新时代“党建+城市社区治理创新”：趋势、形态与动力

曹海军　刘少博

摘 要：进入新时代，伴随着快速城镇化向新型城镇化的发展嬗变和社会主要矛盾的转移，城市社会治理呈现出治理重心下移、资源和服务下沉、职责和权力下放的趋势。新时代，要跳出就党建做党建的传统窠臼，把党的政治和组织优势转变为治理效能和服务优势，实现融合式综合党建创新。因应这一趋势，“党建+城市社区治理创新”成为满足人民日益增长的美好生活需求、化解新时代社会主要矛盾的第一推动力。通过党建引领即“党建+”，以区域化党建为牵引，建立党组织挂帅、功能融合和组织协作的治理网络，已经成为加强城市基层建设、创新社会治理的标配。“党建+城市社区治理创新”的总体趋势是治理重心下移基层、资源和服务下沉社区、职责和权力下放街道，构建简约高效的基层管理体制;基本形态是通过抓党建、抓治理、抓服务，把基层党建、社会治理、公共服务融为一体，党组织挂帅，形成组织间的协作治理网络;内在动力是党的政治引领、组织引领、能力引领和机制引领的能力。

关键词：“党建+城市社区治理创新”;重心下移;功能融合;组织协作

中图分类号：D669.3 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2020）03-0012-09

作者简介：曹海军，东北大学文法学院教授;刘少博，东北大学文法学院博士研究生 （辽宁 沈阳 110169）

伴随着快速城镇化的进程，大量流动人口进入城市，社会矛盾激增，城市治理和服务成为短板和弱项。新时代呼唤新型城镇化的高质量发展转型，同时，人民对美好生活的向往和高质量服务的诉求，也对城市基层社会治理和公共服务创新提出了新挑战。习近平总书记指出：“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有职有权有物，更好为群众提供精准有效的服务和管理。”①这一重要论述正是因应新时代社会主要矛盾的转化而提出的社会治理应变之策，强调了社会治理的重心在基层，加强社会治理必须以基层社会治理创新为着眼点。

明确基层社会治理的主体、目标和路径是基层社会治理创新的前提，习近平总书记在南昌市东湖区彭家桥街道光明社区调研时明确指出，“一是要抓好党的建设，使党组织真正成为社区的领头人，把各方面工作带动起来;二是要抓好服务，人民群众的事情就是我们的牵挂，要以问题为导向，力争实现各种服务全覆盖，不断满足百姓提出的新需求”习近平：《人民群众的事情就是我们的牵挂》，http：//cpc.people.com.cn/n1/2016/0203/c64094-28109275-3.html，2016-02-03。。由此可见，基层社会治理的主体是党建引领的多元力量，目标是满足人民群众日益增加的公共服务需求，路径是通过抓党建来促服务，把党的组织优势转化为服务优势。2017年7月，时任中共中央政治局委员、中组部部长赵乐际指出，“要坚持以人民为中心的发展思想，推进城市基层党建创新发展，为完善城市治理体系、增强城市治理能力、提高人民群众生活质量服务，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好”赵乐际：《推进城市基层党建创新发展 为城市改革发展稳定提供坚强保证》，http：//www.xinhuanet.com/politics/2017-07/19/c_1121346757.htm，2017-07-19。。赵乐际的讲话是对习近平总书记讲话精神的阐释，其核心就是全面推动“党建+城市社区治理创新”目前，学界使用“党建引领”这一提法较多，也有一些学者使用“党建+”。本文使用“党建+”这一提法主要是基于以下考量：首先，“党建+”不仅强调“党建引领”，更强调一种系统思维，也即把基层党建工作融入城市社区治理的各方面和全过程，构建以党建为引领、统筹推进各项工作的新格局;其次，无论是“党建引领”亦或“党建+”，都来自于城市社区治理实践经验的总结，目前，“党建+X”提法在城市社区治理实践中逐渐兴起。，通过抓党建、抓治理、抓服务，提升基层社会治理能力和水平。

如何按照以人民为中心的发展思想，围绕“党建+城市社区治理创新”这一命题，发挥基层党组织统筹各方、总揽全局的引领作用，将基层党建、社会治理和服务供给有效衔接起来，提升城市基层社会治理水平，就成了新时代基层社会治理的新课题。从以往职能部门管理条线来看，党建属于组织部门的工作，社会治理属于政法委、民政部门的工作，由组织部门牵头党建引领，将基层党建和社会治理强力统合起来抓党建、抓治理、抓服务，应该是新时代基层社会治理的特色，也是史无前例的。在深刻把握城市发展面临的新情况新变化新要求基础上，2019年5月，中共中央办公厅印发了《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》，提出“要加强和改进城市基层党建，以街道社区党组织为核心，有机联结单位、行业及各领域党组织，实现组织共建、资源共享、机制衔接、功能优化，不断强化系统建设和整体建设，形成党建引领基层社会治理创新的新格局”《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》，《人民日报》2019年5月9日。。

在对民政部确认的114个全国社区治理和服务创新实验区的调研评估过程中，笔者发现，“党建+城市社区治理创新”日益成为城市社区治理的核心议题，但是，目前学术界的研究仍有很多缺憾。因此，本文认为，全面科学准确地理解“党建+城市社区治理创新”的趋势、形态与动力，是当前中国政治学和公共管理理论界和实务界都亟需厘清的课题，需要从历史与现实相对照、理论与实践相结合的角度予以准确把握。

一、“党建+城市社区治理创新”的总体趋势

城市基层党组织是党在城市工作中的坚实根基，推进城市治理体系和治理能力的现代化，必须抓好城市基层党建工作的先手棋。新中国成立70年来，城市基层管理体制的变迁呈现出“单位制”、“街居制”、“社区制”三种形态，党在城市的建设工作同时经历了“居委会党建”、“街道社区党建”、“城市基层党建”三个阶段。從街道社区党建到城市基层党建，是因应城市基层社会治理创新需求，在实践中深化党建工作认识、创新党建工作形式的关键举措，所反映的是党建工作理论的深化、探索的创新以及能力的提升，为社会治理和基层建设提供了坚强有力的组织保证。

社区是社会治理的基本组成单位，社区治理现代化是国家治理现代化的基石。长期以来，城市社区治理存在权力集中和资源分散的双重困境，治理权力集中在社区两委，但是服务资源却是分散的。这就导致社区治理在多元主体协作和服务资源整合方面面临严重瓶颈，难以为社区居民提供精准和高效的服务。从中国社区治理情境来看，破解这一难题的最优进路是通过基层党组织发挥领导核心作用和组织动员能力，实现社区治理权力重构和资源整合，构建共建共治共享的社区治理格局。从社区治理实践来看，社区党建引领作用的发挥程度与社区治理和服务的效果也呈现明显的正相关性。因此，党建引领既是城市社区治理的逻辑进路，也是城市社区治理的经验总结，成为新时代城市社区治理的必由之路。

与此同时，“要加强基层政权建设，夯实国家治理体系和治理能力的基础……推动治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有人有权有物，保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办”《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，《人民日报》2018年3月5日。。这就实现了党的建设和政权建设在基层融合、治理资源在基层汇聚、治理主体在基层协作，为基层社会治理能力的提升奠定了坚实的体制机制保障。社会治理和党建工作的重心都在基层，必须坚持重视基层、强化基础的原则，以增强基层党建引领能力为着力点，将管理和服务力量下沉到街道社区，把基层做强做实，提升基层社会治理能力。从总体上来看，“党建+城市社区治理创新”的趋势是治理重心下移、职责和权力下放以及资源和服务下沉，这“三下”分别对应基层社会治理中的治理目标、治理主体和治理方式。

（一）治理目标：重心下移基层

党的十九大报告提出，“推动社会治理重心向基层下移”，这是新时代赋予基层的时代使命。从党和国家建设的历史来看，如此高度重视基层建设，应该是史无前例的。党和国家之所以如此重视基层，主要是因为“推进改革发展稳定的重要任务落实在基层，推动党和国家各项政策落地的责任主体在基层，推进国家治理体系和治理能力现代化的基础性工作也在基层”赵乐际：《在党的群众路线教育实践活动第一批总结暨第二批部署会议上的总结讲话》，《党建研究》2014年第2期。。同时，治理重心向基层下移也能够从“民主决策公共事务、有效提供公共服务、及时化解社会矛盾、充分激发社会活力四个层面提升基层治理效能”刘凤、傅利平、孙兆辉：《重心下移如何提升治理效能？——基于城市基层治理结构调适的多案例研究》，《公共管理学报》2019年第8期。。这有利于提升基层社会治理水平，满足人民群众的美好生活需求。习近平总书记提出，要把资源、服务、管理下沉基层、做实基层《习近平在上海考察时强调 坚定改革开放再出发信心和决心 加快提升城市能级和核心竞争力》，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2018-11/07/c_1123679389.htm，2018-11-07。。由此可以看出，重心下移的内涵是资源、服务和管理下沉。具体而言，资源下沉就是将人力、财力、物力下沉到基层，解决基层“心有余而力不逮”的问题;服务下沉就是将公共服务下沉到基层，提升公共服务供给的时效性和匹配度;管理下沉就是将政府的相关公共管理职能下沉到基层，落实属地化管理。

（二）治理主体：权力下放街道

“看得见的管不着，管得着的看不见”，这是基层社会治理中普遍存在的治理难题。街道和社区处于城市社会治理最前线，理应具备最快捷地发现公共问题、最高效地回应服务需求的能力，由于受到财政权、用人权、执法权等制约，难以有效发挥作用，导致了“群众不满意，干部也為难”的尴尬状况。基于此，基层社会治理创新迫切需要延伸管理链条，将一定的权力下放街道，对基层扩权赋能。具体而言，就是要把相关的职权赋予基层党组织，打破管辖权分割、权责不统一的问题，将基层社会治理从目标导向转变为问题导向，由问题指挥权力，以解决问题为最终目标，一切以是否解决问题为评价标准。例如，北京市出台了《关于党建引领街乡管理体制机制创新 实现“街乡吹哨、部门报到”的实施方案》，街道乡镇被赋予对相关重大事项提出意见建议权、对辖区需多部门协调解决的综合性事项统筹协调和督办权、对政府职能部门派出机构工作情况考核评价权。

（三）治理方式：资源下沉社区

随着社会治理重心的下移，作为“城市细胞”的街道社区越来越多地承担了社会服务和公共管理职能。重心的下移势必使基层面临更多的工作负荷，加之基层的人力、财力和物力有限，难以承担服务和管理职能下移带来的新管理和服务负荷，面临“有心无能”的尴尬境地。因此，在治理重心下移的同时，也要同步推动人力、服务、管理资源进一步向基层倾斜，为基层赋能，使基层有足够的资源来提升治理和服务水平。在推动治理重心下移的过程中，上海市切实加强对基层的保障力度，从政策、人才和经费等方面向基层倾斜，为基层“增能”。比如，制定社区工作经费管理办法，整合社区经费，统筹分配使用，同时，市级财政大幅增加向区级财政转移支付的资金，用于加强街道社区基层组织建设和社区公共服务，在为基层“增能”方面取得了显著成效，积累了丰富的经验。

作为基层社会治理的总体趋势，通过党建引领下的治理重心下移、权力下放和资源下沉，简约高效的基层管理体制逐渐建立起来，在基层社会治理实践中取得了良好的效果。总体而言，重心下移、权力下放和资源下沉是基层治理体系的系统化重构。重心下移、权力下放和资源下沉是“一体两翼”的关系，重心下移是一体，是社会治理的导向，权力下放和资源下沉是手段，通过权力下放和资源下沉，使基层既有“权”又有“能”，从而实现社会治理重心下移的目标。

二、“党建+城市社区治理创新”的实践路径

伴随社会治理重心下移、权力下放、资源下沉，如何实现组织共建、资源共享、机制衔接和功能优化，需要构建功能融合、组织协作、服务整合的网络治理形态。通过将党的建设、基层社会治理和公共服务融为一体，区域化党建打破了“条块分割”，形成纵向互动、横向协同、全域联动的整体性社会治理格局。

（一）功能融合

1.“一核多方”：引领是党建的政治功能

推动各方主体有序参与社会治理的关键在于党建引领，街道社区基层党组织作为治理格局的轴心，在社会治理中起到了协调动员各主体参与、整合联结各类资源到位的重要作用。各地在实践中形成街道社区党委与辖区内各主体之间“一核多方”的同心圆式治理格局：以街道社区党委为领导核心，动员组织包括社区服务中心、自治团体、社会组织、驻区单位在内的多方主体一同参与社区治理和服务。面对社区范围内公共安全、公共服务、社区环境方面存在的问题，社区党组织可以围绕问题切入点，通过召开党建联席会议，在密切与社区各主体的联系中，盘点社区资源清单、挖掘社区内的各类资源和优势，既实现社区内各主体间的优势互补，又将社区内各类资源有机整合到一起，形成工作合力，推动社区内各类问题的解决。在基层党建“一核多方”的政治引领下，基层社会治理实现党组织领导下的政府管理与居民自我管理相结合、政府提供服务与居民自我服务相衔接、多元服务供给与多样服务需求相匹配，各方主体融合互动，形成定位清晰、功能互补、资源互联、共治共享的治理结构，推动基层党建工作和社会治理更具成效。

2.“一网多能”：多能是党建的服务功能

服务群众是城市基层党建工作的出发点和落脚点，当各种矛盾和各种利益诉求在基层集聚，基层党建工作的成效关键要看解决群众问题的实效，能否造福群众、推动人民生活更有保障、促进基层社会稳定和谐是对基层党组织工作的重要检验。在“一核多方”的治理格局下，各地展开了“网格党建、多网合一、一网多能”的服务创新，即在街道社区党组织发挥政治领导核心和战斗堡垒作用的前提下，延伸拓展党组织的多项服務功能，坚持民有所呼、我有所应，创新工作方法，推动基层党建服务能力的提升、服务功能的强化，将基层党组织建设成为服务型党组织。具体而言，一是适应新时代党建工作形势，推进基层党组织队伍建设，开展党员示范岗等活动，将基层党组织建成坚实的战斗堡垒。二是实现区域化党建的互联互动，需要发挥基层党组织系统服务的功能，在街道和社区党组织的统筹下，打破各党组织体制、级别间的壁垒，纵向上通过联动机制实现资源下沉，横向上通过共建机制推动资源整合，条块结合，丰富为群众服务的资源。三是提升人民生活的获得感，需要基层党组织发挥治理服务的功能，在各地的实践中，基层党组织通过健全服务平台，依托党群服务中心和党建服务中心实施各具特色的服务项目，激发社会组织活力，为群众提供多样化专业化的服务。四是创新党建工作手段，需要发挥基层党组织智慧服务的功能，利用信息技术推进服务创新。

（二）组织协作

1.横向到边：区域党建协作共治

当前，随着新兴社会领域不断出现，社会结构日益分化、利益结构深刻调整，多样化、开放性、动态性和异质性的新型组织和空间形态不断出现，原有的封闭式、行政化的单位制和社区党建模式的时代局限性逐渐显露，束缚了党建工作的展开。这对于基层党建工作而言，既是新的挑战，也是新的课题。为此，各地在基层党建工作中不断探索符合社会发展新形态的基层党建路径，逐渐采取措施推动党建工作由传统的“垂直管理”和“条块分割”向“区域整合”和“条块结合”转变，实现了党建工作区域化李源潮：《全面加强街道社区党组织建设》，《人民日报》2009年11月12日。。区域化党建是对单位制党建弊端的破解和优化，其主要特点是从传统单位制党建的封闭模式和行政化逻辑转变为开放模式和社会化逻辑，实现资源整合、有效覆盖、多元融合、开放统筹连玉明：《北京街道发展报告·什刹海篇》，社会科学文献出版社2016年版。。在区域化党建框架下，实现了互联互动、组织共建、资源共享，有效降低了基层社会治理成本，提高了基层社会治理的效率和能力，构建起完整的城市基层党建工作横向体系，推动了党建工作的开放融合，激发全社会参与共建活力。

2.纵向到底：四级联动齐心发力

市委、区委、街道党工委、社区党组织是贯穿城市纵向党建系统的主体架构，基层党建工作的有效运转需要四级党组织上下联动、齐心发力。一方面，要实现基层党建的整体化建设，就必须改变基层党建工作碎片化的现象，从全局角度以明确的总体规划将各方力量整合起来，实现党建工作的系统推进。另一方面，通过四级党组织的上下互联、明确各级党组织的职责，可以推动基层所需要的职权和资源下沉，使基层党组织有资源有能力提供更加精准的管理和服务，实现党建工作的协同性。形成四级党组织的合力，首先，使各级党组织职责分工明确：市委需要在全局上进行总体规划，起到主体责任;区委在一线指挥，具体指导党建工作推进，履行第一责任;街道党工委是基层党建的轴心，需要统筹协调区域内各党组织力量，履行直接责任;社区党组织直接面向群众，兜底服务管理，履行具体责任。其次，通过重心下沉，增强基层为群众服务的力量。一方面通过街道的机构体制改革，健全街道的权力和责任清单，优化街道内设机构;同时赋予街道人事考核、指挥调度等权力，为街道明责赋权。另一方面，制定社区准入事项清单，减少社区中行政性事务，为社区减负;同时加大对社区的支持，并由社区党组织统筹对社区的支持资金和项目，发挥资源最大效应。最后，落实各级党组织之间的联动，需要畅通各级党组织沟通渠道，通过健全党建联席会议制度等，加强上一级对下一级工作的及时指导和监督，推动基层管理和服务有序开展。

3.组织嵌入：政党嵌入非公有制经济组织与社会组织

非公有制经济组织与社会组织是改革开放与市场经济发展的产物，这两类组织的不断涌现，使党的基层组织覆盖出现空白，非公有制经济组织与社会组织中的党员管理和教育工作成为难题。同时，非公有制经济组织与社会组织中的从业者普遍学历高、思想活跃，创新基层党建工作的方式方法，需要将这些先进人才吸纳到组织中来。因此，在非公有制经济组织与社会组织中设置党的基层组织，对于扩大党的组织覆盖和工作覆盖、提升党的组织力，有着重要的意义。为切实加强党对社会组织的领导和嵌入，党的十八大报告指出，要“加大非公有制经济组织、社会组织党建工作力度”《在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2012年11月18日。。中共中央办公厅于2015年9月印发了《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》，要求“在社会组织中开展党建工作，达到党组织全覆盖和党的工作全覆盖，把党的工作融入社会组织运行和发展过程，更好地组织、引导、团结社会组织及其从业人员，不断增强社会组织党组织的创造力凝聚力战斗力”《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》，《人民日报》2015年9月29日。。在中共中央办公厅发文的基础上，2016年，民政部印发了《关于社会组织成立登记时同步开展党建工作有关问题的通知》，规定了社会组织开展党建工作的时间，要求“在社会组织成立登记时同步开展党建工作，推动社会组织建立党的组织，开展党的工作，落实党建责任”《民政部关于社会组织成立登记时同步开展党建工作有关问题的通知》，http：//xxgk.mca.gov.cn：8081/new_gips/contentSearch？id=81786，2016-09-18。。从这两份文件不难看出，党组织对社会组织的嵌入是全方位、全过程的。

4.体制吸纳：多方协同共治共建

新时代新形势下，基层社会治理中的问题仅靠政府中的某一部门或是仅靠单一的政府主体难以解决，同样，群众对多样化专业化服务的需求也更加难以满足。因此，党的十九大报告提出要建立起“党委領导、政府负责、社会协同、公众参与”的共建共治共享的社会治理格局，发挥资源共享、能力互补的协作优势，成为当前社会治理和服务创新的必由之路。实现多方协同社会治理，需要以党组织为轴心，发挥街道党工委总揽全局、协调各方的领导核心作用，完善各项机制，拓展参与渠道。其一，通过党建带群建，发挥妇联、工会、共青团等群团组织先行进入非公和社会组织、与群众密切联系的优势，在群众的利益诉求和生活方式多元化的情况下，把握不同行业、不同企业的群体特征，提供精准化服务。其二，通过党建促社建，推进“三社联动”，支持并培育各类社会组织参与社区治理，使社会组织在参与治理中展现更大的活力。其三，通过完善党领导下的民主选举、民主协商等基层民主自治制度，为群众参与社会治理提供制度保障;通过党群议事厅等机制，提供群众利益表达和参与协商的平台，推动社会矛盾的解决，为群众参与社会治理提供机制保障。

（三）服务整合

1.内向服务：党建服务中心运行机制

各地党建服务中心和党群服务中心围绕“凝聚党心、服务群众”的宗旨纷纷建立，发挥党建的政治优势和组织优势，将服务资源汇聚到基层。党建服务中心的成立，强化了基层党组织的政治功能与服务功能。首先，党建服务中心是宣传教育的平台。一方面，发挥宣传作用，通过在服务中心内建设党建宣传廊、播放党建纪录片等丰富形式，向党员和群众展现党的面貌，宣传党的方针政策，营造基层的良好氛围。另一方面，发挥教育培训的作用。各地通过开展主题党日活动、开办社区党课等形式，教育培训党员增强自身思想政治意识和科学文化水平，提高党员队伍的整体素质。其次，党建服务中心是资源整合的平台。一方面，党建服务中心为推动区域化党建工作搭建平台，通过在平台中统筹区域内的驻区单位党建、非公有制经济组织与社会组织党建和居民区党建工作，促使各个党组织资源得到整合、活动协调开展。另一方面，党建服务中心为多元协同社会治理提供载体，通过民主议事厅、民情工作室等形式，鼓励引导群众参与到社区问题的解决中，推动居民自治;通过群团工作站的形式，与工会、妇联等群团组织合作，发挥群团组织联系党和群众的桥梁作用，推动党建活动的开展。

2.外向服务：党群服务中心运行机制

党群服务中心通过多方主体的平等参与、相互协作和资源共享，整合党建活动、政务服务和公益服务等功能，打造出党建引领社会治理和公共服务创新的坚强阵地，一方面为基层党组织联系群众、服务群众、宣传群众、教育群众搭建平台;另一方面为整合区域化党建资源、管理教育党员提供载体，是党员群众的共同活动家园。要发挥好党群服务中心凝聚党心、服务群众的作用，首先要坚持将服务“放首位”。服务中心的建设应以满足党员群众的需求为导向，以区位特点、人群特征为立足点，在居民区、商务楼宇等不同区域展开特色鲜明、对接需求的服务。其次要坚持服务“落到位”。由街道统筹，在活动共办、服务共享中推动非公企业、群团组织和社会组织中人力、物力、财力等资源整合，并通过为党群服务中心定标准，使服务中心的建设走向集约高效。

三、“党建+城市社区治理创新”的内在动力

党组织对国家和社会事务的领导是全方位的，正如党的十九大报告所指出的，“党政军民学，东南西北中，党是领导一切的”。其中，基层党组织和群众的接触面最广，与群众的关系最密切，是党联系群众的关键节点，担负着领导群众和治理基层的责任，党对国家和社会的领导主要靠基层党组织来实现。基层党组织在基层社会治理中不仅发挥领导和组织作用，也是直接参与主体。在基层社会治理过程中，基层党组织承担着领导基层社会治理力量、构建基层社会治理体系、优化基层社会治理结构、提升基层社会治理能力的职责。党建做实了就是生产力，做强了就是竞争力，做细了就是凝聚力。与基层社会治理中的其他治理主体相比，党的基层组织分布广泛、组织严密、凝聚力强，与人民群众的联系最直接、最广泛，基层工作经验最丰富，具有其他基层治理主体无法比拟的政治优势和组织优势，是“党建+城市社区治理创新”的内在动力。新时代“党建+城市社区治理创新”的内在动力主要包括四大能力，即政治引领能力、组织引领能力、能力引领能力和机制引领能力。政治引领能力是党的生命力所在，也是党的凝聚力、战斗力和创造力的集中体现，是党领导国家和整合社会的基础能力。城市社区党组织是党的领导延伸到城市社区的重要触角，政治属性无疑是城市社区党组织的根本属性。因此，把党的全面领导落实到城市基层社区，把党的政治引领能力充分发挥出来，是提升城市社区党组织领导城市社区治理能力的应有之义。组织引领能力是党组织生命力的集中表现，党的力量来自党组织，根源在于党组织的组织和动员能力。能力引领能力和机制引领能力则是政治引领能力的必然要求和组织引领能力的外化。党的这四种能力要求城市社区党组织通过抓党建来促治理和强服务，实现城市社区治理创新。

（一）政治引领能力

伴随着城镇化进程的推进，基层社会治理面临着复杂的形势，治理主体日趋多元化，治理体系日益复杂化，基层社会不仅存在纷繁复杂的事务性问题，也面临着一定的方向性问题。事务性问题纷繁复杂，需要党组织整体谋划、统筹协调治理力量，选择合适的治理工具来解决;方向性问题是政治性的，关乎基层社会治理的道路选择和成败，需要党组织发挥对基层社会治理的政治引领能力。党建对基层社会治理的政治引领能力集中体现在方向引领方面，表现为引领基层社会治理主体在中国特色社会主义方向下行动，使基层社会治理始终沿着正确方向健康发展。因此，必须坚持把强化基层党组织政治引领能力放在首位，切实把党的政治优势和组织优势转化为治理优势。在基层社会治理的方向性问题上，党组织必须发挥政治引领作用，担当掌舵者，确保基层社会治理以人民为中心，为民谋福祉。同时，党组织还要发挥谋划全局和统筹协调作用，调动各种治理主体参与到基层社会治理中，从而构建共建共治共享的社会治理格局，提升基层社会治理水平。

（二）组织引领能力

党组织要发挥组织引领各类社会组织参与社会治理的作用。在城市基层社会治理实践中，必须深刻把握城市发展治理规律，不断改进理念思路、工作方式，切实强化党组织的领导核心和战斗堡垒作用，加强组织引领能力，提升党组织动员和组织多元治理主体共同参与基层社会治理的能力。在基层社会治理中，党组织是领导核心，是将各种治理力量凝聚到基层社会治理中的粘合劑，基层党建的组织引领体现在将党组织的意图转变为各种治理主体参与基层社会治理的动力和目标。具体而言，党建的组织引领能力就是善于把党组织的主张转换为各种治理主体的目标，将各种治理主体的自发行动转化为集体行动。党组织是引领基层社会治理的领导核心，必须加强党的组织引领能力，使各种治理主体团结在党组织周围，凝聚共识，形成合力，从而提升基层社会治理能力。在基层社会治理实践中，要健全基层网格化党组织体系，全力延伸党的触角，强化社区党组织对其他组织的“兜底管理”，推动组织共建、活动共联、资源共享，形成以社区党组织为核心、辖区内各单位和行业领域党组织等各类组织共同参与的共建共治格局，确保党组织的领导核心作用落地落实。

（三）能力引领能力

党的十九大报告指出，能力不足危险是党面临的四大危险之一，必须深刻认识这一危险，增强八个方面的执政本领。党组织要引领各类组织治理好基层，必须具备过硬的能力。与以往相比，当前的基层治理面临的情况更复杂，形势更紧迫，群众对美好生活的需求也越来越多、越来越高，必须突出能力引领，强化引领能力，紧紧围绕居民需求短板增强专业治理能力。紧盯能力短板和服务群众需求，深入开展街道社区干部“精准提能”行动，不断提升社区干部专业能力与基层社会治理的匹配度，着力强化基层党组织书记抓党建工作意识，指导街道社区加强领导班子队伍能力建设。基层社会治理能力是国家治理能力的基础，实现国家治理能力现代化，必须从加强基层社会治理能力着手，最终的落脚在基层党组织的引领能力上。基层党组织要加强能力引领的本领，充分发挥能力引领优势，优化引领方式，引领多元治理主体共同参与基层社会治理。

（四）机制引领能力

机制引领也即把党组织引领各种治理主体制度化，实现基层党建和基层治理的有机结合、良性互动。对于当前的基层社会治理局面而言，党的机制引领能力主要体现在完善街道（社区）协商机制等方面，将多元治理力量纳入到基层社会治理体制机制中，使党建引领有着力点和可操作性。党组织要通过各种机制，引领多元治理主体共同参与城市基层社会治理，实现基层社会治理的共建共治共享。总之，城市基层党建工作要更加注意发挥党建引领作用，使我们基层的各项工作都打上党的印记;突出机制引领，紧紧围绕融合共治，增强资源整合能力;牢牢把握党的领导是根本保证、融合共治是时代发展趋势的要求，积极创建机制、搭建平台，引导多元主体在党组织领导下深度融入社区治理和服务;积极构建街道社区党组织“一核引领”，区域化“大党建”和网格化“微党建”纵横交织、有机融合的城市基层党建工作模式。

四、结论与展望

新的历史时期，要以党建为引领，不断探索创新基层社会治理新路径，才能实现基层党建与社会治理的深度融合，让基层党组织成为服务群众、凝聚人心、促进和谐的战斗堡垒。党建工作的难点在基层，亮点也在基层。基层党建与社会治理深度融合，不是简单地维护社会秩序，而是要把党的领导根植于基层、根植于人民群众心中。地基固则大厦坚，地基松则大厦倾。实现基层党建与社会治理的深度融合，要推动基层党组织重心下移、力量下沉、权力下放，尽可能把资源、服务、管理放到基层，让基层有职有权有物。在新时代条件下，推进城市基层党建创新发展，须坚持服务人民和引领时代的目标要求，把握基层党建工作的实践规律，以街道社区党组织为核心，构建区域统筹、上下联动、共享共建的城市基层党建新格局。同时，利用新方法，搭建新平台，强化基层党组织的政治功能与服务功能，提升党建引领社会治理和公共服务的能力，推动城市治理体系更完善、人民生活更美好。

党的十九大报告提出，打造共建共治共享的社会治理格局。十九届四中全会则提出，坚持和完善共建共治共享的社会治理制度。与十九大报告的提法相比，社会治理从格局上升为制度，同时增加了民主协商和科技支撑两项新内涵。概念的变化和内涵的增加，不仅体现了我国社会治理体系的成熟化与定型化，也为将社会治理制度优势转化为社会治理效能奠定了制度基础。对于城市基层社区治理而言，面对新时代新趋势新要求，必须要与社会治理制度的成熟相适应，构建领导力量鲜明、主体分工明确的城市社区治理制度。具体而言，就是发挥中国共产党领导是中国特色社会主义制度的最大优势，把党的领导落实到城市基层社区治理的各领域各方面各环节，始终坚持党在城市基层社区治理中的领导核心地位。同时，要完善政府、人民群众、群团组织、社会组织、行业协会等多元主体参与城市社区治理的制度化渠道，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实城市社区治理基础，最终构建功能融合、组织协作、服务整合、科技支撑的复合式融合型城市社区治理制度。

（责任编辑：彤 弓）

Abstract： In the new era， with the rapid development of urbanization to the new type of urbanization and the transfer of the main social contradictions， urban social governance shows a downward shift in the focus of governance， resources and services， responsibilities and decentralization trend. In the new era， we should break away from the traditional pattern of party construction， transform the political and organizational advantages of the party into the advantages of governance and service， and realize the innovation of integrated comprehensive party construction. In response to this trend， “party construction + urban community governance innovation” has become the first driving force to meet the growing needs of the people for a better life and resolve the main social contradictions in the new era. It has become the standard of strengthening urban grassroots construction and innovating social governance to establish a governance network of leading party organizations， functional integration and organizational collaboration by leading party construction， namely “party construction +”， with regionalized party construction as the traction. The overall trend of “party construction + urban community governance innovation” is to move the focus of governance down to the grassroots， to sink resources and services into the community， to decentralize responsibilities and power to the streets， and to build a simple and efficient grassroots management system. The basic form is to integrate grassroots party construction， social governance and public services by grasping party construction， governance and service， with party organizations in command to form a collaborative governance network among organizations. The internal driving force is the partys political guidance， organizational guidance， ability guidance and mechanism guidance.

Keywords：“Party Construction + Urban Community Governance Innovation”; Downward Shift of Governance Focus; Function Integration; Organization Collaboration