国家治理转型的纵向维度

封丽霞

内容摘要：央地关系是当代中国国家治理现代化的一个核心问题。改革开放以来，我国央地关系改革采取的是一种渐进式实验主义思路，权力的上收与下放整体上呈现“弱制度化”的特点。现实当中，央地关系的改革与调整很大程度上依靠的是运动式治理、专项治理、壓力型治理等非常规手段，尽管能够快速解决一些久拖不决的治理难题，但是并没有实现对传统国家治理模式的突破，也难以有效避免央地关系的“统死放乱”怪圈和周期性震荡。欲实现国家纵向治理的现代化转型与升级，必须加强以国家法治为中心的央地关系制度建设，以央地关系法治化来提升国家的整体治理能力。如此才能从国家制度建设层面维护中央权威，也才能真正形成既有秩序又有活力的地方治理。

关键词：国家治理能力 纵向治理结构 央地关系 弱制度化 法治化视角 渐进式实验主义

中国分类号：D90文献标识码：A文章编号：1674-4039-（2020）02-0054-64

在中国这样一个超大规模国家治理的过程中，中央与地方关系（以下简称央地关系）的处理即中央对地方的权力下放、控制与整合向来都是一个超级难题。面对人类历史上前所未有的人口规模和社会变革，由于国家治理任务的极度复杂性、高度分散性、地方差异性和历史延伸性，我国国家治理结构意义上的纵向分权是一个比横向分权更为重要和紧迫的问题。从央地关系的视角来看，国家治理能力的高低不仅体现为其主权管辖范围的大小，而在更大程度上取决于中央通过不同层级的地方自上而下执行政令的效果，以及中央权威不断向社会渗透、嵌入并进行有效的权力运作和社会整合的程度。换言之，国家治理的实效必须通过中央与地方两种治理主体的角色分工与高效合作，以及由此形成的国家治理的意志与行动的统一才能实现。如果把当代中国国家治理看作是一个动态的系统工程，首先“中央”要不断制定和完善一个公正权威、科学高效的高质量“治理体系”;其次，还要不断提高“地方”落实各项制度的执行能力。显然，中央的主要职责是负责国家治理制度设计的“最先一公里”，地方尤其是县域地方则主要负责国家治理各项制度落实的“最后一公里”。

为此，央地关系问题理应成为当代中国国家治理现代化的一个“轴心问题”。〔1 〕理解中国特色国家治理过程中的诸多现象与问题，必须理解其背后央地关系变动的内在逻辑与现实考量。不管是总结改革开放40多年中国经济发展的经验，还是“国家治理的奇迹”，〔2 〕央地关系都是一个很好的切入点。在思考当代中国是如何治理这个问题时，关键是要回答，中央是通过一套什么样的思路、制度机制和组织形式，有效实现政令的上传下达、上行下效，通过中央与地方的关联互动，共同完成经济发展和社会治理的总体性目标，从而显示出中国特色国家治理的强大力量？我们还要回答，现阶段央地关系改革如何跳出“一放就乱，一收就死”的“内卷化”怪圈，如何从制度设计上走出央地关系的“零和博弈”？基于对这些问题的思考，笔者将从新中国成立70多年来央地关系的历史演变、国家纵向治理的中国特色、通过央地之间权力划分法治化促进国家治理结构优化等方面，对于当代中国央地关系变迁的历史与实践逻辑进行初步的观察，以期获得对当代中国国家治理成就与不足的一种解读。

一、变革中的央地关系

新中国的建立标志着当代中国开始了独立民族国家的现代化征程。处理好中央与地方关系、实现国家自上而下的统一治理，既是维护国家统一、经济社会发展的必要条件，也是增强中国共产党治国理政能力的内在要求。权力的“上收”与“下放”贯穿中国共产党治国理政的全部过程。亨廷顿曾经从集权与分权的角度把国家的现代化进程分成三个阶段：“现代化对于一个分散的、组织薄弱的和封建的传统体制的第一个挑战：典型的是集中必要的权力以造成传统的社会和经济变革。接着的第二个问题是在该体制中扩大权力，以吸收新近动员起来的参政团体，从而创立一个现代体制”;然后，“在此后一个阶段，该体制就面临参政团体进一步要求分散权力并在各团体与机构之间确立相互制约的制度”。〔3 〕这一描述大体符合新中国成立70多年来中央集权与地方分权的历史演变过程。其间，随着中国经济社会的发展与现代化进程的深入，央地关系也大致经历了一个从中央集权到地方分权、再到“选择性集权”和逐步制度化“有限分权”的过程。

（一）中央集权与国家治理的逻辑起点

19世纪中叶以来，近代中国的民主主义革命主要是围绕“建立一个独立统一的现代国家”的基本命题展开。〔4 〕中国共产党在取得全国政权之后，首先就要结束自清末以来的国家分裂状态，建立国家政权体系，完成统一民族国家的建构。“中国的传统表明，只有一个统一的中央政府才能提供和平……由于‘中国人民站起来了，它就必须是一个在中央政权统治下的政治实体。” 〔5 〕建国之初，尽管中国共产党的主要任务由通过武装斗争夺取国家政权转变为建设和巩固国家政权，但在缺乏执政经验的条件下，新生政权仍然继续沿用高度集权的领导体制来实现对社会的控制与管理。中国共产党还肩负着在一个底子差、经济资源稀缺的贫弱国家加速工业化建设，实现富国强兵的现代化目标的历史重任。因此，以中央名义对全国范围内的各种经济社会资源实行控制和调配成为重要的前提条件。在统一民族国家构建的过程中，苏联模式的“示范”作用也是不言而喻的。“尽管中共极力维护其独立性……但在广义的政治观念上，中国的国家形式当然与苏联同出一辙。” 〔6 〕显然，中国源远流长的“大一统”国家治理传统，经历百年战乱的中国人民对于国家统一的强烈渴望，中国社会强烈的“现代化发展冲动”，中国共产党的革命政权建设实践，以及当时艰巨的国家建构任务和国际环境，都决定了“建立单一制的政治架构几乎是一个理所当然的选择”。〔7 〕

尽管对于新中国来说，新中国成立之初的首要问题并不是分权，而是如何集权，但是很快党和国家第一代领导人就意识到中央高度集权带来的“一统就死”问题。1956年，毛泽东发表《论十大关系》提出“发挥中央和地方两个积极性”，即，“在我们这样一个国家，应该发挥中央与地方两个积极性。应当在巩固中央统一领导的前提下，给地方更多的独立权，让地方办更多的事情……我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权都没有”。〔8 〕1956年9月，刘少奇在党的八大报告中也指出，目前国家工作的一个重要问题是必须适当地调整中央与地方的行政管理权限。于是，在“大跃进”的背景下，1958年开始了建国以后第一次向地方放权的实践。由于很快引发了国民经济的混乱，从1961年起中央不得不把各项权力重新收回，强调“一刀切”和“全国一盘棋”。1969年党的九大之后，随着国家安全形势的变化，以备战为中心，中央要求各地建立独立作战的工业体系。中央开展对“条条专政”的批判，要求加强“块块专政”。大量中央大型骨干企业开始下放到地方，中央政府机构也进行大规模缩减。由于权力下放过多过快，经济计划与决策权过度分散，全国经济建设的合理布局与主要产品供销失去平衡，国民经济到了崩溃边缘。“文革”结束后，中央开始把一些重点企业收归统一管理，上收部分财政、税收和物资管理权。〔9 〕综上所述，尽管20世纪50年代中后期和60年代末的两次放权改革最终都以中央重新收权告终，央地关系某种程度陷入“一收就死，一死就叫，一叫就放，一放就乱”的循环，但是这两次放权实践深刻改变了传统计划经济的特征，使得中央集权的计划经济体制向地方分权的计划经济体制转型，也为改革开放之后的经济体制改革奠定了基础。〔10 〕

（二）改革开放之后的权力“下放”

1978年改革开放之后，在经济建设成为中心工作的历史条件下，从国家治理实效主义的角度来看，中央向地方适当下放和转移部分权力，建立一种新型央地关系成为历史的必然。调动地方积极性、权力下放成为改革的主要策略。这时，扩大地方自主权的总原则是“凡是适宜下面办的事情，都应由下面决定和执行”。1979年《地方组织法》、1982年《宪法》明确了国务院和各级政府的职权职责及其相互关系。中央权力下放的一个重要方面就是逐步向地方下放立法权。1981年，五届全国人大授权广东省、福建省人大及其常委会制定单行经济法规。从1988年到1996年，海南省、深圳市、厦门市、汕头市和珠海市陆续获得制定经济特区法规、规章的授权。

除了法律、法规等正式制度层面的立法授权之外，国家的财税收入关系进行重新调整，干部管理权、经济事务和社会管理权也逐步下放。在权力下放的过程中，财权和干部人事任免权的下放发挥了决定性作用。1980年，在三个直辖市之外的所有省、自治区开始实行财政“分灶吃饭”。1988年在37个省级地方和“计划单列市”推行“财政包干”。这种“包干制”直接推动了地方政府成为具有明确经濟利益和主体意识的治理单元。〔11 〕1984年，中央干部管理的权限由下管两级调整为下管一级。在省级地方，除了省的最高领导层之外，其他职位任命可以由省内掌控。财政和人事任免制度改革使得地方拥有了可掌握的财税收入和本地干部的任免权，获得一定程度的经济、人事自主权和利益支配权。这就激发了地方发展经济、增加收入的积极性，促使国家行为重点向经济建设为中心的整体转变。

从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的过程中，随着中央权力下放以及地方对经济生活的深刻卷入，地方的自主性、自利性以及地方之间的竞争都得到加强。在搞活地方经济的同时，“人们对于权威的认同程度在不断下降;党和政府及领导人的威望大不如从前;对抗政府政策法令的技巧已达到炉火纯青的地步;中央政府一些关于国计民生的重大决策无法顺利施行”。〔12 〕人们开始担心“从经济上的分崩离析，到财力上的极度分散，进而发展到政治上的相互对立，最终走向社会动荡和国家分裂”。〔13 〕就此，邓小平多次强调“中央要有权威，宏观管理要体现在中央说话能够算数”。〔14 〕这就为新一轮央地关系调整埋下了伏笔。

（三）市场经济目标下的选择性集权

1992年邓小平南方谈话之后，发展社会主义市场经济成为我国经济体制改革的主要目标。在建立统一的社会主义市场经济体制的大背景之下，20世纪90年代中期，中央开始转变地方分权的思路，在经济和社会管理方面推行中央“选择性集权”改革。这一时期的再集权，不是要退回到改革开放之前的状态，而是本着“整体推进、重点突破”原则，选择财税金融、企业管理、社会保障、人事任免等特定领域的权力重新收回中央，通过强化中央政府的权力重建国家能力。〔15 〕

其一，在财税金融制度方面，1994年开始实行分税制改革。通过大幅度提高中央的财政收入、保障中央财权，大大加强了中央对地方经济行为的宏观调控。1998年，撤销中国人民银行省级分行，设立跨省区9家分行，确立中央在货币金融领域的权威。其二，在干部任免制度方面，1995年颁布《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，〔16 〕开始实行地方党政主要领导干部异地任职和回避制度。1998年，颁布《中共中央管理干部名称表》，要求所有副省级以上干部均由中央直接考察和管理，地方主要正局级岗位干部向中央备案。1999年，建立干部交流制度。中央与地方之间的干部交流日趋频繁。其三，1998年之后，中央开始对税收、工商、质监、食品药品监督、统计、国土、煤炭、环保等部门实行垂直管理，采取中央集权化管理模式来化解中央对这些涉及国计民生重要领域的管控与治理难题。20世纪中后期的一系列中央集权化改革目标明确，旨在打破地方主义的“块块结构”，保证中央的法律和政令在地方得以有效实施。这些举措有效提升了中央的治理能力，扭转了改革开放以来地方分权改革所导致的中央权威弱化和治理能力不足的局面。中央得以在全国范围内推行一系列重大改革，譬如加入WTO、国有大企业兼并重组、建立统一医疗保障制度等。在中央再集权的同时，国家治理又面临着新的难题。这主要表现为：

一是，央地在权责分配方面的严重不对等。随着财税、金融等方面的权力被大幅度集中到中央，中央收入所占比重显著增加，但支出任务却没有相应增加。新增加的财政支出，尤其是社会保障方面的支出责任几乎都由地方财政来承担。尽管中央的转移支付弥补了一些地方的财政空缺，但是由于转移支付的非规范性和非均衡性，又诱发了“跑部进京”“跑部要钱”等腐败现象。二是，引发新的“条条管理”与“块块管理”的矛盾。这是因为，通过再集权过程流向中央的权力并不意味着中央相应拥有了整体意义的权力。这些上收的权力实际上分散在相关中央部门。一言以蔽之，中央集权事实上是中央部门的集权，即大量经济与社会管理的权力从地方的“块块”转向中央的“条条”。三是，在中央的强力考核与官员问责之下，地方改革与创新的勇气和动力在消退和减弱。地方“先行先试”的政治成本和社会成本都大幅度提高。如果没有来自中央的特别授权和政治支持，很多地方难以启动带有地方特色的制度试验。即使是获得了中央授权，地方领导人也通常选择非常谨慎、低调的改革思路。

（四）全面深化改革时期的集权与分权并行

随着改革开放的深入进行，中国的经济结构与社会利益格局日趋复杂与多元。传统的国家与社会、政府与经济的关系亦出现深刻变化。不同地方之间发展的差异性与不平衡性也在迅速拉大。市场化改革在带来经济繁荣的同时，市场对于权力和社会的侵蚀所带来的政府公共服务缺位、环境污染、资源滥用、教育不公、官员贪腐等一系列问题也逐渐暴露出来。经济与社会发展的全球化竞争也在不断挑战国家治理的综合能力。与上述这些变化相适应，传统的央地关系和国家纵向治理亦受到深刻挑战，中央在宏观调控、权力规制、社会治理、利益调整、汲取资源等方面的权威与能力面临再塑与提升的任务。

党的十八大以来，我国进入全面深化改革和全面依法治国时期。这一时期，央地关系调整不再是简单的行政权力上收与下放，也不再是整体意义上的中央集权与地方分权的间歇性交替进行，而是呈现出更为复杂、灵活、多维调整的局面，也显现出愈来愈规范化、制度化的特点。在维护中央权威、保障“中央集中统一领导”的基础上发挥“两个积极性”成为央地关系调整的主要基调。〔17 〕为加强中央的集中统一领导，中央成立全面深化改革、全面依法治国、国家安全、网络安全和信息化、审计等重要领域的决策议事协调机构，统筹和整合各个地方和部门的资源和力量，确保中央对重大工作的顶层设计和全面领导权。为加强对各级干部的行为规范与监督，纪委系统逐步实行由过去的完全属地管理变成上级纪委为主、同级党委为辅的双重领导（半垂直管理）。〔18 〕为确保中央政令畅通、令行禁止，建立重大事项向党中央请示报告制度和巡视制度，加强对干部遵守党规党纪情况的巡查和监督。为推进国家法律的统一实施、解决司法权地方化、行政化问题，实现省以下地方法院、检察院人财物统一管理，建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，最高人民法院设立巡回法庭。这些司法“中央集权化”改革举措有效保障了审判权的依法独立行使，维护了国家司法权威和法治统一。

中央在政治上加强集中统一领导的同時，向地方大幅度下放立法权。2015年修改的《立法法》将地方立法权主体扩展到“设区的市”。为推动经济与社会的高质量发展，充分发挥地方制度创新“试验场”的作用，中央还选择特定地方进行选择性放权。新《立法法》规定，全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。为促进地方在经济发展和社会治理方面的体制创新和制度试验，截止2019年12月30日，全国人大常委会共作出25件授权决定。依据这些授权，我国一共设立了18个自由贸易试验区。在这些自由贸易试验区，中央授权可以暂停全国性法律的适用并允许其进行创新性制度试验。在行政审批改革方面，也体现出明显的“分权”趋势。党的十八大以来，已有数百项审批权下放给地方。

二、理解央地关系的当代中国特色

（一）一个最难进行规范性概括的问题

曾有学者将当代中国的央地关系形容为“最难进行规范性概括的方面”。〔19 〕此言极是。尽管当代中国央地关系引起了国内外经济学、政治学、法学、社会学、公共管理等多个学科的高度关注和研究热情，但是还没有达成一个关于这个问题的基本共识。依据已有的单一制与联邦制国家结构理论，也很难对现实的央地关系进行概念上的界定。关于央地关系的分析与讨论，常常陷于制度、文本规定与实践、行动之间的冲突与矛盾之中。

从宪法和法律等正式制度表达来看，毫无疑问，中国是一个中央高度集权的单一制国家，没有实现中央与地方以及不同层级地方政府之间的法律意义上的分权。但是，我国央地关系的发展，在某种程度上已经超出传统“单一集权”模式的内涵与规定性。在中央统一领导的前提之下，我们依然有民族区域自治地方、香港和澳门特别行政区等诸多“例外”的情形。改革开放以来，为了实现赶超型现代化的发展目标，中央逐步下放部分权力到地方，使得一些地方所获得的权力甚至比联邦制国家的州或省还要广泛得多。因此，简单用传统的“单一制”理论很难准确概括当代中国央地关系的形态。郑永年总结说，当代中国的央地关系调节，已经远远不是法律规定的制度化模式，而是一种混杂着强制、谈判和互惠的复杂博弈。〔20 〕也因此，学者们大多是从“现实主义”出发，对“行动”中的当代中国央地关系进行动态的观察和分析。

有学者用“财政联邦制”或“行为联邦制”的概念来描述改革开放以来的央地关系。譬如，钱颖一、许成刚认为，中国的经济改革之所以比苏联、东欧成功，原因在于苏东采取的是中央高度集权的U型层级管理模式，中国实行的是地方享有分权的M型层级管理模式。〔21 〕这种“中国特色财政联邦主义”或曰“经济联邦主义”使得地方处理辖区事务的自主性扩大，并能在一定程度上形成对中央政府的制约。郑永年将中国特色的央地关系比喻为“行为联邦制”和“有限的地方自治”。〔22 〕他认为，“行为联邦制”是一种相对制度化的放权模式，是政府间经济和政治放权的产物，直接促成了中国层出不穷的地方创新和高速的经济发展。与此同时，单一制中央集权的国家架构，又能确保中央对地方的控制权，能够强有力地把控计划经济向市场经济、乡村中国向城市中国的转型。还有法学学者从全国人大常委会执法检查的角度分析，提出当代中国央地关系带有美国式“合作联邦制”的特点。〔23 〕当然，不管是“经济联邦制”还是“行为联邦制”“合作联邦制”，都是当代中国央地关系的行动意义上的特征，而非制度意义上的特征。

杨光斌提出当代中国央地关系的特点是“政治单一制与经济联邦主义的二元结构”。他认为，在政治结构基本不变的前提下，中国的经济关系已经发生了革命性变革。因此必须对央地关系进行政治和经济的二元化认识。〔24 〕许成钢提出“分权式威权制”的类似概念。其特点是中央在政治、人事任免权的高度集权与行政、经济方面的地方高度分权相结合。中央通过任免地方核心官员以及对地方各级官员进行自上而下的考核来实现对地方的控制。〔25 〕曹正汉将当代中国纵向治理描述为“上下分治”的治理体制。他把国家治理的权力分为“治官权”和“治民权”。中央掌握了“治官权”，中央任命的地方官员行使“治民权”。中央通过“治官”来间接实现“治民”。这种“上下分治”的治理机制的优势在于使得“中国的权威治理机制在经济增长和市场化改革的背景中能够保持长期稳定”。〔26 〕

周黎安用“行政发包制”来形容当代中国特色央地关系。他认为我国政府上下级之间在传统科层制的基础上嵌入了经济学意义上的“发包”或“承包”关系。上级政府将经济社会发展的各项目标“发包”给下级政府。中央和上级政府作为“发包方”享有正式的评价权威和“剩余控制权”。地方政府作为“承包方”拥有一定程度的自由裁量权和“剩余索取权”。〔27 〕杨雪冬用“压力型体制”来解释当代中国央地关系的行动逻辑。其核心在于强调地方各级政府是在中央以及上级政府的各种压力驱动下运行的。上级压力的变化体现了中央工作重点的转移。即，中央和上级政府将经济发展与社会治理的各项目标以“政治任务”形式逐级分配给地方政府，并以政治和经济上的激励和惩罚作为重要手段保障任务的实现。其特点在于数量化的任务分解、各部门共同参与、物质化评价与考核体系、地方讨价还价等。〔28 〕

（二）我国央地关系的特点与运行逻辑

新中国成立70多年以来，我国央地关系“经常处于放权、收权、放权、收权的循环过程中”。〔29 〕当代中国央地关系在单一制的“大一统”政治传统、大国治理的现实分权需求之间反复博弈、来回调整，受到中国共产党的革命政权建设经验、马克思主义政党的意识形态等诸多因素的影响。在央地关系不断变动的背后，我们需要从一个动态发展的视角对当代中国央地关系发展的核心要素、基本思路与行动逻辑进行初步的分析。

1.“党的领导”是理解央地关系的基本入口

当代中国政治制度最核心的原则就是“党的领导”，即以中国共产党为领导核心来统领国家政权。质言之，中国共产党的领导是理解当代中国国家治理的一个基本入口。高度权威的政党体制是当代中国央地关系自上而下高效运作的政治轴心。“党的领导”核心原则也被深深嵌入央地关系的变动之中。因此，我国央地关系不仅受到宪法法律层面的规范与制约，也受到中国共产党的政治纪律和组织原则的控制与约束。当代中国之所以能够牢牢保持中央权威，很大程度上在于拥有“党的领导”的强大组织结构与行动机制。“正是‘党的领导这一新的变量出现，化解了传统中国地方‘诸侯化的固有风险。因此，‘党的领导是今天中国克服潜在的地方化倾向，保证中央集权的核心要素”。〔30 〕

为此，讨论当代中国央地关系和国家纵向治理，不仅要观察中央和各级政府之间的权力运作，还要认真思考党的领导体制如何实现中央与地方的统一部署与上下联动。不仅要理解法律层面的宪法法律规定，还要解读政治层面的党章和党内法规的规定。不能秉承所谓的“纯国家视角”和“纯法律文本视角”，而应看到“坚持党的领导”在我国政治生活的每个层面、国家治理的各个方面所发挥的巨大作用。正是中国共产党从中央到地方严密的组织体系、通过“党管干部”的组织形式对地方官员进行任免和惩戒以及强大的社会动员和整合能力，构成了国家统一和稳定的央地关系的基础性要件。

在当代中国国家治理过程中，加强对地方核心干部的管理与监督是中央约束地方政府行为、遏制地方保护主义的一种主要手段。在推动国家纵向治理的过程中，加强对地方干部管理的力度是调整央地关系的直接切入点。在“党的领导”的政治逻辑之下，民主集中制要求“下级服从上级，全党服从中央”，从组织原则上明确了中央的绝对权威。在“党管干部”原则之下，具体执行地方治理任务的地方干部不仅是地方经济发展与社会治理的领导者，更是党的干部。干部人事任免方面的有力举措成为中央引导地方官员行为的行动指挥棒，有效缩小了中央与地方之间政策执行过程中的偏差，使得国家治理目标以一种高度组织化的形式延伸到各个地方。

改革开放之初，权力下放和调动地方积极性成为央地关系调整的主调，中央就把干部管理的权限由下管两级调整为下管一级。20世纪90年代，随着中央上收部分重要领域的权力，中央开始在地方领导选拔上实行非本地原则和干部交流制度。地方领导干部的任期越来越严格，更替更快。在进入全面深化改革时期之后，中共中央颁布《党政干部选拔任用工作条例》，改变以经济增长为单一标准的官员任免与考核规则，建立更加全面的干部政绩考核体系。〔31 〕党的十八大之后，中共中央制定和修订《党内监督条例》《党内政治生活若干准则》《关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》《重大事项请示报告条例》《党组工作条例》等党内法规，通过加强制度建设保证党中央权威的全方位落实。

有学者认为，现实当中，中国特色“压力型治理”常常通过运动式治理、中央专项治理、行政发包、目标责任制、同级官员晋升竞标等一系列高度复杂、灵活多样的“组合拳”形式表现出来。〔32 〕在其背后，最重要的动力机制就是“党管干部”原则的统领之下，干部选拔机制激励之下的同级官员竞争或横向竞争。改革开放以来，地方经济发展和社会治理状况都与地方干部的晋升捆绑在一起。要获得中央和上级的认可和提拔，地方干部最重要的是在政治和行为目标上与中央保持一致。而经济增长和社会治理的各项目标，本身恰恰就是中央设定的目标。张五常认为中国经济发展的主要动力是“县域竞争”。〔33 〕其实，这种“县域竞争”背后的真正要素是官员之间的竞争与博弈。

因此，当代中国央地关系调整的“党的领导”的逻辑主线是非常清晰的。中国改革开放所取得的经济社会发展的各项成就并不是地方分权的结果，而恰恰是政党领导型体制之下中央集权的结果。当代中国央地关系的变动，不是在单一制和联邦制之间进行选择和徘徊，也不是所谓中央集权与地方分权的简单交替和间歇性调整，而是在中央集权的单一制国家权力结构基础上，以中国共产党为领导核心根据不同时期的国家治理需求和发展目标所进行的“动态权力配比”。〔34 〕虽然在新中国成立以来的不同历史时期，这种权力划分和配置体现出不同的侧重点，有时中央集权为主要特点，有时又以地方分权为主要内容。但是，“党的领导”原则一直贯穿其中、始终发挥核心枢纽作用。

2.以发展为目标的渐进式实验主义思路

回顾改革开放40多年来央地关系的演变，相较于计划经济时代，整体上处于一种“复杂且灵活的动态调整”之中。〔35 〕在“发展型国家治理”和“追赶型现代化”的目标指引之下，央地关系的改革以及整体意义上的国家纵向治理带有渐进式的实验主义特点。大规模、整体性的中央集权或地方分权比较少发生，代之的多是局部、温和的“微调”。中央在推动地方制度执行的策略选择方面也體现出一种实用主义或曰结果主义的导向特点，强调治理的有效性和关注地方官员的治理绩效。

之所以采取渐进式实验主义改革思路，是鉴于当代中国央地关系极度复杂性、特殊性的一种“实事求是”的理性选择。这是因为，当代中国的“中央”与“地方”本身就是极度复杂和高度多元的概念。在中国特色国家治理的过程中，“中央”具有高度的权威性和综合性特点。“中央”的综合性体现为，当代中国的“中央”不仅包括西方国家结构形式中的中央政府，还包括中共中央，以及国家最高立法和司法机关。在当代中国政治体制当中，中共中央代表了国家治理的中央核心和枢纽。“地方”的复杂性表现为：我国正式意义上的地方治理主体包括省、市、县、乡四个层级。既包括省（直辖市）、副省级市、设区的市、区县等“一般地方”，也包括民族自治地方、特别行政区、经济特区等“特殊地方”。这种世界上非常独特的超多层级、超级丰富的地方政府设置，使得当代中国央地关系必然带有明显的多层级、多类别和极度复杂性的特点。

当代中国央地关系调整的内容具有多维度和超级关联性的特点。在传统计划经济体制之下，央地关系调整实际上是在中央与地方的行政隶属关系之下就经济与企业的管理权进行上下变动，实现的是权力在中央与地方党政机关的封闭系统内的上下转移。邓小平在1980年就指出：“过去在中央与地方之间分过几次权，但每次都没有涉及党与政府、经济组织、群众团体等等之间如何划分职权范围的问题。” 〔36 〕这就意味着，向地方分权不应局限于以往的行政性分权，更应当进行经济性分权;中央与地方的事权划分，不仅意味着中央政府与地方政府的分权，也意味着政府与市场、政府与社会之间的分权。只要权力与市场、政府与经济、社会的关系没有理顺，央地关系就永远无法走出“统”与“放”的怪圈。现实当中，盲目“放权”会导致地方经济混乱和地方保护主义，全面“收权”又会产生经济发展缺乏活力、社会管理僵化的治理难题。在一个巨型的后发现代化国家，央地关系调整如何走出传统的行政集权—分权思路，把行政性分权与政府与经济、社会的功能区分结合起来，需要进行长期的制度试验、实践观察和制度积累。

3.权力上收与下放的技术策略

渐进式的实验主义改革思路，深刻影响了当代中国央地关系调整的技术与实践形式。在权力下放与上收的技术特点上主要表现为：首先，央地关系改革一直呈现出既集权又分权、集权—分权并行的双向度特点。当代中国央地关系是一个多维的权力和资源混合体，很难用单向度的中央集权和地方分权来对其加以概括。央地关系调整包括财权、事权、立法权、干部任免与管理权等多种权力的纵向配置。很多时候，不同维度的集权与分权同时发生，或是同一领域既有集权也有分权。譬如，凭借政治上的中央集权，中央能够规定和引导地方官员遵守中央政令。又由于经济社会领域的分权，地方获得辖区内经济发展的强烈积极性。

其次，权力下放范围的“一刀切”与“选择性授权”并存。从宪法和法律赋予中央与地方的职责和职能来看，除了外交、国防、货币发行等中央政府专属权力之外，县级以上地方政府拥有的事权几乎就是自上而下复制中央政府的“翻版”，只是涉及地理区域的范围大小不同而已。换言之，中央与地方各级政府在事权方面“职责同构”“上下一般粗”，缺乏针对不同层级地方在事权财权方面的精细化区分。央地事权划分，很大程度上实现的是同类权力的纵向“整体移动”或“平面切割”。改革开放之后，中央选择率先向经济效益良好的沿海地区和大中城市采取多样性、差异性的“选择性授权”。这就是所谓的“相机授权”，即中央根据不同的时机、环境有差别地决定对地方授权的内容、程度和方式。〔37 〕这种“因地而异”授权有利于地方充分利用本地禀赋进行因地制宜的治理，但在一定程度上也形成了主权国家内部的不同地方不平等、不公正的竞争地位，地区发展不平衡成为新的治理难题。

三、央地关系法治化与国家纵向治理能力的提升

（一）走出央地关系改革的“内卷化”怪圈

从应然意义上说，中央与地方两个积极性的共同发挥并不是一个矛盾的悖论，而应是一个互补与自洽的状态。这是因为，没有中央的集中统领和主导，就会形成地方治理碎片化的局面，而没有真实意义的地方治理辅以必要的补充，就会走向僵化的“大一统”和“全国一刀切”。然而，从新中国成立以来央地关系的变迁过程来看，中央和地方两个积极性常常出现此消彼长、相互抵销的局面。央地关系调整间断性处于“一收就死、一死就放、一放就乱”的状态，中央与地方实际上很难发挥两个积极性。现实当中，或是中央高度集权严重抑制地方治理的自主性与创造性，或是地方主义过度膨胀、挑战中央权威。中央在遇到地方变通、扭曲或架空执行中央政令时常常感到对地方的实际控制力不足。而地方所掌握的一些经济社会管理权力则属于“有实无名”，随时会因为中央的权力上收而失去。这就导致了邓小平所说的权力“集中也不够、分散也不够”的问题。〔38 〕

央地关系改革的“内卷化”困境主要表现为：在既定的制度框架内使用愈来愈精细化、复杂化的非常规手段和方式，对原有央地关系的形态进行一种谨慎的修改和微调，而无法上升到一种更高层次的稳定的关系形态。〔39 〕改革成本的投入没有带来相应的政治收益和预期效果。〔40 〕为此，在频繁、反复的权力上收与下放过程中，中央与地方的权力在不断消耗，国家治理的整体能力也被严重削弱。这也意味着，长期以来，我国央地关系的改革与调整很大程度上依靠的是运动式治理、项目治理、行政发包、官员竞标等非常规治理手段，是一种带有很大随意性和偶发性，打“补丁式”修正与微调。实践当中，这些非常规性的工作形式与治理手段越来越丰富多样、精细复杂，尽管能够快速解决一些久拖不决的治理难题，但是并没有实现对传统央地关系调整思路的突破，也未能从国家制度层面对中央与地方纵向权力划分进行科学界定与合理配置，也就难以有效避免央地关系的“统死放乱”怪圈和周期性震荡。

（二）加强央地关系的国家法治建设

欲破解央地关系改革的“内卷化”难题，必须从现代国家制度建构的视角提出建设性、可操作性的方案。福山认为在所有制度中，国家是最重要的制度。他在反思發展中国家治理失败的原因时，认为国家制度建设的匮乏直接导致了国家治理的低下和失败。因此，高水平的制度建设是实现国家治理的核心任务。〔41 〕在这个意义上，国家纵向治理转型的中心任务是加强以国家法治为中心的央地关系制度建设，以央地关系法治化来提升国家的整体治理能力。〔42 〕反之，“如果不能形成依靠法律与制度构建中央与地方关系的共识，就不能建立制度化的、稳定的中央与地方关系，就会既损害中央的权威，又严重影响地方建设的积极性，进而影响整个国家建设的大局。” 〔43 〕

首先，必须明确集权与分权只是国家治理的形式而非目的。实现央地事权划分从行政化向法治化、从政策主导向法律主导的转变，必须破除将央地立法事权划分与单一制国家结构形式简单对立起来的片面思维。不管是行政分工型还是法治分权型事权划分，其目的不在于分工或分权本身，而只是实现国家善治的不同方式与手段而已。

为此，我们需要在寻找中央集权和地方分權“黄金分割点”的基础上，兼顾中央统一集权与地方活力的需要，进一步以国家立法形式规范和明确央地权责划分的标准、原则以及程序和方法，将央地关系调整的权责对等、公平效率、权力划分的“溢出范围”等原则在法律制度层面加以细化使之具有可操性。同时，将经实践检验行之有效的政策和规范性文件上升为法律法规，将与央地关系相关的法律法规内容进行必要的清理、统一和整合。将中央与地方财政事权和支出责任划分基本规范以法律和行政法规的形式规定，将地方各级政府间的财政事权和支出责任划分相关制度以地方性法规、政府规章的形式规定，逐步实现政府间财政事权和支出责任划分法治化、规范化。〔44 〕

其次，央地关系法治化是维护中央权威制度建设的核心内容。纵观各国的历史实践，中央集权是国家治理的本质要求与基础。“没有任何一个国家可以不要中央集权。只要存在国家，每个国家就会有自己的中央，每个公民只有因为有集权才履行自己的公民职责”。〔45 〕但是，全部的中央集权或者权力的高度集中并不必然带来国家治理能力的提升。中央集权并不是要把一切权力都划归中央，而只是把必要的权力集中于中央。“中央行使权力，是在大的问题上，在方向问题上”。〔46 〕在中国这样一个超大型治理空间，将一些治理事务分配给地方并充分发挥其自主、灵活的应对功能，实现治理主体的层级化，将明显增强国家治理的实效且大大降低中央决策的压力和风险。如果以一种大而化之、模糊性的“国家治理”取代多样性和具体性“地方治理”，无视各地经济社会发展方面的重大差异，以同一治理标准来评价各个地方，不仅会扼杀地方的积极性，而且会大大削弱中央的实际权威和全局调控能力，容易导致中央表面权力与实际治理能力的失衡。

故此，只有在中央有所不为的前提之下，才能真正保证其有所为。国家治理能力提升不能简单理解为就是强化中央集权。而是通过国家立法合理界定和配置央地事权，确保中央掌握全部主权性国家权力和支配性财政收入，并以此为基础切实保障地方享有纯粹地方性事务的治权，从而促进国家纵向治理结构的优化与高效运作，才能打通制度落实过程中的“中梗阻”，建立国家政治权力与“基础性权力” 〔47 〕的有效联系，并以此为基础把中央权威和国家整体实力转化为解决国家治理各种问题的实际能力。

最后，央地关系法治化才能真正实现地方治理的自主性、创新性与民主性。对于中国这样一个超大规模的国家，地方治理的主要任务首先在于填补国家治理的空白、弥补国家制度过于原则和宽泛的缺陷，即通常所说的“拾缺补遗“和“填补沟壑”。而且，地方在进行改革试验和制度创新时有着中央无可替代的优势。在地方治理的过程中，除了中央制定的正式制度，地方的“土办法”、乡规民约等非正式制度发挥着巨大作用。地方在执行中央制度、履行法定职责的过程中，必须面对各种中央层面无法预料的利益关系和治理难题，地方也要创新性地运用一定的手段、方法、技术。而这些手段、方法和技术不是中央制定的法律政策等制度形式所能涵盖的，而是要在具体语境之下进行判断和选择并由此形成推动地方治理精细化、实现局部治理环境优化的重要因素。地方也是真正与民众发生联系、各种利益诉求和社会矛盾聚集的场域。在一个比全国小得多的治理单元内，民众意愿表达的“信息损减”和“收集成本”将大大减少，公民对地方治理的直接参与将变得更有可能。在某种意义上，地方由于真切感受到民众压力而在治理实效方面作出种种努力，将构成推动我国国家治理现代化的最直接动因。

然而，在缺乏对“地方性事务”进行制度化界定的条件之下，地方的自主性与创新性将受到深层次的抑制，地方治理的角色与功能定位难以明晰。在中央自上而下考核与问责的高压之下，地方对于中央政令很可能只是“形式主义”服从或消极不作为。而且，地方政府对本地居民负责的“在地化”责任机制也不可能建立起来。这使得当前很多地方治理很大程度上既努力摆脱中央政令的“远程化”约束与控制，在某种层面上又脱离了地方民众的“近距离”监督。在国家治理现代化的要求之下，地方治理能力的提升，要求地方不仅代表中央的意志来治理地方，还要能够回应本地居民的意愿和要求。在地方治理难以“在地化”，同时又缺乏中央有效监控的情况下，地方治理就会失效甚至陷入混乱、败坏的困境。一言以蔽之，唯有在法治化保障的基础之上，建立地方治理向本地民众负责的“在地化”机制，才能从根本上解决地方治理实践中的大量治理难题或顽症。也只有中央“自上而下”和民众“自下而上”两个方面的压力与制约聚合起来，才能形成既有秩序又有活力的地方治理。

Abstract： The Central-local relationship is a core issue in the modernization of Chinese national governance. Since the reform and opening up， the reform of the Central-local relationship in China has adopted a kind of gradual experimental route， with the overall characteristics of "weak institutionalization" of power collection and decentralization. In reality， the reform and adjustment of the Central-local relationship largely through the unconventional means， such as Campaign-Style governance， Special-Project governance and Pressure-Style governance. Although it can quickly solve some long-standing problems， it does not realize the sudden break of the traditional national governance model， and it is difficult to effectively avoid the strange dilemma of the Central-local relationship. In order to realize the modernization transformation and upgrading of Chinese vertical governance， we must strengthen the construction of the Central-local relationship system centered on the rule of law， and enhance the overall governance capacity by legalizing the central-local relationship. Only in this way can we maintain the authority of the central government and promote the local governance.

Key words： national governance capacity;vertical control structure; central-local relationship; weak institutionalization ;the perspective from rule of law ;progressive experimentalism