美企智斗史上最严《国防授权法案》 文·图/姚虹聿

姚虹聿

被指为“史上最严酷法案”

“这是有史以来最严酷的年度（国防授权）法案！”克里斯·埃文斯在接受美国《波士顿环球报》采访时难掩心中的失望和不满。他经营着一家规模不大的生产型企业，主要产品是钢结构紧固件。每年埃文斯都非常关注《国防授权法案》，因为一旦上了该法案设定的“黑名单”，那么就意味着失去许多大生意。自2019年年中美国国会两院开始酝酿2020年度《国防授权法案》起，埃文斯就高度关注，甚至经常夜不能寐。“我的企业为美国军队建造和维修设施提供零部件，国防部是我的大客户。近几年，《国防授权法案》对于企业的限制越来越多。我日防夜防，没想到还是‘踩雷了。”

埃文斯所说的“雷”，指的是2020年度《国防授权法案》规定，美国政府对参与欧洲“北溪—2”天然气管道建设的企业和人员实施不同程度的制裁：冻结相关外国企业的在美资产，对其人员撤回签证;将相关美国企业排除在国防部的合作之外。埃文斯的企业为“北溪—2”天然气管道项目供应零部件。如果美国国防部严格执行《国防授权法案》，那么埃文斯在2020年将失去与美军合作的所有机会——7300多亿美元的国防预算“大蛋糕”与他无关了。

“北溪—2”天然气管道的核心作用是绕过乌克兰，将俄罗斯的天然气输往德国，并对其他欧洲国家提供能源支持。当初决定向该项目供货时，埃文斯并非没有担忧。但他考虑到，有600多家企业参与该管道的建设，包括美国、俄罗斯和德国企业——法不责众。而且他只是与一家德国公司建立了合作关系，跟俄罗斯方面毫无瓜葛，所以，他没有放弃这笔生意。

埃文斯显然低估了“美国对俄罗斯的敌意”。2019年11月底，美国国会就传出把制裁“北溪—2”相关企业的条款补充进《国防授权法案》的消息，一些美国企业主通过媒体公开表达了不满。但时隔20天，美国国会最终还是在立法层面向“北溪—2”项目下手。

美国总统特朗普表示，在国会通过法案后，他会立即将其签署成法。法案生效后，特朗普政府有60天的时间确认被纳入制裁范围的企业名单，然后要求它们在30天内“修正企业行为”。埃文斯表示：“这意味着我最多有90天的调整时间。”《波士顿环球报》猜测，埃文斯所说的“调整”，可能包括修改与德国企业的合作合同，模糊产品的用途，与“北溪—2”项目撇清关系;也可能在德国寻找代销商，通过转销的方式显示其产品“并非直接用于‘北溪—2项目”。只要在3个月内找到绕开《国防授权法案》的途径，那么埃文斯就能继续向“北溪—2”项目供货。

很多美国企业其实已经习惯了与《国防授权法案》“斗智斗勇”。随着该法案落地实施，企业将与政府展开新一轮博弈。例如，2020年度《国防授权法案》禁止将美国联邦资金用于购买中国企业生产的巴士车和轨道列车，中国中车集团在美国的业务将受到影响。中车集团制造的地铁列车近年来进入美国波士顿、芝加哥、洛杉矶和费城等城市，成为重要供应商。据《芝加哥太阳报》报道，美国政府实施这项禁令让人感到遗憾。为了确保效率和乘客安全，载客轨道列车在更新时应遵循同一性或相近性原则。但根据新的《国防授权法案》，可能要在原有线路上运行完全不同的列车，这存在一定的风险。如果为了适应新车而调整线路和设备，那么美国运输部门和纳税人最终将为此埋单。

《国防授权法案》的禁令不涉及现有合同。也就是说，美国地铁运营部门已经采购的中国产列车可以继续使用，这给那些由政府授权采购设备的公司留出了绕开禁令的时间。它们可以寻找第三方——中国企业的其他合作伙伴“曲线采购”;或者寻找引进中国列车制造技术的别国企业，采购性能相近的列车。不过，这些替代方案实施起来都有难度，最终能否成功还是未知数。

企业总结出有效“战术”

据英国路透社报道，美国国会每年通过的《国防授权法案》，简单来说主要包括两方面内容：一是年度国防预算花多少，怎么花;二是围绕国防安全对国内外企业的行为进行限制。对于数额庞大且连年增长的国防预算，没有多少美国企业甘愿放弃这个“大蛋糕”。因此，美国企业界与国会和政府的这场博弈几乎贯穿每个年度。久而久之，企业总结出一套行之有效的“战术”，其中之一就是关注国会两院在本年度通过的其他涉及國防领域的法案，将这些法案作为风向标，推测《国防授权法案》的内容。

2019年，美国参议院军事委员会（SASC）通过《年度国防法案》，强调为一系列有针对性的技术拨出资金，例如加大开发稀土元素的力度，因为它对现代电子产品至关重要;在两个未指明的空军基地建设安全的5G网络，采用美国自主开发的5G技术;在先进制造技术和新材料开发领域的投资将增加。

美国众议院拨款委员会（HAC）通过了2020财年《商业司法科学拨款法案》，要求为美国国家标准与技术研究院（NIST）的研究项目拨款。HAC关注的项目包括几个方面：一是量子信息科学。NIST将与更多的企业合作，至少开出价值8000万美元的订单;二是人工智能。2019年NIST的相关拨款为6660万美元，2020年将增加4000万美元;三是网络安全和隐私。HAC敦促NIST“通过进一步开发新的和必要的密码标准和技术，应对该领域迅速出现的威胁”;四是3D打印金属。HAC要求NIST加强研究开发和人力资源培训，以克服3D打印金属制造的障碍——目前的大多数3D打印机只能处理塑料;五是5G技术。HAC敦促NIST推进安全标准和测量工具的开发。

2019年12月，美国国会两院通过2020年度《国防授权法案》。对美国企业界来说，地狱天堂，皆在人间——有人准确预测国防预算投放重点，准备在新的一年赚得盆满钵满;有人则不幸“踩雷”，须绞尽脑汁设法绕开禁令。

一些美国工业企业和大学根据国会两院的上述法案，推测2020年度《国防授权法案》的资金使用方向，提前投资建立相关实验室，为争抢国防部的采购大单作好了准备。事实证明这些企业的推测是正确的——2020年度《国防授权法案》的预算投放重点，涵盖了上述两部法案强调的所有技术方向。

打击面扩大惹怒盟友

《国防授权法案》是美国国会每年必须通过的为数不多的几项法案之一。作为一部国防预算法案，它一直被指责“夹带政治私货”。今年的法案一如既往地针对俄罗斯和中国。另外，土耳其由于在中东问题上的做法（打击库尔德武装）令美国难堪，也成为制裁目标。然而，令国际社会始料未及的是，美国《国防授权法案》的打击面有所扩大，其标志是针对德国这位盟友的“‘北溪—2禁令”。德国外交部长马斯为此谴责了美国众议院。

据美国《国家利益》杂志报道，美国之所以封杀“北溪—2”项目，是因为它与美国的能源战略形成竞争。随着开采技术的进步，美国天然气产量有所增加，急欲将天然气出售给欧洲，不希望俄罗斯通过“北溪—2”管道向欧洲出售天然气。

不过，美国的这种“能源优势”并没有那么容易建立。首先，美国法律规定：本土企业生产的天然气必须优先供应给国内，在有余量的前提下才能出口给其他国家。其次，一些亚洲国家已经从美国预订了大量天然气，其中包括美国的核心盟友日本以及亚洲另一个重要国家——印度。如果美国将天然气大量供应给欧洲，那么就可能难以兑现日本和印度的订单。

2020年的美国大选已经拉开帷幕，军工集团和能源集团是两个重要选民群体，美国两党都急于取悦这两个群体。这也是“最严《国防授权法案》”出台的一个重要原因。连重要的欧洲盟友都成为打击目标，美国的内政外交如何平衡值得深思。

编辑：姚志刚 winter-yao@163.com