多任务委托代理关系下村镇银行监管政策与制度创新

王曙光 李冰冰

(1.北京大学，北京 100871；2.清华大学，北京 100084)

一、引言

为了弥补农村领域机构空白和金融服务不充分问题，银监会自2007年开始放宽农村金融机构市场准入，允许在农村地区设立村镇银行等新型农村金融机构。随着村镇银行的数量和规模不断扩大，覆盖广度和深度也在不断提升，村镇银行成为农村金融市场的一支生力军。

总体上来看，村镇银行的政策性属性很强，自成立之日起，便在地区布局、股东设置、业务范围等方面面临着一系列严格的监管政策。在地区布局上，要求村镇银行实行“东西挂钩、城乡挂钩、发达与欠发达挂钩”的政策。在股东设置上，村镇银行虽属于独立法人，但其最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构，对最大银行业金融机构、单个自然人、单一非金融机构企业法人持股进行严格设定。业务范围上，村镇银行不得发放异地贷款，票据业务和同业业务也受到严格约束。监管机构对村镇银行的商业风险进行严格把控，同时要求其发放贷款坚持小额、分散原则，对同一借款人的贷款余额、单一集团企业客户授信余额进行限制，并要求在公司治理中设立“三农”与小微企业金融服务委员会，将“支农支小”相关业务指标纳入考核。(1)以上政策规定见于2007年《村镇银行管理暂行规定》、2010年《关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》、2011年《关于调整村镇银行组建核准有关事项的通知》、2012年《关于银行业金融机构发起设立村镇银行有关事项的通知》、2014年《关于进一步促进村镇银行健康发展的指导意见》、2014年《关于加强村镇银行公司治理的指导意见》、2014-2018年《农村中小金融机构行政许可事项实施办法》、2018年《关于加强村镇银行相关业务监管的通知》。

本文从多任务委托代理理论视角出发，为理解村镇银行监管政策逻辑提供一个分析框架。监管政策使得村镇银行面临双重委托关系。第一重委托代理关系是监管机构和村镇银行的委托代理关系，监管机构的委托任务包含两个方面：一方面政策对村镇银行的定位为“立足县域、服务社区、支农支小”，村镇银行需要完成“支农支小”任务；另一方面村镇银行需要控制一般商业银行风险。第二重委托代理关系是村镇银行股东与经营管理层之间，村镇银行需要完成盈利性目标。双重委托代理关系下，村镇银行围绕三项委托任务进行决策和运营：监管层的“支农支小”政策任务、控制商业银行风险的任务和股东层的盈利性目标。本文分析发现在当前的制度设计和农村经济信用环境下，村镇银行总有激励去追寻盈利，而忽视风险控制和“三农”服务目标，因此，政府需要加强激励约束机制以引导村镇银行“控制风险”和“支农支小”，尤其需要出台更加精准的监管政策和补贴扶持政策，实施差异化监管，并进行相关制度创新。

二、文献综述

(一)关于村镇银行及其监管政策的研究

目前关于村镇银行的研究大多集中于其经营绩效及影响因素、股权结构及治理模式等。村镇银行成立以来，机构数量、信贷规模、净利润不断增长，财务绩效指标逐步改善，服务广度和深度逐步提高，但是存在吸储困难，机构分布偏向东部地区，服务对象偏离农户等问题。[1][2][3]上述问题的原因包括村镇银行受到多种制度约束，[4]资本实力薄弱、政府扶持政策欠缺、当地经济发展水平不足等，[5][3]而银行业竞争加剧则会降低村镇银行的财务绩效提高其社会绩效[6]。从治理模式来看，出于利益最大化、承担村镇银行风险处置责任和对流动性风险进行兜底支持的考量，主发起行大多采用绝对控股模式，[7][8]这决定了发起行在村镇银行公司治理中占绝对主导地位，[9]短期内有利于发挥主发起行的优势、控制风险、促进村镇银行的发展，但是长期隐藏着内部人控制、发起行过度控制等问题，[10]为此，研究者提出了如调整股权结构、调整主发起行制度等不同的政策建议。[11][12][13][14]

目前对于村镇银行监管政策研究较少，已有研究主要从实践层面分析村镇银行的监管政策。研究者普遍认为监管机构对村镇银行采取的控制商业银行风险的监管措施，应该在监管指标、公司治理、业务准入等方面采取“差异化监管政策”。[15][16][17][18]而一些特殊性监管政策，如针对支持三农和小微企业方面的监管政策、对村镇银行立足本地防止本地资金外流方面的监管政策，则被认为监管指标不够明确。[19][20][21]此外村镇银行的扶持补贴政策则应该进一步维持并加强。[22][23]

总结来看，现有文献对于村镇银行股权结构及治理模式在理论和实证上讨论较多，但是对于监管政策的讨论更多的集中于实际操作层面的总结，较为杂乱，缺乏从理论层面的梳理分析。

(二)委托代理理论与村镇银行监管研究

委托代理理论是经济学中的重要理论，主要研究委托人如何通过最优契约的设计来激励代理人，一般来讲，代理人拥有委托人很难观测到的私人信息，在信息不对称的情况下，通过激励机制的设计来使得代理人为委托人的利益而行动。早期的委托代理理论集中于分析单一任务的情况，然而这在很大程度上与现实不符。Holmstrom和Milgrom[24]最先创立了多项任务的委托代理理论，在其理论中，代理人面临着多项任务，增加对其中一项任务的激励，会导致代理人将精力从其他任务中转出，这种情况下的激励机制设计无疑比单任务情况下的机制设计更加复杂。之后大量研究运用这一理论分析不同问题，如公司内部激励问题、[25]大学教师的激励问题、[26]法律诉讼问题[27]等。白重恩等[28]利用多任务委托代理理论分析了中国的国有企业改革的问题，由于国有企业承担着提供就业和社会保障的任务，因此需要谨慎选择对于国有企业管理者的激励机制。

一些研究将多任务委托代理理论应用于国有银行和商业银行的研究。李波、单漫与[29]基于这一理论分析了国有商业银行的经营者同时面临利润目标和政策性目标时的薪酬机制。蒋海等[30]则分析了商业银行的多重委托和多任务特点，认为商业银行面临着盈利目标和控制银行风险双重目标，监管机构应该加强对风险控制相关的激励约束机制，否则会使得银行更偏重追寻经营业绩。

但是利用多任务委托代理理论将多重激励问题纳入到一个理论框架下对村镇银行的研究很少。有研究者[31]基于单任务委托代理理论分析了监管机构对村镇银行支农服务的最优激励机制。但是其单任务的设定制约了模型的解释力，难以进行更多维度的监管政策的分析。本文考虑了监管者、股东与经营者的多重代理以及经营者的多重目标问题，使得模型分析更具一般性， 有助于深入揭示村镇银行的激励契约设计，同时对于村镇银行制度创新也有启发意义。

三、模型构建

(一)双重委托关系下的多任务目标决策

模型主要包括两大要素：双重委托代理关系和多任务目标。

从一般意义上来讲，村镇银行治理隶属于银行治理，蒋海等[30]阐述了银行治理中的多重委托代理关系，这包括银行股东与经营者之间、存款人和其他债权人与银行之间、政府特许经营下监管当局与银行之间、社会公众与监管当局之间的多重委托代理。为了简化分析，可以将政府监管当局看作存款人、其他债权人、社会公众的利益保护者或者代言人，并且村镇银行承载着诸多政策性使命，因而监管层与村镇银行之间存在着委托代理关系。第二重委托代理关系是银行股东与经营层之间的关系。目前村镇银行的股东主要包括三种类型：一是发起行作为股东；二是其他法人股东，包括其他地方性金融机构、企业法人股东；三是自然人股东。综合来看，村镇银行的股东仍然是以盈利性作为核心利益诉求，股东与经营层之间存在着以盈利性为核心的委托代理关系。双重委托代理关系下，村镇银行就面临多任务目标约束。

村镇银行经营目标具有多重性。一是需要选择最佳资产组合，通过最优资产配置实现银行价值和股东权益最大化。二是需要控制银行风险，保证银行稳健经营，实现债权人风险最小化。风险控制有助于增进社会福利，但会减少银行的获利机会，降低资产收益和利润水平。三是为“三农”及小微企业提供有效金融服务，发展支农贷款业务以及支持小微企业贷款业务，完成“支农支小”目标。但是由于信息不对称，村镇银行开展“支农支小”业务的成本较高，风险较大，收益较低，如果增加支农支小业务，会降低利润水平。以上三项任务中，选择最佳资产组合实现利润最大化是银行股东自身的利益要求，而控制银行风险和支农支小可以看作是监管机构委托村镇银行来实现的目标。

本文接下来根据Holmstrom和Milgrom[24]的模型，首先设定委托人(监管机构和股东)和代理人(村镇银行经营者)的效用函数和成本函数，分别构建两者的目标函数，然后分两步求解最大化目标函数的解。

(二)基准模型

村镇银行的经营者需要付出三种努力，追逐利润的努力e1，控制银行风险的努力e2，开展支农支小活动的努力e3。三种努力水平是隐藏信息，监管机构无法直接观测到村镇银行在这三种任务上付出努力的程度，但在这三项任务上的努力程度可以通过观测一些外在指标来得到反映，如追逐利润的努力可以通过观测银行利润水平(用R表示)得到反映，控制银行风险的努力可以通过观测村镇银行的资产质量(或风险水平，用L表示)得到反映、“支农支小”的努力程度可以通过观测“支农支小”绩效(如涉农贷款指标，用M表示)得到反映。假设观测到的这三种努力的货币化产出函数为：

R(>e1)=f(e1)+ε1

L(>e2)=g(e2)+ε2

M(>e3)=h(e3)+ε3

εi～N(>0，σ2i)，i=1，2，3

R(>e1)表示银行的利润水平，是追逐利润的努力e1的函数，因为并不能完全观测到真实的追逐利润的努力e1，因此会存在一个扰动项ε1。L(>e2)、M(>e3)分别表示村镇银行的资产质量和“支农支小”绩效，分别是控制银行风险的努力e2、“支农支小”活动的努力e3的函数，同样存在扰动项ε2和ε3。ε1，ε2，ε3的方差协方差矩阵记为Σ，假设σ2i≠0，σij=0，三项产出之间协方差为0。方差反映了任务的可度量性，方差越大，说明任务产出的衡量中噪音越大，任务产出的衡量很难真实反映努力程度；方差越小，说明任务产出可以较好地反映真实努力程度。

为防范银行经营风险，监管机构对村镇银行制定了严格的监管指标，不符合监管要求会受到处罚甚至停业整顿。在模型中，假设监管当局对村镇银行风险控制实施补偿机制，将村镇银行的风险控制努力进入激励契约，设置监管当局对风险控制的激励约束(奖罚)系数。同样，监管机构对支农业务也进行奖惩。由于信息不对称导致的道德风险和逆向选择问题，导致“支农支小”的金融服务成本较高、风险较大，因此这里暂时简单假设“支农支小”任务不会给村镇银行带来私人收益，但是会给社会带来收益，因此M(>e3)全部归监管当局所有。为了激励村镇银行进行“支农支小”服务，监管当局需要提供一定的激励性政策补贴。因此，村镇银行经营者的报酬函数为：

S(>e1，e2，e3)=β1R(>e1)+β2L(>e2)+β3M(>e3)

R(>e1)表示村镇银行追逐利润带来的收益，这部分收益归村镇银行，β1为股东提供给经营者的激励。β2为监管当局对村镇银行进行风险控制的激励约束(奖罚)系数，β3为监管当局对村镇银行进行支农支小业务的激励约束(奖罚)系数。

那么村镇银行经营者的实际收入为

π(>e1，e2，e3)=β1R(>e1)+β2L(>e2)+β3M(>e3)-C(>e1，e2，e3)

为了简化分析，假设监管当局和村镇银行股东为风险中性，村镇银行经营者是风险规避。假设村镇银行的效用函数为U(>π)=-e-rπ，其中r为绝对风险规避程度，π为其收入。那么将前面得到的实际收入函数代入，得到村镇银行经营者的期望效用函数为：E[U(>π(>e1，e2，e3))]>=E[-exp[-rπ(>e1，e2，e3)]>]>

其中，βTΣβ是经营者收益的方差。

村镇银行经营者的确定性等值为：

其最大化目标函数为

求一阶导数，得到进行每一种努力所带来的边际收益为：

(三)最优激励系数求解

接下来求解最优的激励系数。求解上面一阶条件得到：

进一步，

监管当局的目标函数为：

(>IC)e1∈argβ1f'=C1，e2∈argβ2g'=C2，e3∈argβ3h'=C3

在最优化条件下，参与约束(IR)的等式成立，代入监管机构目标函数中，可得

由此可以求得：

(>g')2-[rσ22C22+(>g')2]>β2+rσ22g''β22=0

(>h')2-[rσ23C33+(>h')2]>β3+rσ23g''β32=0

如果g''=0，那么

以上解出了最优的激励系数。

从这一求解结果中，可以得到关于最优激励政策的几点启示：

四、模型拓展与监管政策思考

(一)村镇银行对“支农支小”的投入与监管政策

前面假设三项任务之间不存在冲突，本部分进一步假设当三项任务之间存在冲突时，村镇银行如何在三项任务之间权衡。假设村镇银行的努力在各项任务之间是相互替代的，即总努力程度为e1+e2+e3，并且由于村镇银行规模较小，这一总努力程度存在上限，即

e1+e2+e3E

最优化条件下，目标函数变为：

可以看到，此时银行在不同活动之间会存在权衡，只有当增加支农努力带来的净收益(β3h'-C3)大于将该努力用于盈利活动带来的净收益(β1f'-C1)时，银行才会增加支农活动。如果β1f'-C1≫β3h'-C3，即经营其他盈利业务的收益远大于“支农支小”带来的收益，那么村镇银行总会放弃“支农支小”业务，而去寻求更有利于增加利润的业务。就当前的现实情况来看，β1f'-C1≫β3h'-C3这一假设是成立的。这可以从村镇银行的以下表现反映出来。一是村镇银行倾向于去做票据业务及其他高风险、高收益业务，甚至不惜采取违规手段开展业务。例如，2012年末，全国有70多家村镇银行涉农贷款和小微企业贷款占全部贷款比重不足50%，60多家村镇银行违规办理票据业务(2)《监管层直斥村镇银行偏离“支农支小”》 http：//bank.hexun.com/2013-03-16/152141102.html。二是垒大户问题。如调查发现，[34]2012年末天津5家村镇银行贷款余额排名前10位的企业中，贷款余额在千万元以上的近40家，且非农企业占绝大多数。三是经营地域选择。村镇银行发起者在布局时更多考虑盈利性目的，更多地选择在经济较为发达、潜在优质客户资源较多的地区设点，如经济较为发达的县城甚至是市区，并且对欠发达县域和乡镇的农村金融服务缺乏。[1][35]

因此在现有的制度设计和农村金融环境下，政府必需提供足够强的激励约束机制(足够大的β3)去引导村镇银行实现政策目标，只要监管机构提供的激励不足，村镇银行便总有扩展非农业务的动力。目前监管机构的政策倾向于不断限定村镇银行的业务范围，减少村镇银行寻找盈利性业务的空间，从而逼迫村镇银行集中于本地贷款业务和“支农支小”业务。如在票据业务的监管上，2010年发布的《关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》提到“村镇银行应于2010年6月末以前处置已承接的主发起行票据，原则上不得承接新的票据，使信贷资金真正用于支持当地农村经济发展”。2018年发布的《关于加强村镇银行相关业务监管的通知》进一步对村镇银行的同业和票据业务进行限制。然而，村镇银行总会在监管政策下找到最有利于自身发展的选择。只要激励/惩罚政策力度不足，难以形成有效的激励约束机制，村镇银行偏离支农支小目标的倾向就更加强烈。即使存在惩罚性政策，只要该惩罚导致的负效应低于盈利得到的正效应，惩罚措施的效果将会受到影响。此外，过于严格的监管政策可能一定程度上不利于农村产业的发展。因此，激励约束政策需要考虑多种因素，需要更加精准化、科学化，政策制定难度很大。

(二)提高村镇银行服务三农的内生动力

当前的激励政策确定的思路是从监管机构的角度提供外生动力，然而选择精准的激励约束政策很困难，那么是否有其他途径能够更好地促使村镇银行服务三农？从前面模型中可以发现，村镇银行偏离三农业务的原因是由于β1f'-C1≫β3h'-C3，如果改变其他参数，使得以上不等式不成立，β3h'-C3至少不低于β1f'-C1，那么便可以改变村镇银行在不同任务之间的努力程度的分配，提高村镇银行“支农支小”的内在动力。实现这一目标需要改善当前的农村金融服务环境，这体现在两方面，一是加强竞争降低村镇银行从事其他业务的利润水平(减少β1f'-C1)，二是降低“支农支小”成本提高村镇银行“支农支小”业务的收益(提高β3h'-C3)。

首先，可以看到是由于非农业务及其他大额业务的利润率较高，从而导致村镇银行偏离涉农业务和小微业务。如果可以引入更多的银行机构，增加农村金融市场的竞争，降低其他非农及大企业业务的利润率，使得村镇银行从事三农以外业务的利润空间减少，那么将会迫使村镇银行的业务下沉。在竞争充分的情况下，村镇银行将自发去开拓三农业务和小微企业业务。

其次，从事三农业务的成本过高会阻碍村镇银行服务三农的努力程度。为了使村镇银行更多的服务三农和小微企业，需要降低服务三农和小微企业的经营成本，即降低C3。近几年蓬勃发展的金融科技和创新，有助于迅速降低服务三农和小微企业的成本，是一条可行之路。

(三)关于股权性质的讨论

从前面可以看出，村镇银行总有激励去偏离小农，去减少防范风险，这主要是因为私营股东最大化利润的目标导致。如果改变私营股东的属性，将村镇银行的股权转变为国有股权，那么村镇银行的目标函数就会改变。此时，村镇银行的利润函数改为

对于股权结构变化之后的村镇银行来说，其收益是固定的工资W，成本仍然为C(>e1，e2，e3)。

假设监管机构可以施加一定的约束，使得国有银行的总努力程度可以达到一定数值：

e1+e2+e3≥e

最优化条件下，约束等式成立。

股权结构调整后的村镇银行的收益与其对于三种任务的投入分配比例无关，因此村镇银行可以任意匹配对于三种活动的努力程度，也愿意完成监管机构提出的任意努力程度要求，而监管机构也可以从中获取收益f(>e1)+(>g(>e2))+(>h(>e3))-W。这意味着，如果政府特别关注三农，而市场环境中对三农的服务机构不足，那么可以通过村镇银行股权结构的多元化调整来达到增强其支农支小的内在动力，尤其是通过增大国有股权的比例，促使村镇银行适度降低其单纯逐利性的追求。这一模型给我们的启示是，未来村镇银行的多元化股权不仅可以吸纳更多社会资本参与以增强其经营效率和活力，而且可以适当引入部分的国有股权以增强其履行国家战略和支农支小的动力，通过不同类型股权之间的相互博弈，减缓村镇银行单纯逐利性的利益需求，以达到多任务之间的均衡。

(四)差异化监管

五、结论与建议

(一)本文结论

本文重点研究了监管层-村镇银行、股东层-经营层双重委托代理关系下，村镇银行面临的多任务目标约束及其决策机制与影响因素。村镇银行的多任务目标约束集中于合规性(银行风险防控)、政策性(“支农支小”)和盈利性三个维度。村镇银行的股权性质决定了村镇银行的盈利性冲动较强，导致村镇银行热衷于高收益、高风险业务，这与村镇银行的政策初衷相背离。实现风险控制目标和支农支小目标需要加强激励约束机制，然而制定最优的激励约束机制需要分析考核指标的精准性、激励约束机制的强度以及监管的差异化问题。需要更加注重改善农村金融发展环境，提高村镇银行“支农支小”内生动力，如提高农村金融竞争程度、采用金融科技和金融创新降低农村金融服务成本等。

(二)政策建议

为了更好的促进村镇银行发展，本文提出以下制度改善和创新的政策建议。

第一，进一步保障与增强激励机制。一是进一步保障目前的财政补贴和税收优惠政策，如涉农贷款增量奖励、定向费用补贴等财政支持政策以及税收优惠政策。针对部分地区存在财政补贴不能按时到位甚至被挪用的现象，应该进一步加强财政补贴政策保障力度。二是加大人民银行支农再贷款政策支持，对再贷款发放利率提供优惠，对使用再贷款所需抵押物限制条件适当放松。

第二，加强监管体制创新，设计更加精准化、差异化的监管指标。村镇银行在注册资本、资产规模、服务对象、盈利能力、管理水平等方面与其他商业银行差异较大，有必要制定针对村镇银行的特殊政策。不同地区、不同类型村镇银行面临的外部环境千差万别，对于激励措施的敏感性会有不同，有必要根据地域分布、资产规模和经营效益将村镇银行分类监管，因地制宜，发挥监管部门地方分支机构的能动性。此外，今后可根据十多年来村镇银行的历史数据和经验，在政策精准性、传导路径与机制等方面做进一步的探讨，研究最优政策组合和最优激励系数等问题。

第三，鼓励村镇银行管理体制创新。一是鼓励条件成熟、战略明晰的村镇银行组建投资管理型银行，有助于对村镇银行进行集约化、专业化管理。二是出台引导村镇银行并购重组的指导性文件，通过优质村镇银行的并购重组，促进资源优化配置，提升村镇银行的管理水平、经营水平和风险内控能力。三是鼓励采取“多县一行”模式弥补欠发达地区金融服务空白。四是鼓励村镇银行开设分支机构促进网点下沉至镇、村。

第四，进一步优化股权结构。村镇银行应注重引入更加具有社会责任感和长期战略能力的股东进入，比如政府平台股东或战略投资者。通过多元化的股权结构设置，不同性质股东之间的相互博弈，来达到村镇银行在不同任务之间的平衡。政府平台股东的参股比例可以相机抉择，因区域发展水平、农村金融竞争程度而异。对于发达地区，引入政府股份的比例可以相对少一些；而对于贫困地区，引入政府股份可相对高一些。

第五，完善农村金融服务环境。政府可构建金融服务综合平台，将政府资源、银行资源、信用信息、生产经营信息等进行整合，降低村镇银行“支农支小”成本。通过科技、培训等方式鼓励村镇银行采用金融科技提升能力、实现金融产品创新。