监管沙盒开箱 金融科技受考

陈希琳

2020年，金融科技领域的监管沙盒浮出水面。这个政策的“舶来品”在中国落地同样遭遇了“冷思考”：一是其是否适用于中国？二是来自英國的金融科技创新成果对于中国具有哪些借鉴价值？对于这两个问题的回答将能够更好地帮助我们理解中国版“监管沙盒”的本质，以及在下一步的政策调整中如何从大的蓝图落脚到小的边界上。

中国版“监管沙盒”亮相

如今，中国版金融科技“监管沙盒”试点项目已推广一月有余。

此次央行相关部门向社会公示6个创新应用。这6个试点单位及应用分别为工行的基于物联网的物品溯源认证管理与供应链金融，农行的微捷贷，中信和银联、度小满、携程联合做的中信银行智令产品，百信银行的AIBank Inside产品，宁波银行快审快贷产品，银联和小米数科、京东数科的手机POS创新应用。

“监管沙盒”由英国于2015年率先提出，也称“监管沙箱”或“沙盒监管”，监管沙盒是英国首创的监管工具，它提供一个安全环境，允许进入其中的金融科技公司测试其创新产品、服务以及商业模式，旨在促进英国金融科技的有效竞争，鼓励企业创新、激发市场活力、保障消费者权益。

在英国之后，很多国家和地区都进行了相关探索，如澳大利亚、新加坡、瑞士、泰国、马来西亚、加拿大、韩国、印度等国家以及中国的香港地区。

据北京大学数字金融研究中心研究，新加坡在2015年开始进行沙盒监管，与英国等国家通过沙盒监管对金融科技行业进行软件测试不同，新加坡的沙盒监管中，企业提出的金融科技新方案进入监管沙盒需要满足3个条件：是否有真正的创新，如推动技术变革，或提出创新方案？是否有能力改善人民的福祉？当前政策框架对该方案的实施是否造成一定程度的限制？如果同时满足以上3个条件，就会准许相关项目进入沙盒，给这些企业6个月的时间实施项目，如果新技术没有任何的风险，允许其持续运作，并对其征收更少的税费以保障更多的人能够接触到这项技术。但如果新技术仍然存在一定的监管或政策障碍，将继续放入监管沙盒持续观察。

泰国央行也将监管沙盒引入金融科技，为创新性的金融服务提供有限制的合适的生长环境。实行这项政策主要有3个目标：一是推动金融创新。二是保护消费者合法权益。三是接受适当的风险。通过监管沙盒，监管部门可以对产品的风险进行检测，从而判断其风险是否可控。泰国央行已经通过监管沙盒测试了4种金融产品和服务的应用性：区块链技术可用于验证文本真实性和跨境转账，生物识别可用于通过识别用户生理特征保障支付安全，标准化的二维码可以实现快捷支付，机器学习可以用于信用评分和基于软信息的贷款授信。例如，泰国目前已经在推广二维码支付，二维码分为静态和动态两类，它是一种开放性的基础设施，可以适用于所有商户和个人的线上线下支付及收款，还可以用于跨境支付。

此前国内就有实施监管沙盒的呼声，如今中国版的“监管沙盒”有何不同？中国人民银行科技司司长李伟表示，与国外的金融科技“监管沙盒”相比，中国的金融科技创新监管工具既与国际接轨，秉承柔性监管的理念，又符合中国国情、具有中国特色，在设计目标、参与者和监管模式方面，与英国的监管沙盒机制存在不同。英国的沙盒机制主要面向金融科技公司，让没有牌照的机构进到沙盒，这些机构在顺利出箱后可申请某方面业务的牌照;而中国的金融科技创新已经百花齐放，也存在一些风险隐患。“我国的创新监管工具设计初衷是规范引导金融科技创新，入箱的机构主体必须是持牌机构，这些机构的相关产品在出箱后，就不再作为金融科技创新产品来监管，而是纳入正常的金融监管。”

能否落地开花？

中国金融科技的领先优势非常明显，特别是在支付领域。中国的金融科技企业应当居安思危，积极创新，才有可能持续保持相对领先的地位。

北京大学数字金融研究中心研究认为，目前，中国的金融科技已经走在了世界前列。在支付行业、理财、小微企业贷款方面都对现有金融体系起到了促进作用。但是也有P2P“暴雷”等现象层出不穷，金融科技的快速发展在一定程度上给金融系统带来了不稳定因素。因此，一方面要控制金融科技带来的风险，另一方面也应珍惜中国在金融科技方面取得的积极成就，避免监管“一刀切”，为创新提供适合的发展环境，及时完善监管沙盒制度对中国非常必要。

那么，监管沙盒模式是否适用于中国？

北京大学国家发展研究院教授、数字金融研究中心副主任沈艳向《经济》杂志、经济网记者表示，中国金融科技发展是个大趋势，因为中小企业融资难、融资贵问题没有解决，还有一大批中产阶级的金融需求没有得到满足，传统的金融模式主要服务的是优质客户，对中小企业的识别成本较高。现在随着科技的发展，跟金融的结合，可以降低信息不对称产生的成本。例如金融机构如果把钱借给没有偿还能力的人，那么可能使他的状况更糟糕，容易使其陷入债务陷阱。

沈艳表示，对于金融科技企业或者银行来说，最主要的风险还是风控。风控为什么那么难？“金融科技应该要有真实的创新，然而真实的创新在现实中有两个级别的困难。过去传统的金融服务在发展过程中主要沿用的是发达国家的业务模式，把发达国家已经尝试过、没有问题的业务模式拿来，让它适合中国就好了，过去的创新主要是靠试点调政策。现在中国的金融科技已经到了创新的前沿，这就意味着不清楚业务模式是否可行，即便在国际上是一个可行的业务模式，在中国能否落地也是不清楚的。这两点不清楚就导致实际监管时存在一个问题：不太清楚到底怎么去识别一家企业是真实的创新，是对社会有益的，毕竟不能单纯用利润来评估真实的创新，比如亚马逊刚开始很长时间都不赚钱，到最后赢者通吃了。”

在这个背景下，通过监管沙盒识别出真实的创新就很有必要。

国务院发展研究中心金融研究所副所长陈道富在接受《经济》杂志、经济网记者采访时表示，金融科技属于创新，包含技术、应用和产品等方面，既有可预知的技术和产品方面的风险，也有各种可能的未知风险，更涉及监管规则和操作方面的适用性等问题，需要在业务开展过程中加强信息披露和沟通，共同探索，找出可能存在的问题，补足短板。

在他看来，监管沙盒有几个关键点，一是针对创新，二是强化消费者和投资者保护，三是增大信息披露和观测点，有更多的制止环节，四是尽可能恢复原状、补偿必要损失，五是在监管部门、從事业务的部门（金融部门和科技公司）以及消费者的有限范围内真实实验，充分保护消费者和投资者权益，进行沟通和观测，及时制止和恢复，成功后可推广使用。

对于监管沙盒在中国铺开的节奏和方式，国务院发展研究中心信息中心研究员李广乾向《经济》杂志、经济网记者表示，当前中国信息化建设取得了巨大成就，这些年我们自己的经济社会发展出了实际有效的模式，以前我们什么都学美国，但是现在我们有自己的东西了，在金融科技创新方面出现了很多成功的经验和案例，像移动支付、O2O、共享经济等走在世界前列，特别是微信应用这一块。

“英国在发展数字经济方面已经是落后了，全世界最大的互联网经济企业，美国有6家，中国有4家，欧洲在互联网经济这一块没有一个像样的大公司，当然在电子信息这块很厉害，但是在金融科技创新这块还没有很多成功的东西，人家好的东西我们可以借鉴，但是面对国外的新名词，我们应该保持一种自信，不能像20年前一样，什么东西都拿过来，人家有了我们就简单照抄照搬。”对于这一点，李广乾表示，在设计金融科技创新试点的时候，一定要从自己的实际情况出发，借鉴已有的成功经验，例如中国的二维码支付很成功，还得去总结自己的经验，不能简单粗暴地“把金融科技创新装进制度的笼子里”。

本质在于识别创新

中国社会科学院金融研究所法与金融研究室副主任尹振涛向《经济》杂志、经济网记者表示，随着金融科技的发展，大家都感受到金融科技的两面性，一方面，金融科技的确是发展的趋势，给我们带来很多新的东西;另一方面，也带来很多问题。不能“一刀切”地不要这个行业，探索创新性的监管方式非常有必要。“英国的确比较早地开展了监管沙盒的试验，中国要结合自身特点创造监管沙盒环境，在保持中国已有的金融科技实力的同时，防范风险，让其在规范发展的情况下更好地走下去。金融科技面临最大的风险，既有传统金融业务的风险，包括信用风险、操作风险等，还有一些与科技相关的风险，例如数据应用风险、长尾用户风险等。”

尹振涛表示，监管沙盒的本质跟创新有一定的相似之处，这里面最核心的问题，就是监管思路、方法和逻辑必须要转变。“第一轮的监管沙盒实践中大家会发现主要以持牌机构为主，更侧重引入新技术。这个过程也是一步步的，第一步先把容易管的用监管沙盒推进，下一步不排除一些非持牌机构的创新业务的监管沙盒。从英国、新加坡来看，监管沙盒实践都分好几轮，第一轮都是容易掌控的业务。”

对于监管沙盒的本质，沈艳表示，就是帮助识别创新，“这是一套制度，不是一个地点，这套制度是有边界的，比如法律已经明确说明36%的利息就是高利贷，那么在监管沙盒中也不要指望高于36%”。

“央行现在公示的这6个创新应用，为了避免以次充好的伪创新，要求至少有一个持牌机构，虽然英国版的沙盒对此没有要求，宽进严出，但中国版监管沙盒在入箱的时候相对比较严，金融科技公司可以和其他机构合作，大家一起来做，通过持牌机构的参与就可以有效防止一些伪创新，一旦出了问题，那么就要付出一定的代价。”沈艳表示，央行的沙盒监管能发挥社会公众的监督机制，通过项目公示等形式，群策群力，识别伪创新。“中国的事情是这样的，如果一开始门槛稍微高一点，做得越来越好，大家就越来越有机会。如果刚开始的门槛是低的，事情做坏了以后就没有机会了。未来进入的门槛是否会进一步拓宽，完全取决于这一轮监管沙盒出来的效果如何。”

“监管沙盒在中国的设计思路和英国还是有差异的，最主要的一个差异就是大的背景不一样，因为英国处于金融创新乏力的阶段，美国的创新比较多，英国本土人口不是特别多，其创新需要一些激励，新加坡也有这样的目标，希望成为全球创新的中心。”沈艳表示，英国和新加坡的金融监管沙盒，特征主要是项目比较小、人员比较多，基本上每一个项目，都可以配一两个人去跟踪。

而中国不太可能这样做。

“中国市场上的金融创新需求较多，本身就有创新的动力，不像英国那样需要鼓励，中国面临的最核心的问题是怎么从一大堆的创新中识别出真正的创新。”沈艳表示，中国版的监管沙盒目前有几个边界，第一个边界就是以持牌金融机构为主;第二个边界是目前为止不会明确地跟某一个法令相冲突。“现在是要识别出符合中国发展实际需要的业务创新模式，如果这些实验推开效果比较好，不排除未来新的业务模式对法制提出新的需求，这种情形中，就有可能通过进一步的法律修改帮助创新。”

沈艳表示，监管沙盒并不是把创新装在制度的笼子里，而是用这套制度来帮助识别创新，不是扼杀创新，也不是限制创新，做好了是鼓励创新，这是我国现在需要的。“P2P从2007年到2015年基本上完全没有监管，几年间发展到了四五千家，给了我们一个经验和教训，尽管我们对金融创新抱有特别大的热情，但是没有一套机制来帮我们评估这个模式是否合适。”

要有较为明确的监管思路

尹振涛表示，不能把监管沙盒当成万能的，尽管希望用它解决中小企业融资难的问题，但从目前来看，监管沙盒的核心，还是在于如何推进和支持金融科技的发展。

“从目前来看，还看不到监管思路的根本转变。中国金融科技的监管与西方国家现在采取的监管沙盒有所不同。西方国家是在金融科技公司创新不足的环境下，监管部门通过机制设计推进创新，降低创新的难度和成本。”陈道富表示，我国科技公司创新活跃，在“法无禁止即可为”的规则下运作，但传统金融机构仍受“法无规定不可为”的严格监管，特别是持牌监管的框架下运行，创新动力不足，成本较高。为了推进持牌金融机构的金融科技创新，寻找有效的金融科技监管规则，推出了监管创新试点。目前仍是在现有法制下的金融创新试点，主要是对技术和应用层面的产品创新试点，对于法律灰色地带还不明确。

陈道富认为，监管沙盒需要有较为明确的监管思路，并在实践中观察现实反应，寻找可能存在的漏洞。对于没有明确监管思路，或者绝大部分业务不被纳入监管对象的产品和业务，没有明确的边界，不容易恢复，并不适用监管沙盒。监管部门与金融创新，应是共同发展的关系，而非“猫和老鼠”的纯对立关系。从系统性和行业风险等角度，帮助行业创新推动行业稳健发展，避免市场出现“一粒老鼠屎坏了一锅粥”、非生产性行为和因能力不足导致“好心办坏事”。监管部门和市场要相互分工，在推动行业创新发展的过程中共同受益。

对此，沈艳表示，监管沙盒和现有的监管之间是互补的关系。传统的、正规的监管是一个部分，第二个是金融试点，第三个是监管沙盒，这三者是互为补充的。如果这个业务模式已经很成熟，在中国也很适用，就用常规监管好了，常规的监管只需从中识别出有违规倾向的或者不健康的企业，帮助市场出清。如果业务模式比较成熟，但不清楚其是否适应中国国情，就可以通过监管试点，给予一些优惠政策看这种模式能否铺开。而监管沙盒最主要的目标就是识别创新，和监管试点可以合起来用。

沈艳表示，金融创新是很重要的，现在我们的金融科技已经走在世界前列，弯道超车具有重要的意义，所以监管部门的责任很大，希望国家能够给监管部门相对比较独立的自主权。“因为我们在梳理历史的进程中会发现，个体对个体的网络借贷早在2014年之前央行是有一些监管计划的，不能说监管者不作为，但是整个国家对创新创业特别热情，在这种热情之下似乎监管就变成了‘泼冷水，监管受到束缚，所以建议接下来给监管者相对独立的判断空间和权力，金融创新跟不触犯金融风险这两个目标就可以同时实现。”