蒙医药行业法律制度建设现状调查研究

乌兰图雅

摘 要：蒙古族传统蒙医药知识作为民族传统医药的组成部分，在治病保健等卫生医疗健康方面发挥了重要的作用，蒙医药行业在新时代焕发新的生命力的同时其保护体系也发生了巨大的变化，而通过法律手段保护蒙医药行业的传承与发展无疑是法治社会最合理有效的途径之一。目前我国关于蒙医药行业的法律制度包括国家层面和地方层面两部分，但在制定的层次和内容等方面都存在着不足，需要从构建专项法律保护体系和建设特殊保护途径等方面进一步加以完善。

关键词：内蒙古;蒙医药;法律制度

中图分类号：D920.0  文献标识码：A  文章编号：1673-2596（2020）02-0051-05

蒙古族医药知识是蒙古族人民在长期的游牧生活实践中孕育和发展起来的理论体系和疾病防治方法，其历史深厚悠久，内容多样丰富，是蒙古族人民同疾病做斗争的经验总结和智慧结晶，具有鲜明民族特色和地域特点，几千年来在治疗常见病、多发病及疑难病方面发挥着重要的不可替代的作用，为蒙古族人民的繁衍生息做出了巨大的贡献，是我国传统文化的瑰宝和重要的非物质文化遗产。

近代以来，中国的传统医学受到西方生化医学的强烈冲击，法律性保护从习惯法保护逐步向西药标准靠拢，少数民族传统医药保护体系发生巨大变化，内蒙古的传统蒙医药知识的传承和保护也变得更加复杂，因此加强和完善传统蒙医药知识的保护具有十分重要的现实意义。

一、内蒙古传统蒙医药发展取得的成就

（一）蒙医药医疗方面

截止到2017年，内蒙古自治区全区范围内共有蒙医中医类医院202所，其中公立蒙医中医类医院119所，民营医院83所;按医院等级分三级医院22所，其中甲等8所、二级医院79所，一级医院70所;按医院类别分，蒙医医院77所，蒙医中医类门诊部48所，蒙医门诊部12所，蒙医中医类诊所2382个;蒙医（药）学研究所1个;设有蒙医中医类别执业（助理）医师的机构267个，设有蒙医中医类别执业（助理）医师的机构1225个;蒙医中医类医院床位数26013张，其中三级医院10420张，蒙医医院11883张;蒙医中医药人员数达到19256人，其中蒙医中医类别执业（助理）医师14594人，见习蒙中医师360人。？譹？訛根据2018年内蒙古自治区卫生健康委员会公布的《全区卫生计生事业改革发展情况》中的数据显示，目前内蒙古每一个盟市、旗县都至少设立一所公立蒙医中医医院，其他综合性医院中也多开设了蒙医科室，特别是在以牧业为主的旗县综合医院中均设置了蒙医科室和蒙医药房，并配备了相应的蒙医药人员，在保障当地人民身体健康、维护民族团结方面发挥了重要的作用。为发展内蒙古蒙医事业，在国家和自治区的重视下，内蒙古于2006年11月成立了自治区蒙医研究院，2007年12月成立了内蒙古自治区蒙中医药管理局，并建立了内蒙古自治区国际蒙医医院。

（二）蒙医药教学方面

内蒙古的蒙医药教育事业在改革开放以来实现了快速发展，主要通过院校教育和传统师承两种方式进行人才的培养。院校教育方面，早在1958年内蒙古医学院就设置了蒙医本科专业，1980年开始培养蒙医学研究生，成为国内最早的进入高等学府的少数民族医学，并且已经于2005年和2011年分别与北京中医药大学和天津中医药大学联合培养民族医学（蒙医学）和中药学（蒙药学）专业博士研究生。此外，内蒙古民族大学2013也开设了蒙医药学的博士点，以培养高端人才。在传统师承方式发展方面，内蒙古依据国家人事部、卫计委和中医药管理局的要求，在2015年由内蒙古自治区卫生计划生育委员会（卫健委前身）制定了《内蒙古自治区推进名老蒙医药中医药专家学术继承工作实施方案》（内卫计蒙中字〔2015〕634号），对内蒙古的蒙中医师承工作进行了详细的规定，目前已经开展了两批蒙医药的师承教育，也取得了不错的效果。目前内蒙古已经形成“院校教育+师承培养”的复合型人才培养体系。

（三）蒙医药研究方面

多年以来，内蒙古的蒙医药工作者不断钻研和探索蒙医药内涵与外延，通过努力不断提升内蒙古蒙医药的科研水平。

在实验研究方面，以资源开放共享为手段，加强“医、校、研、企”等各类创新主体合作，依托内蒙古蒙医药工程技术研究院、内蒙古国际蒙医医院（内蒙古自治区蒙医药研究所）、内蒙古大学蒙药化学研究所、内蒙古民族大学“蒙药研发工程实验室”和蒙医诊疗特色器械研发基地、内蒙古医科大学蒙医药研究院等平台，探索建立不同类型的科研理论活动模式，统筹推进蒙医药科技平台与体系建设。

在新产品和新药的开发方面，在充分利用内蒙古各地区传统蒙药资源优势的前提下，积极开展野生药物的人工栽培、养殖等研究工作。在新药的开发研制过程中，注意将蒙医药理论同西医药理论相结合，尽量阐明蒙药所含的有效治疗或调整功能的化学成分及化学结构，努力将蒙药开发研究成果转化为临床有效的新药。同时扩大新产品适用范围，在研发新药的同时积极开发蒙医药营养保健品领域，并受到了良好的效果。以通辽市为例，2018年研发出了7种蒙药新药及保健品，其中海伦胶囊等2个蒙药新药获得临床批件，奶制手参粉獲得蒙药饮片生产许可证，五味甘露浴等5个蒙药浴包获得消字号生产许可证，并且完成了蒙古黄芪、防风、甘草、黄芩、苦参等5种特色蒙药材种植栽培研究工作。？譺？訛

（四）蒙医药产业发展方面

利用现代科学技术的理论与方法，实现蒙医药规范化和标准化是做大、做强蒙药产业，实现蒙医药现代化发展的必经之路和必然趋势，因此在蒙医药产业发展过程中，内蒙古开始逐步重视蒙药的市场化进程，大力扶持蒙药企业的发展，培养大型龙头企业，研发新型蒙药产品，提高蒙药的创新和现代化制药能力。目前内蒙古相继成立多家大型蒙中药生产企业，其中有部分专门从事蒙药的生产。以内蒙古蒙药股份有限公司为代表的企业在发展过程中重视蒙医药的创新研究，积极成立技术研究中心，并且与国内和区内的著名药学高等学府建立密切合作关系，在蒙药新技术和新产品的开发上取得了显著的效果，并带动产品的研发速度、研发层次和专业人才的培养等方面飞速发展。

（五）蒙医药的国际合作方面

蒙医药作为国家传统医药的组成部分，因其在治疗常见病、多发病、疑难杂症等方面显著的疗效而受到越来越多国外专家和学者的关注，并随着国家的发展和对外交流，在国际上产生了一定影响。蒙古国、俄罗斯、波兰、匈牙利、韩国、日本等国家曾多次来内蒙古访问和考察，来内蒙古接受蒙医药治疗的外国患者也逐步增多。2001年，呼和浩特市召开“2001国际蒙医药学术会议”。2007年，内蒙古自治区卫生厅同俄罗斯布里亚特共和国卫计委在满洲里共同举办了“中国内蒙古——俄罗斯布里亚特医学学术会议”，并于同年参加了澳门举办的“国际蒙医药博览会与健康论坛”。2013年，受世界卫生组织驻联合国纽约总部的邀请，由内蒙古国际蒙医医院、内蒙古大学蒙医药化学研究所的多名蒙医药专家组成代表团，赴美国参加“城市繁荣？南北对话”高端论坛，站在联合国的讲坛向世界宣传蒙医药知识。2014年，蒙医药对外交流合作被纳入《中蒙战略伙伴关系中长期发展纲要》。2015年，在中蒙博览会期间，成功举办了国际蒙医药论坛和国际蒙医药成果展，与蒙古国签订《传统医药合作协议》。2017年，第二届中蒙博览会国际蒙医药创新与发展高峰论坛在呼和浩特举行。这些活动对促进蒙医药的繁荣发展和国际交流都产生了积极而深远的影响，蒙医药的发展已经迈出了国际化步伐。

二、蒙医药行业法律制度方面建设现状

法律对于少数民族传统医药知识保护的重要性不言而喻，新中国成立以来，我国政府出台了一系列法律法规，为保护少数民族传统医药知识做出了积极的努力。

（一）国家层面的法律法规保障现状

1.《中华人民共和国宪法》第21条规定：“国家发展医疗卫生事业，发展现代医药和我国传统医药”，在根本法中直接表明了对我国传统医药的重视和支持。

2.《中华人民共和国民族区域自治法》第40条中规定：“民族自治地方的自治机关，自主决定本地方的医疗卫生事业的发展规划，发展现代医药和民族传统医药。民族自治地方的自治机关加强对传染病、地方病的预防控制工作和妇幼保健，改善医疗卫生条件。”

3.《中华人民共和国药品管理法》从药品的生产企业、经营企业的管理、医疗机构的药剂管理和药品管理等几个方面做出规定，这些规定对于蒙医药的监管同样具有规范意义。

4.《中华人民共和国中医管理条例》第38条规定，民族医药的管理同样适用该部行政法规，为包括蒙医药在内的少数民族传统医药保护提供了一定的法规保障。

5.《中华人民共和国反不正当竞争法》为蒙医药资源的商业秘密保护提供了法律依据。

6.《中华人民共和国专利法》和《中华人民共和国商标法》分别为蒙医药开发、设计的专利申请及蒙医药产品的商标注册提供的相应的保护。

7.《中华人民共和国文物保护法》对于中华民族优秀历史文化遗产进行保护，而蒙医药中部分相关预防、治疗技术及药剂配制等资料已被纳入历史文化遗产，成为文物，划入受保护范畴。

（二）地方层面的法律法规保障现状

1.内蒙古自治区法律法规保障现状。内蒙古自治区作为少数民族地区，党委和政府坚定不移地贯彻落实党的民族政策和中医政策，高度重视蒙医药中医药事业的发展，早在2001年就颁布了《内蒙古自治区蒙医中医条例》，经过十多年的发展，原条例的许多规定已经不能适应新形势的需求，为了促进自治区蒙中医药更好地服务于广大人民群众，于2008年起开始着手对原规定进行补充、调整和完善，并于2010年第十一届人民代表大会常务委员会第十六次会议上通过了新的《内蒙古自治区蒙医药中医药条例》。这次重新修订后的条例结合内蒙古实际，对原条例做了较大改动，不仅增加了章节的设置，更是对蒙医药高层次人才培养和蒙医中医管理体系的建立、为蒙医药文献的发掘与保护、蒙医药教育的发展及医药资源的开发等方面做了规范与完善，对于探索蒙医药中医药事业科学发展之路，使蒙医药中医药在深化医改中发挥出更大的作用具有积极的促进和保障作用。

2.青海省法律法规保障现状。青海省作为我国西部地区的省份之一，其特殊的地理位置使得辖区内拥有包括藏族、回族、土族、蒙古族等43个少数民族，而其中的蒙古族约10万人次，占青海省总人口的1.77%，主要聚居于黄南藏族自治州河南蒙古族自治县和海西蒙古族藏族自治州的乌兰、都兰、德令哈、格尔木等地。？譻？訛近年来，青海省不断突出民族医药特别是藏药的特色优势，制定出台了许多优惠扶持政策和措施，明确提出发挥中藏（蒙）医药在基本医疗服务和公共卫生服务中的特殊作用，以及在高原病、地方病、慢性病方面的独特疗效，支持中藏（蒙）医重点专科建设，满足人民群众对藏医药服务的需求，为全面构建社会主义和谐社会服务。2002年3月29日，青海省第九届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《青海省发展中医藏医蒙医条例》，并于2010年根据青海省第十一届人民代表大会常务委员会第十五次会议《关于修改部分地方性法规的决定》进行了部分修正，为促进当地中医、藏醫、蒙医事业发展，保护当地人民身体健康，提供了法律依据。

3.东北三省法律法规保障现状。辽宁、黑龙江和吉林三个省份地处祖国东北部，是中国的一个地理大区，境内居住着满族、朝鲜族、蒙古族、赫哲族等多个少数民族，其中蒙古族人口合计近百万，约占全国蒙古族总人口的五分之一。为继承和发展蒙医药事业，加强蒙医药管理，发挥蒙医药在防病治病中的作用，东北三省纷纷从自身实际出发，结合地区特色和需求，制定出自治县一级的单行条例，具体包括：

（1）吉林省 吉林省唯一的蒙古族自治县是位于松原市的前郭尔罗斯蒙古族自治县，简称前郭县，蒙古族人口接近全县总人口的十分之一。针对该县蒙医药需求现状和蒙医药产业供应现状，2012年该县第十七届人民代表大会通过、2013年经吉林省第十二届人大常委会批准，制定并公布了《前郭尔罗斯蒙古族自治县蒙医药管理条例》，并于2013年5月1日起开始施行。

（2）辽宁省 辽宁省是全國少数民族人口较多的省份之一，目前共有八个少数民族自治县，其中包括喀喇沁左翼蒙古族自治县和阜新蒙古族自治县两个蒙古族自治县，其中的阜新蒙古族自治县根据本地区蒙古族人口比例大、蒙古族患者多的实际，从百姓需求入手，坚持发展特色蒙医事业，为依法保障和促进该地蒙医药事业发展，率先于2005年通过辽宁省人大制定并实施了《阜新蒙古族自治县蒙医药管理条例》。

（3）黑龙江省 杜尔伯特蒙古族自治县是黑龙江省唯一的蒙古族自治县，蒙古族人口占总人口的18.2%，主要从事农牧业生产。加强蒙医药管理，发挥蒙医药在防病治病中的作用，结合当地实际，2009年黑龙江省第十一届人民代表大会常务委员会批准通过了《黑龙江省杜尔伯特蒙古族自治县发展蒙医药条例》并自2009年8月1日起开始施行。

4.法律法规保障现状分析与总结。通过对国家层面和地方层面蒙医药行业法律法规的梳理，我们可以看出目前我国在关于蒙医药的法律保护方面，还尚未从国家层面出台少数民族医药保护的专项立法，主要通过《中医药法》《药品管理法》《执业医师法》等非直接针对蒙医药的相关性立法进行规范和调整。

从地方层面看，有4个省份出台了蒙医药专门的法规，有3个自治县制定了蒙医药的单行条例，剩下的3个蒙古族自治州和5个蒙古族自治县？譼？訛尚未制定专门的蒙医药单行条例。内蒙古在蒙医药发展与保护的过程中出台了针对蒙医药的专门地方性法规，相关的地方性规章数量较多，主要是围绕上位法进行的细化，虽然相比较其他蒙古族自治地区在立法工作方面走到了前列，但是缺乏国家层面的立法支持，其法律保护力度相对薄弱一些。

三、蒙医药行业未来法律制度发展方向思考

（一）构建蒙医药保护的专项法律体系

做好蒙医药的法律保护，必须构建蒙医药保护的专项法律体系，既要在中央立法层面有所突破，又要加大地方实施细则的制定。在立法方面通过中央和地方的双管齐下，不仅可以实现有法可依，还可以更好的指导和帮助此法具体实施，对蒙医药的保护和发展意义重大。

首先，从国家层面应当尽快出台少数民族医药保护的专项立法。我国是拥有多个少数民族的多民族国家，而少数民族传统医学文化作为本民族独特的文化符号不仅仅是区分其他民族的标志、彰显民族独特气质的窗口，是本民族传统文化的重要组成部分，更因其实用性和在保障当地少数民族的身体健康方面发挥出的重要作用，而受到少数民族群众的关注。因此，国家应当从国家层面制定专门的法律对少数民族医药进行保护，这不仅有助于民族医药的保护和发展，使当地的医疗水平和医药水平得到提高，可以更好地保障少数民族公民身心健康，而且有助于提升少数民族的自我认同感，体现中央政府对少数民族地区的关爱和重视，有助于推动民族区域自治制度深入贯彻实施，维护地方和中央和谐发展。

其次，从自治地方层面应当充分发挥自治立法的作用。作为少数民族自治地区，根据《立法法》和《民族区域自治法》的相关规定，享有根据本地区的特色和实际情况，制定自治条例和单行条例的权力，从而满足民族地区法制建设的差异性需求。据此认为，包括内蒙古在内的蒙古族自治地区均可以充分发挥自治法规的优势，结合自治地区的实际情况和蒙医药特点，制定蒙医药的相关单行条例，在内容上可以包含蒙医的认定、蒙医执业资格考试、蒙药的生产工艺与标准、蒙医药古籍保护、蒙医民间传承人、蒙医药的非物质文化遗产等一系列相关项目。在结构上可以参考和借鉴目前已经出台专门条例的其他省份蒙古族自治州或自治县的相关规定，通过单行条例和地方性法规共同发挥作用，从而为自治地方蒙医药的发展创造出良好的法律保护体系。

（二）建立传统蒙医药知识的特殊保护途径

蒙医药知识作为传统知识的重要组成部分，在目前寻求传统知识产权保护的国际大环境下，不能简答地用西医的评价体系来衡量蒙医药，同样也不能以中医的评价体系来衡量，而应当建立传统蒙医药知识的特殊保护途径，建立蒙医药自主评价体系。蒙医药知识若想得到突破性发展就必须加大改革与创新力度，政府出面成立相关组织研究和制定传统蒙医药知识保护方案，通过积极参与国际论坛讨论和国际规则制定，学习和借鉴国际社会提出的关于传统知识保护的一些措施和原则，尽快组建能够立足于蒙医药自己的优势和特色、符合蒙医所论述的人体结构与功能、体现蒙医药微观和宏观理论的蒙医药自主评价体系。该体系应当涵盖蒙医临床疗效的自我评价体系、科研成果的自我评价体系、教育成果的自我评价体系等一系列内容。通过积极探索建立自主评价体系，对传统的蒙医药知识进行有针对性的保护方案。

（三）完善蒙医药知识信息采集和数据库建设

利用现代化智能计算机系统对蒙医药知识进行全面的信息采集、妥善的收集归档，进而建立一个面向全球开放的蒙医药知识数据库，不仅能够保护部分蒙医药知识的在先权利，防止蒙医药知识生物盗版行为的发生，更重要的是通过对蒙医药原始文献和数据的整理，不仅可以使珍贵的蒙医药古籍得到保护，还可以通过数字化处理在整理研究的基础上，挖掘其背后的隐性知识，研制出科学性强、资料可靠、考校精详、技术水平和智能化水平高的大型知识库，以全面展现蒙医药学博大精深的理论内涵和丰富多彩的经验技术，实现蒙医药知识的再开发和利用，为蒙医药研究的工作者提供新思路和新方法。

目前，内蒙古医科大学蒙药学院在2008年建立了我国首个“蒙药方剂”数据库，并于2011年建立了蒙医药古文献全文数据库和网上蒙医药古籍数字化加工平台，不仅在蒙医药研究、蒙医药临床及古籍开发利用等多方领域发挥了重要作用，而且对于蒙医药其他分支领域的信息化具有很强的借鉴作用。

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注 释：

内蒙古自治区卫生和计划生育委员会编纂.2018年内蒙古卫生和计划生育统计年鉴[M].呼和浩特：内蒙古出版社，2019.

数据来源：内蒙古通辽市加强科技攻助力“中国蒙医药之都”建设.通辽文明网.网址：http：//nmgtl.wenming.cn/zixun/201902/t20190203_5684 433.html.2019-02-03.

数据来自青海省民族宗教委员会2011年数据.

3个蒙古族自治州为：青海省海西蒙古族藏族自治州、新疆巴音郭楞蒙古自治州、新疆博尔塔拉蒙古自治州.8个蒙古族自治县为：河北省围场满族蒙古族自治县、辽宁省喀喇沁左翼蒙古族自治县、辽宁省阜新蒙古族自治县、吉林省前郭尔罗斯蒙古族自治县、黑龙江省杜尔伯特蒙古族自治县、甘肃省肃北蒙古族自治县、青海省河南蒙古族自治县、新疆和布克赛尔蒙古自治县.

（责任编辑 徐阳）