为按份共有以及要在集体财产权的行使方面真正体现民主管理原则等方面加强集体经济组织的立法，进而保护农村集体财产权。

2018年我国农业农村部首次向全国10个新成立的农村集体经济组织颁发了登记证书。也标志着长期以来，由于归属不明确，登记五花八门，58万个村级集体经济组织存在的权属不明、经营不畅等问题在法律上得到了根本的解决。2017年开始施行的《民法总则》赋予了集体经济组织特别法人资格。从2018年开始，农业农村部落实中央决策部署，对全国各级农村集体经济组织着手进行规范登记，并全国统一社会信用代码。