世卫组织力不从心，根子在哪

汤蓓

每当世界面临卫生危机时，美欧国家总有人问“Whoistoblame？（应该责怪谁？）”也总有人回答说，“WHO istoblame！（该怪世卫组织！）”

自新冠肺炎疫情被宣布为国际关注的紧急公共卫生事件以来，西方针对世卫组织的批评声不绝于耳。早期攻击世卫组织对中国“偏听偏信”，之后又无端质疑世卫专家组在中国实地调查数据的真实性；当中国以外的疫情急速蔓延之后，又有人将此归咎于WHO宣布“大流行”的决定过于迟缓。此外，WHO关于旅行与贸易措施的建议未能得到广泛遵守，以及资源动员能力的不足，也引发了“世卫组织已经边缘化”的担忧。

这些声音中有些是无端指责，特别是“世卫组织袒护中国”的声音，背后反映的是一种自诩的裁判者心态。虽然《国际卫生条例》中规定的通报与合作义务普遍适用于各缔约国，但关于违约的指责却常常以发展中国家为目标。这次更是无中生有。自疫情开始后，中国一直秉持着开诚布公的态度，付出巨大代价遏制病毒蔓延，为世界抗疫争取了机会窗口。但有些人却仅仅因为世卫组织赞扬中国而怀疑甚至攻击它的权威性与中立性。奇怪的是，美国CDC停止数据更新，以及瑞典、英国不再对确诊病例进行统计后，却少有人指出这明显将导致对通报义务的违反，不利于世卫组织恰当监测疾病的全球流行状况。

第二种批评声指责世卫组织约束力不足，其实这是内嵌在其制度设计中的“软性基因”。作为雅尔塔体系的“孩子”，世卫组织为了避免大国对抗与意识形态争论对组织运作造成冲击，自成立之初就选择了以理服人的技术性路线，更多以政策建议而非强制执行的方式协调国际合作。

在这次疫情中，世卫组织密切关注事态发展，根据《国际卫生条例》的要求迅速制订了防范与应对计划，并一直不遗余力地呼吁各国行动起来做好准备。世卫组织并不是世界政府，即便宣布“大流行”也不会因此获得凌驾于国家以上的额外权力。病毒传播无国界，应对措施有国界。大流行最终是否可控，取决于每一个政府的态度与政策。

当然，在疫情应对中，也凸显出世卫组织力不从心之处。特别是总干事谭德塞自2月初就呼吁国际社会提供6.75亿美元，用于发展中国家应对能力建设。但到3月4日仅收到2.89亿美元。为进一步筹资，世卫组织只得借助非政府组织的力量发起“Covid-19团结应对基金”。由于规范母乳替代品销售守则以及建立基本药物示范目录的尝试，触动了美国及其商业企业的利益，1993年以来可供世卫组织调配的核心预算资源持续缩水，而西方国家自愿提供的资金中绝大部分已事先指定了用途。

近年来，虽然新设了应急基金，但世卫组织应对突发卫生危机依然存在资金不足的问题。原因之一在于特朗普政府大幅度削减国际卫生项目资金。今年2月，在疫情暴发急需应对资源的背景下，美国居然提议将对世卫的拨款减少53%。国际社会对公共卫生治理的期待越来越高，世卫组织可用资源却越来越少，一旦行动不力又会立刻招致诸如官僚化、效率低下的指责，而后供资大国手里的“缰绳”又进一步拉紧——这种恶性循环，最后承担代价的是罹患疾病甚至失去生命的普通民众。

世卫组织在国际卫生合作中的独特地位令它备受瞩目。问题的关键在于如何恰当地寻找国际公共产品缺失的原因，以及如何通过改革让世卫组织更好地实现其宗旨与目标。新冠疫情为全球卫生治理又一次敲响警钟。国际奥委会已宣布，今年奥运会是否延期或取消，将听取世卫组织的建议。这一建议该如何做出并不取决于总干事一人，而在于每一个国家应该如何回应人民对健康和美好生活的渴求。▲

（作者是上海外国语大学国际关系与公共事务学院副研究员）