乡村振兴战略背景下农村宅基地盘活利用问题初探

2020-03-23刘瑞东杨子生

安徽农学通报 2020年4期

刘瑞东杨子生

摘要：盘活利用农村宅基地对于唤醒大量“沉睡”的农村土地资产、激活农村土地发展各要素，保障乡村振兴战略背景下农村发展用地具有重大的现实意义。但是，基于现阶段乡村振兴战略的现实需求，盘活利用我国农村闲置宅基地还存在一定的现实困境，其中包括农村宅基地法律制度上的障碍、宅基地回收转让制度缺乏可操作性、宅基地有偿退出政策难以落地实施、村庄规划滞后以及“一户多宅”现象突出和相关的制度配套不到位等。在乡村振兴战略背景下，应从促进农村宅基地制度创新，建立农村宅基地盘活利用的的有效退出机制，创新农村宅基地流转、利用方式，加强村庄规划引领，着力促进农村宅基地的盘活利用。

关键词：乡村振兴;农村宅基地;盘活利用;困境

中图分类号 F323.6文献标识码 A文章编号 1007-7731（2020）04-0009-05

1 引言

改革开放以来，尤其是21世纪以来，伴随着社会经济的飞速发展和城市化进程的加快，大量农村居民涌入城镇。国家统计局公布的数据显示，截至2018年年末，我国城镇常住人口数量达到8.31亿人，乡村常住人口数量为5.64亿人，常住人口城镇化率59.58%，其中农民工总量达到2.88亿人[1]。农村大量劳动力进城务工、向城镇转移，只有节假日才会回到农村短暂居住。根据国家卫计委的统计报告显示，预计到2030年，我国城镇常住人口将达到70%左右，城镇户口将达到60%左右[2]。大量的农村人口涌入城市，使得农村人口减少，住房闲置或废弃，进一步增加了农村宅基地闲置数量。中国科学院地理研究所的研究结果显示，当一个村庄人口外出务工的比例达到40%、空闲废弃宅基地闲置率达到30%时，就会出现乡村“空心化”，“空心村”就会随之大量出现[3]。“空心村”出现是大量劳动力向城市转移所出现的诟病，使得乡村失去活力，村内的留守儿童、老人、妇女逐渐与农业和土地脱离，造成土地、良田荒废，农村的政治、经济、文化等要素得不到延续和发展，进而形成多元要素空心复合体的“空心村”[4]。随着中国政府对农业农村发展的重视，在乡村振兴战略背景下，国内许多学者通过从我国现阶段的政治、经济、社会条件、制度、政策等角度出发，对我国农村闲置宅基地盘活利用的限制因素进行分析和探讨，并通过盘活试点区提出了一些可行性意见，为国家制定盘活利用农村闲置宅基地政策提供了方向。郭欢欢认为随着城市化的进一步发展，城市发展机遇的减少以及国家对三农问题的重视，农村现代化和新农村的建设，外出务工的农民看到农村未来的发展机遇，通过将城镇的资金、技术、现代化的发展模式与农村土地相结合，大量城镇人口返乡创业、就业为盘活利用农村闲置宅基地提供发展契机[5]。朱凤凯等人认为，现阶段农村宅基地不合理的产权制度与实现宅基地价值之间存在着矛盾，在农村宅基地功能拓展的前提下，造成了宅基地盘活利用的低效率，给农村闲置宅基地盘活利用带来了巨大的阻力。现阶段，随着乡村振兴战略对闲置宅基地盘活利用的重视，国内许多学者也对闲置宅基地盘活利用试点区的各种模式进行了研究和探讨，如朱风凯等认为，随着宅基地的功能逐渐由居住向经营性的转变，各地区可以通过闲置宅基地的规模化流转、出租、入股经营等整体开发模式来进行盘活利用[7];亢德芝等结合试点地区义乌、成都、重庆等地宅基地盘活利用的实践模式，结合现行出台的宅基地盘活利用的政策提出：“由当地来政府搭建宅基地使用权流转的信息平台，农民可以在平台上直接进行宅基地使用权交易的盘活模式[8]”。

党的十九大报告指出，“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，并提出实施，“乡村振兴战略”。2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中对宅基地所有权、资格权、经营权“三权分置”的改革思路做了进一步阐释[9];2018年9月26日，国务院印发《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》明确提出要各级政府要落实宅基地所有权、保障农户宅基地资格权和房屋财产权、适度放活宅基地使用权，2018年11月19日，国务院印发的《关于总结推广第二批国家新型城镇化综合试点阶段性成果的通知》提出“适度放活宅基地和农民房屋使用权，鼓励盘活利用闲置宅基地和房屋”;2019年9月20日，中央农村工作领导小组办公室、农业农村部印发《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》提出严格落实“一户一宅”的规定，进一步鼓励节约集约利用宅基地，鼓励盘活利用农村闲置宅基地的要求[10]。

新时代下深化农村土地制度改革的主线是要处理好农民和土地的关系。创新农村闲置宅基地盘活利用模式是实现乡村振兴战略“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”总目标的有力保障。宅基地作为农村集体建设用地的主要来源，起到优化农村土地资源配置，释放农村土地资产红利的重要作用，也是促进城乡一体化发展的前提保障[11]。各地区也要结合实际，发展具有本地区特色的农村宅基地盘活利用模式，张艳等认为乡村文化是乡村自然景观、人文景觀、民族特色、民间艺术、传统工艺以及乡村文化、价值观念、宗族观念、道德观念、村规民约等所有事物的综合[12]。伴随着乡村振兴战略的实施和美丽乡村的建设，各地区要积极探索创新农村闲置宅基地盘活利用的模式，引导各类社会资源向农村集中，发展乡村新产业、新业态来盘活利用农村闲置宅基地，以保障乡村振兴战略的用地需求。但是，在具体的实践过程中也存在着一些制约因素，使得宅基的盘活利用也存在一些急需解决的现实问题。

2 宅基地盘活利用在乡村振兴战略中的现实意义

2.1 有利于农村产业招商引资和现代化发展 2018年9月26日，中共中央国务院印发《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》中明确提出，“乡村振兴，产业兴旺”。要加快转变农业发展方式，进一步优化农业产业结构，为农业强、农村美、农民富提供持续有力的保障。但是，目前我国农村产业发展的现状是，一方面是产业结构单一，迫切需要引进多元化的现代化产业;而另一方面是农村废弃闲置的农田、宅基地过多，村集体无法统一回收，导致集体建设用地不足，产业无法落地，造成乡村振兴与建设用地不足的供需矛盾紧缺。据国土资部统计的数据显示，中国农村有超过200万hm2的宅基地处于闲置的状态，因此，盘活利用大量闲置宅基地，增加农村产业发展用地，以期优化农村土地资源配置，提高农村土地利用率，保障了村集体招商引资和引入现代化产业的用地需求。

2.2 有利于农村人居环境的改善，增强人民幸福感由于农村宅基地是在本集体内无偿取得、无偿使用的，以及过去农民收入低、科学规划意识差，住房需求不高，导致村落规划杂乱无章，各类面积大小不一致的旧住宅交错分布，各类公共基础设施难于覆盖，村民出行十分不便，同时，还存在不少的农户私搭乱建和破坏居住区周围的生态环境的情况。随着社会经济的发展，农民对幸福感的追求越来越强烈，所以通过盘活利用农村闲置宅基地、进行土地确权、拆除违章建筑来释放农村集体建设用地的空间，农村宅基地的退出和入市经营，以及村集体的合理科学的规划，合理配置基础设施，可以使村落集中居住，进而改善农村人居环境，提高农民在农村生活的幸福感。

2.3 有利于增强村集体自治力，建设新农村实现乡村有效治理是乡村振兴战略的重要内容，党的十九大报告和《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中共同指出，要积极推进乡村治理体系和治理能力现代化，夯实乡村振兴基层基础。但是，在我国大多数村集体的治理能力和经济能力都非常薄弱，难于承担乡村振兴下乡村治理的重担。现行法律规定：“农村土地的所有权归村集体所有”，但是随着土地承包期限的延长和土地确权到户的完成，农村土地流转的实施以及农村社会阶层的分化和农民利益诉求的多元化的背景下，使得村集体的治理能力虚化，对农村土地所有权的权利也被虚置。在乡村振兴战略下盘活利用农村闲置宅基地，有利于农村发展现代化产业，缓解农村建设用地的供需矛盾，增强村集体和村民的收入，为村集体提高自治能力奠定物质基础，为新农村建设提供坚实的保障。

2.4 有利于增加农民收人，推动城乡一体化在我国城市化高速发展的阶段，二元化的城乡发展体制为我国农村发展提供了大量的财产性收入，具体表现在城市扩张带来的征地收入、基础设施建设的征地收入，但是随着十八亿亩生态红线的划定，土地供给的紧张，城乡之间的矛盾和冲突也变得越来越严重。当前，中国的城市化正处于转型发展阶段，发展速度和质量不断提高。农村闲置宅基地盘活利用认识到宅基地和国有建设用地应以相同的价格进入市场，并具有相同的权利和价格，增加农民的财产性收入，实现城乡公平发展，进一步推动城乡一体化发展进程。

3 乡村振兴战略下农村宅基地盘活利用存在的现实困境

3.1 宅基地流转法律制度不健全新时期下，随着乡村振兴战略的实施，返乡创业、就业热潮的兴起，城镇的各类人才、资金、技术、新兴产业加速向农村地区聚集，乡村新产业、新业态的蓬勃发展，使宅基地的居住功能向经营性功能转变并使宅基地的用途发生多元化改变。宅基地用途的改变为闲置宅基地盘活利用创造了机会，同时也为农村产业发展提供了土地使用需求。但是，现行法律框架下，宅基地确权对农民住房保障提供了“保护锁”，已经不是农村户口的“农民”不可再向集体申请宅基地。因为它是免费的，是农民的福祉。所以作为一种居住保障，农民不能任意转让使用宅基地和牟利的权利。即使可以转让，也只是局限在本集体范围内。简而言之，我国现行的宅基地法律保障了农民的居住权。随着城市化进程的加快，大量农村人口转为城市人口，导致农村“人走房空”，出现大量“空心村”。同时，随着农村地区经济的发展，农村人口结构、农业生产方式、农民生计的改变，宅基地的居住功能也发生了变化，使得宅基地的居住保障功能被削弱，一定程度上阻碍了宅基地的流转，阻碍了农村第一、二、三产业的融合发展。

3.2 宅基地退出与回收制度缺乏操作性目前，我国宅基地的退出与回收制度成为宅基地制度改革的核心问题，但有的地方政府对宅基地退出界定不清，甚至混淆宅基地退出、宅基地回收、宅基地征收3者的区别。导致宅基地盘活利用难于开展。早在1995年3月，国务院出台的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第29 条规定： “土地不合理利用的：如荒废、闲置、拆除未建的宅基地，应将其全部和部分土地退还原村集体，或按相关规定进行处理”。我国《土地管理法》第 65 条规定： “因撤销、迁移等原因而停止使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权”。上述政策表明，对于1户1宅超出标准的宅基地、空闲废置的宅基地、户口搬迁至城镇在城镇安家而导致农村宅基地闲置的，村集体有权依法收回宅基地的使用权，作为村内的建设用地储备。然而，受“落叶归根”传统思想的影响，农民对宅基地的保护意识很强，即使在外有住宅，却还总是怀着一颗“乡愁”之心。特别是在十八届三中全会后，土地确权的进一步落实，很多人更不愿意放弃自己在农村闲置的宅基地，私有观念的存在导致宅基地使用权回收在现实中缺乏可操作性，使得闲置宅基地回收更加困难。这就使得农村闲置宅基地难于由村集体统一回收、存储进而有效的盘活利用。在实施乡村振兴战略的背景下，鼓励农村集体经济收回闲置宅基地，作为乡村振兴产业发展的储备用地，盘活利用农村闲置宅基地，拓展宅基地的使用功能，保障乡村振兴用地需求。

3.3 宅基地有偿退出政策形同虚设我国现行宅基地管理办法指出，对于农村闲置、废弃、拆除未建和“一户多宅”的宅基地，当地政府可以通过激励性补偿手段鼓励其退出。原国土资源部在2005年出台了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，各地区在增减挂钩政策制度下，在保障农村生产生活条件下，应积极探索和试点，涌现出一批典型的宅基地退出模式，如天津的“宅基地换房”、重庆市“地票交易”和浙江嘉兴市“两分两换”等模式[13]。这些探索模式对乡村振兴戰略背景下促进农村宅基地的盘活利用起到了积极的作用。但是期间中央政府未明确提出农村宅基地盘活利用的具体方向和政策。因此，各地区盘活利用闲置宅基地都是通过“增减挂钩”来实施。2019年5月，国务院出台《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》中提出“对存量的闲置宅基地实行有偿退出”以实现盘活利用闲置宅基地[14]。2019年9月20日，中央农村工作领导小组、农业农村部印发《关于进一步加强农村只记得管理的通知》，对新时期的加强规范农村宅基地盘活利用作了具体部署。通知要求：“严格落实‘一宅一户规定、鼓励节约集约利用宅基地、鼓励盘活利用闲置宅基地”。但是，在宅基地有偿退出的的实际操作过程中也存在政策难于落实的现实困境，其原因主要是：各地区探索宅基地有偿推出的做法大多是依托“增减挂钩”和农村土地整治项目。然而，有偿退出宅基地在操作的过程中也面临巨大的挑战，“空心村”片区化的有偿退出的数量少，大多是不集中、单一的闲置宅基地退出较多，不利于村集体统一规划，使得宅基地的利用、新兴产业引入落地遭遇瓶颈。原国土资源部出台的《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》指出，实施“增减挂钩”项目审批要整体报批，满足国家的指标要求，除了一些“空心村”整体报批，统一退出外，大部分地区的闲置宅基地布局零星分散，很难整体统一实施退出，退出规模和数量有限，使得地方政府在实施“增减挂钩”项目审批过程中受到规模限制，导致存量宅基地有偿退出政策形同虚设，给农村闲置宅基地盘活利用带来巨大的阻力[15]。

3.4 村庄规划滞后、“一户多宅”现象突出 2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》要求“我们实施乡村振兴战略，就是要通过科学合理的规划手段，让好的资源向‘三农流动，通过规划的引领来实现体制机制的创新”。因此，各地各部门要依据本地区的特色编制乡村振兴地方规划和专项方案。在编制村庄规划方案时，要因地制宜，关键是要创新村庄规划理念，放大规划格局，突出问题导向，规划村落布局适宜、乡村生态保护、产业发展合理、人居环境和谐的规划方案。但是，由于改革开放后，农村地区掀起的建房热潮，新建房屋与旧住宅无序、杂乱交错分布建设，旧住宅翻新重建较少，村民沿路建房，乡村外申请新宅基地建房，出现大量宅基地闲置浪费，造成“一户多宅”现象频发，并形成了大量的“空心村”。其次是农村大量劳动力进城务工、买房居住，村内大量宅基地闲置，造成土地资源的严重浪费。村庄规划是促进城乡融合发展的重要空间载体，也是促进农村宅基地盘活利用的重要抓手。因此，村庄规划对于改变农村无序用地、促进存量宅基地盘活利用、有利于农村新产业、新业态引入落地，缓解建设用地的供需矛盾。当前我国农村村庄布局和发展缺乏科学长期规划，使得农村新产业新业态发展面临用地困境。

3.5 宅基地相关配套政策不到位目前我国农村规划依旧是建立在城乡二元体制的基础上，按照各地探索的宅基地盘活利用实践来看，流转后的宅基地使用权年限没有新的界定、新建住宅的容积率无法确定等，这类问题没有明确的政策标准。与此同时，政府在宅基地盘活利用过程中将重点放在了土地整治、土地集约利用、鼓励农村居民向市民化转变或向城镇集中转移，其目的是为了将进城农民的宅基地通过土地整治后进行复垦来获得宅基地存量，然后再发展相关产业盘活利用宅基地。但是，在有意引导有意向进城落户的农民有偿退出宅基地的过程中，往往对进城落户的农民的就业、住房、医疗、养老等配套政策方面的考虑不足，进而会带来一些社会问题。宅基地改革相关配套政策不到位，使得农村宅基地盘活利用难以顺利开展。

4 乡村振兴战略背景下农村宅基地盘活利用的对策建议

4.1 建立农村闲置宅基地的有效退出机制现阶段，建立我国农村闲置宅基地有效退出机制的核心是要建立起配套的激励机制和约束机制，以促进农户主动退出宅基地。同时要完善农村集体土地退出、回收、流转的法律法规，为宅基地退出提供法律及制度保障。在2017年国务院出台的《土地管理法》规定：宅基地退出的前提是要依据法律规定退出、农民自愿退出、进行合理补偿，国家鼓励在城市居住和工作的村民自愿退出宅基地，同时建立合理的退出补偿标准，从而进一步完善农村宅基地的管理水平，增加产业用地存储量，提高宅基地的利用价值和经济价值[16]。我国闲置宅基地退出也有許多较为成功的试点区，如天津的“宅基地换房模式”、重庆的“地票模式”等，这些成功的模式为今后其他地区宅基地退出提供了借鉴意义[17]。

4.2 搭建宅基地流转平台，盘活农村闲置宅基地目前，我国农村宅基地流转市场具有交易信息不公开、交易价格不合理不透明、流转随意等特点。因此，国家应鼓励支持地方各级政府建立本地区的宅基地交易信息系统，同时为农村地区搭建宅基地流转的交易平台，为我国农村闲置宅基地流转提供专业性的服务保障。国家也应出台规范宅基地流转市场的相关法律法规，为闲置宅基地流转提供法律保障。促使宅基地流转市场的交易信息更公开、价格更透明，充分利用农村闲置宅基地，进一步体现农村宅基地的市场价值和经济价值，为乡村振兴战略下更高效的盘活利用农村宅基地提供保障。

4.3 合理规划农村宅基地，对闲置宅基地开展整理复垦整合盘活农村闲置宅基地资源，要坚持宜耕则耕、宜退则退原则。乡村振兴战略下对闲置宅基地开展复垦，促进了土地资源的盘活、乡村布局的优化、宜居乡村的建设。目前，我国大多数闲置宅基地的现状是村庄杂乱分布、布局不合理、规划滞后、基础设施配置不合理。其重要原因是20世纪90年代之前，农民在家务农，收入低，对住房的需求不高，导致村庄布局分布杂乱无序。90年代之后，经济的快速发展和外出务工劳动力的增加，农民在物质和精神层面的需求增加，伴随着攀比心理的影响，农村兴起了建房热潮，攀比心理使得收入高的农民建房面积超标，房屋越建越大、越建越高。农户更倾向于沿路建房，或者申请村庄周围新的宅基地建房，一户多宅现象频发，村内闲置的旧宅基地不退还给村集体，以及不严格的宅基地审批制度和缺乏科学的村庄规划，进一步导致分布无序杂乱的状况。对农村村庄进行合理的科学的规划，对闲置宅基地开展退出复垦，可以提高土地资源的使用率，保障十八亿亩耕地生态红线，缓解城乡建设用地不足和耕地严重不足的现状。

4.4 盘活利用闲置宅基地，发展生态休闲旅游产业随着乡村振兴战略规划的出台和实施，“三农”问题的到了进一步的重视。尤其是各路社会资本流向农村，形成“城市包围农村”的局势。休闲农业、乡村旅游、乡村养老模式成为“城市包围农村的”发展趋势。山野民宿、共享农庄、田园综合体等新兴农村旅游项目的开发，为城市消费者提供心灵休憩的场所。因此，各地区要抓住新时期农村发展的机遇，引导各类人才、资金、技术等要素向农村农业集聚，积极盘活利用农村闲置宅基地，对生态环境较好的、历史文化传承悠久的村落，基于其现有的自然景观和文化底蕴开发休闲型旅游区。积极探索适合本地区特色的乡村旅游模式，将宅基地单一的居住功能向生产性、经营性功能转变，并与城市社会共享发展，进一步融入城乡发展一体化进程，为乡村地区发展民宿、农家体验旅游、特色旅游的产业提供巨大的发展空间，让乡村旅游在农村地区蓬勃发展，提高村民收入。

4.5 盘活利用闲置宅基地，发展乡村养老产业新形势下，国家鼓励各地区发展富有乡村特色的养生养老基地，通过村庄治理，宅基地盘活利用等增加农村存量建设用地，并采取入股、与企业联办等模式，探索发展乡村养老产业新模式。目前，我国老龄化人口不断增多，尤其是城市养老产业严重滞后，养老面临巨大的困境。其次是，农村养老形势就更加严峻，农村大量劳动力常年外出务工，村内留守老人的养老得不到保障，使得这些老人老无所依。如果通过村集体提供闲置宅基地的存量建设用地，政府进行招商引资，形成企业+农村宅基地入股经营的养老模式，安置好农村留守老人的晚年生活，不仅可以解决农村养老问题，还可以更高效的盘活利用农村闲置宅基地，养老产业的引入还可以为返乡的农民提供就业的机会，增加农民收入，促进农村经济发展，对建设美丽乡村具有重要的意义，增加农民收入，促进农村经济发展，对建设美丽乡村具有重要的意义，同时也推动了城乡发展一体化进程。

5 结语

我国农村宅基地大量闲置的原因是多方面的，经济因素、社会因素、文化因素、制度因素等都是宅基地闲置的影响因素。现阶段，基于当前国家实施的乡村振兴战略这一基本背景，将乡村振兴与农村闲置宅基地盘活利用有机结合，揭示各地区“空心村”、闲置宅基地资源整合盘活再利用优势和致富的路径。根据地区差异，因地制宜的选择宅基地退出模式，通过宅基地流转、整理复垦带动闲置宅基地的盘活再利用，优化农村土地资源，提高农村土地利用率。同时依据不同地区的自然资源和生态环境，充分发挥其优势条件，在保留原生态的基础上进行招商引资、新兴产业落地、大力发展乡村生态旅游业和乡村养老产业，吸引城市人口到农村体验，增加农民收入，真正实现城乡融合一体化发展。通过利用农村闲置宅基地发展发展新产业新业态，可以实现宅基地盘活利用价值的最大化，最大限度的释放农村经济发展的活力，唤醒农村沉睡的土地资产，助推乡村振兴，建设中国“美丽乡村”，增强农民的幸福感，真正实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总目标。

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