新时代自然资源资产管理体制的困境及克服对策研究

盖宇静

摘 要：国有自然资源资产是我国现行自然资源资产管理体制的规制对象。生态监管机构改革之后，由新设的自然资源部对自然资源开发利用和保护进行统一监管，对自然资源、自然资源资产实行分级分类管理，并在国家公园体制建设中探索所有权分级代表的模式。目前管理体制中所有者权利与义务尚未完全明确，自然资源资产的社会经济属性没有明确界定，市场运营与资产监管亦未分离。为此，实现分级管理之下的综合管理、统一管理之下的分类管理、协同资产管理的省部级关系，以及协调管理主体与市场的关系，是建设自然资源资产管理体制的主要路径。

关键词：自然资源资产;自然资源资产管理体制;生态监管机构改革

中图分类号：F205  文献标识码：A  文章编号：1673-2596（2020）02-0047-04

生态文明体制改革自十八大之后逐渐展开，作为生态文明体制的重要组成部分，自然资源资产管理体制——适应于法治实践的需要，逐渐开始改革征程。设置统一的自然资源资产管理和自然生态监管机构成为改革的必然路径。2018年3月21日，根据新颁布的《深化党和国家机构改革方案》，在整合各部門职责的基础之上，统一设立自然资源部，行使对自然资源开发利用和保护活动进行监管的职责。不过，自然资源资产管理体制（以下简称“管理体制”）一设立，还存在着内设机构如何设置，旧有体制残存的弊端，新设体制需要注意的几个方面以及路径的选择等问题，亟待进一步探讨与完善。

一、现行管理体制——分级分类管理

（一）管理机构——新设自然资源部

为解决自然资源多头管理、行政效率低下的弊端，国家依照“统一管理”的改革思路，于2018年3月21日通过了《深化党和国家机构改革方案》。《方案》将多个部门的职责重新划归，单独设立自然资源部。新设的自然资源部在吸收原国土资源部、原海洋局等——主要自然资源主管部门——相关权限的基础之上，进行整合。新设之后，它是自然资源资产管理体制的主体，代表国家统一行使自然资源所有权。而在具体的机构设置上，是设立统一的自然资源“国资委”作为国家自然资源资产管理机构还是按专业类别设置，或者有其他方案，以及如何设置，需要进一步探讨。

（二）自然资源资产国家分级管理

根据“自然资源国家所有权”理论，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家所有（法律规定属于集体所有的除外）。但在实际的管理过程当中，自然资源逐渐由中央与地方政府进行分级管理[1]。

国务院、各级政府在各自权限内分别行使对自然资源监督管理的职责，各自然资源单行法律中均有所体现。草原、森林和矿产资源大多由国务院主管部门进行全国性管理。省、自治区、直辖市人民政府主管部门主管本行政区域内工作。水资源由于其流动性和区域性，实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制：国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作;其在各地所设立的流域管理机构，在各自管辖的范围内行使监管职责。

（三）自然资源资产国家分类管理

自然资源按要素来分，可以分为大气、水、土地、森林、草原、矿产、湿地等几个部分。除湿地现行没有专门法律、大气适用污染防治法律之外，其它要素都制定了专门性的法律，且都在其中规定了相应的主管部门及其权限。机构改革之后，产生统一的自然资源管理部门，也将设立专门的自然资源管理机构。

未来要处理好综合统一管理与专门性监管的关系，管理机构职责的行使应考虑到自然资源之间性质的差异，设立符合中国国情的管理制度，采取不同的资产化的途径和方式;监督机构要加强系统监管和保护，保护生态系统整体性和原真性，维护自然资源的生态环境功能，实现由管理模式向治理模式的转变。具体是设立统一的自然资源“国资委”，还是按照自然资源的类别而设置专业性“国资委”等这类问题还需进一步的研究[2]。

二、现行自然资源资产管理体制的困境

（一）所有者权利与义务内容不完整

《深化党和国家机构改革方案》中规定了自然资源部的职责和功能，但所有者的权利和义务在以下几方面仍然缺失：

第一，自然资源资产的主权保障、国家安全功能。自然资源涉及国家经济命脉，自然资源资产涉及对自然资源的管理和使用，自然资源资产的所有者主体应维护国家主权，保持国家对资源的支配地位，同时市场化的资产管理机制要求政府处理好国内与国外的关系问题。面向国外，要始终坚持求同存异，兼收并蓄的原则，充分借鉴国外自然资源资产管理先进经验，提升我国自然资源资产化管理能力。面向国内，要深化管理体制改革，明确统一行使自然资源资产所有权人的管理职责，稳步推进我国的自然资源治理体系和治理能力现代化[3]。

第二，自然资源资产管理的生态环境功能。在由地方政府管理自然资源的实践中，大多追求经济利益而忽略环境利益。现行自然资源管理部门往往履行资产管理、行业管理、监督管理等多项职能，在开发与保护工作中，当管理目标出现冲突时，容易出现监管失灵及重开发轻保护的问题[1]。因此，自然资源资产的管理应当有助于生态环境系统的治理、修复和保护，避免传统的“重开发、轻保护”的环境短视主义。

（二）社会经济属性模糊

自然资源资产在固有的生态环境职能之外，还具备其他的社会经济属性。如国家公园、风景名胜区、森林公园等自然保护地在维护当地生态环境之外，也具有社会教育、旅游、文化、提供就业机会等公益属性。再如矿产资源是具有地域性的环境要素，同时也通过行政许可的方式进行开发利用，具有经济功能和经济属性。但现行法律法规中大多没有就自然资源资产的社会经济属性进行分类，例如对公益性资产未能有效按照其公益性进行使用和监管，对经营性资产亦未能完全纳入市场并依照市场规则运营和监管[4]。因此，没有明确界定的社会经济属性使得对自然资源定位不当，管理错位，造成资源的浪费和重复开发利用。

（三）市场运营与资产监管缺失

对自然资源进行统一的调查和确权登记，是自然资源市场化管理的制度之一。我国自然资源资产权利分离（所有权与使用权以及经营权的分离）制度设计还需进一步探讨，自然资源资产的市场化交易体系、市场交易平台还未完全设立，市场机制仍未健全，先行先试的实践还未在全国推广应用。目前仍缺乏自然资源资产市场独立运营以及必要的资产监管体制，存在政府干预资产出让和转让的制度空间和漏洞，不仅影响了资产市场的运营绩效，也引发了严重的社会腐败[4]。产权制度内容设计、自然资源资产的价值核算以及资产负债表的编制和应用等问题亟待探讨和解决。

三、自然资源资产管理体制的构建路径

（一）分级管理之下的综合管理

自然资源具有系统性、整体性，在由中央和地方政府分别对自然资源资产进行管理之下，应当进行综合管理。综合管理体现首先应有统一的管理部门，即自然资源部;其次是统一的管理机构，例如国家公园管理机构和正在探讨的自然资源“国资委”，由单一行政主体进行管理;此外综合管理应当本着“能合则合，宜分则分”的原则，对现有自然资源各要素进行整合：例如新设立的“林地和草原局”，行专业化、专门化的综合管理。

在综合管理的同时，应当针对不同自然资源的性质、功能和用途，符合“种类多元、用途多元、價值多元”的自然资源特点，进行差别化管理。例如，建设用地的管理模式在农村和城市会有区别——对于农村集体经营性建设用地，主要是规范搞活的问题，而对于国有建设用地，主要在于控制新增城镇建设用地面积、提高土地利用率、逐步压缩划拨用地范围[5];森林资源可以包括生态林、天然林和一般林木等，天然林和生态林具有极高的生态服务价值，应予以严格保护，一般林木要通过采伐许可方式进行控制，进行合理开发利用，以保护国有资源。

（二）统一管理之下的分类管理

未来管理体制建设可以采用不同的管理模式、原则和目标。目前国家和地方都需要编制主体功能区划和相关空间规划，按不同功能和用途划定不同区域。为方便管理，可以在分区域基础上，根据不同自然资源的属性进行分类。例如以公益和私益为标准：一类是以自然保护区为代表的公益性资产;另一类是经营性资产，例如经营性建设用地，其中还可以对一些出于公共目的用途的资源实行严格行政管制，作为特殊的经营性资产对待[6]。

目前，主要经营性自然资产，例如建设用地，主要管理权限和行使主体大多在市县一级政府，构成地方政府收入的重要组成部分。在未来城镇国有土地资产的建设中，市、县级政府应当行使资产所有权，但基于地方党委、政府统一领导的体制，管理机构的管理职责和监督职责仍难以完全厘清，因此在地方政府分级管理的基础之上，上级政府加强监管仍有必要[7]。此外，在监管中可以与市场相结合，应用市场规范资产管理、运行，进行出让或者转让的行为。

公益性自然资源资产自身的极强公益性，甚至是全国性的生态功能价值要求管理主体要有较高的级别。例如在国家公园建设中，可由国务院委托省级政府代理行使所有权，逐步实现由中央政府管理应是未来管理体制的改革方向。为此有学者建议，要“合理划分央地管理级别，把最重要的国家级保护区纳入中央政府直接管理体系。此外，借鉴国外经验，在自然资源部之下有必要设置专门化管理机构”[4]，以严格管制对公益性自然资源资产的使用。

（三）协同资产管理的省部级关系

具体管理机构的设置上，省级及以下政府中的自然资源资产管理机构可以以原有的国土资源管理机构为基础，结合行政区域内不同自然资源分布的特点和产业布局——如滨海湿地，海洋与海岛的保护——设置与之相匹配的管理机构和管理队伍。自然资源部可以在地方进行垂直管理，并与属地管理相结合，设立派出机构，进行业务指导和监督。

自然资源部与各省政府之间，一方面要加强信息沟通，资产管理要协同好财政收入和经济建设的需求，统筹考虑，合理划分央地权责，实现协调一致、分工配合和联防联动机制;另一方面，在立法和执法过程中要加强监管，完善对干部的自然资源资产离任审计制度，评价考核机制和奖励惩戒制度，遵守《中办国办印发党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》的规定，实现对行政人员有效制约，提高行政效率。

（四）协调管理主体与市场的关系

首先，资产管理机构在实现权利确认和分配之后，对自然资源资产进行核查、登记、监测，编制资产负债表，量化自然资源的价值，进行负债存量和增量核算，探索资产的审计制度;其次，管理机构要考虑到资源开发对环境的外部性，永续利用的要求，对资源资产进行合理定价;第三，加强资源税制理论研究和生态补偿等制度建设，管理主体遵循自然资源有偿使用的原则，将环境污染的外部成本内部化，进行合理开发利用;第四，进行产权交易市场建设，探索全国范围内的公共资源交易平台，按照“统一、开放、竞争、有序”的原则，对各类自然资源产权市场进行清理、规范和整合，制定完善交易规则[5]，保证公平公正的市场交易秩序。最后，自然资源资产体系在传统自然资源之外，也包括作为生态系统的整体上的环境资源。传统的所有权四大权能（占有、使用、收益和处分）之上也会产生复合产权的需求（如知识产权），也需要设立相应的管理机构，处理资产市场交易、监管等问题。

总之，协调政府与市场的关系是对未来管理体制建设提出的要求。不断完善市场体制，进行资产的价值评估、构建价格机制、交易机制、生态补偿机制;行政部门加强监管，制定公平公正的法律与政策，加强产权保护。进而探索国有自然资源资产管理的新模式，建立专业的资产运营管理机构，实现资产的专门化、高效化管理。

参考文献：

〔1〕中央编办二司课题组.关于完善自然资源管理体制的初步思考[J].中国机构改革与管理，2016，（05）：30.

〔2〕杜群，康京涛.自然资源国家所有权行使主体改革的设想——设立自然资源“国资委”的初步思考[J].江西社会科学，2016，36（06）：160-164.

〔3〕谷树忠，李维明.自然资源资产管理改革需处理好十对关系[N].中国经济时报，2016-01-8（07）.

〔4〕王尔德.建议对自然资源按公益性和经营性资产分类管理[N].21世纪经济报道，2014-09-23（02）.

〔5〕刘欣.实施自然资源资产管理改革的探讨与对策[J].中国国土资源经济，2018，（05）：18.

〔6〕王凤春.分类施策，实现自然资源统一管理[N].中国国土资源报，2017-12-14（05）.

〔7〕董祚继.统筹自然资源资产管理和自然生态监管体制改革[J].中国土地，2017，12（03）：11.

（责任编辑 徐阳）