济南市政府购买居家养老服务研究

王洪秋 李铮 王栋乐

[提要] 在人口老龄化、社会养老模式变迁的宏大背景下，政府购买居家养老服务应运而生，政府职能发生深刻转变。山东省为全国第一老年人口大省，而济南市又是率先步入老龄化的城市，养老形势严峻。通过对济南市政府购买居家养老服务的供需现状及问题分析，基于政策法规、市场竞争、人才队伍及监督评估方面提出对策建议，以期推动地方政府购买居家养老服务发展。

关键词：政府购买;居家养老服务;对策

中图分类号：C913.7 文献标识码：A

收录日期：2019年12月9日

人口老龄化及其带来的系列影响已成为世界高度关注的问题，而我国老龄化目前正以速度快、规模大的显著特点，伴随高龄化、少子化、空巢化、家庭结构小型化和核心化的现象引发社会广泛讨论。我国多年实行的计划生育政策使得社会生育率降低，家庭内子女数量偏少，家庭结构较为脆弱，仅依靠家庭养老能力不足;同时，随着经济发展，人口流动增多，青壮年人口外出打工形式普遍，且随着发展的稳定有相当一部分人选择就业地点定居生活，导致老年人口空巢化现象多发，急需社会和国家帮扶养老。严峻的养老问题倒逼政府购买居家养老服务模式的形成，基于对济南市养老情况的调研走访，对其发展现状及其困境进行针对性分析，并提出相应对策推动解决庞大且复杂的老年人口养老问题。

一、济南市政府购买居家养老服务发展概况

（一）需求概况。济南市作为山东省较早迈入老龄化的城市，全市老龄人口数量较多，高龄化、失能化特征显著，养老形势严峻。统计数据显示，截至2018年年底，全市户籍人口数786.2万人，60周岁及以上老年人168.1万人，老龄化率21.38%，比全国17.9%的老龄化率高出近3.5个百分点，失能半失能老年人口达到近12万人。高龄空巢、独居老人数量持续扩大，照料、失能、丧偶和精神慰藉等困难和问题日益突出。预计到2020年底，全市60岁以上老年人口将超过180万人，人口老龄化率将达23%。养老问题越来越严重，老年人照护需求愈发专业化和多样化，传统家庭养老模式无法满足养老服务社会化市场的需求。

（二）供给发展概况。济南市政府购买居家养老服务领域起步较早，政府购买居家养老服务规模迅速扩大。自2007年底，济南市政府选取养老条件较为成熟的社区作为示范社区，开设居家养老服务。依托向服务对象发放代金券的形式，用于购买洗衣做饭、收拾家务、代买跑腿等上门服务，依据年龄、身体行动、自理能力不同，每位老人每季度享受100～200元养老补贴不等，服务补贴由市财政拨款、委托区老龄办发放。服务人员需经技能培训、体检合格后凭证上岗，极大保证了护理的专业性及安全性;2010年，济南市成为山东省社区居家养老服务试点市，政府提出在养老服务发展现状的基础上努力打造居家养老服务品牌化，探索政府帮扶养老的途径和办法，居家养老以“立足社区、面向老人、专业服务”为特点，服务内容主要包括生活照料、家政服务、精神慰藉三大类，并指出上门服务和日托是居家养老服务的两种主要形式;2013年底，济南市人民政府出台《关于加快发展养老服务业的意见》，明确指出大力发展政府购买居家养老便捷服务，以企业和机构为主体、以社区为纽带，逐步建立起满足老年人各种服务需求的居家养老服务网络，积极培育居家养老服务企业和机构，上门为居家老年人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等定制服务。

2019年11月，济南市政府依据国务院关于推进养老服务的意见，坚持营造以居家为基础、社区为纽带、机构为补充的养老服务体系，强化信用、质量、放权与监管并重，营造养老服务供给条件、扩大投资，养老服务质量充分提高，消费充分释放。依托省养老服务信息平台，加强与现有的社区、人口、医疗等信息网络衔接，建立健全全市养老数据中心及应用服务体系。创新數字化养老服务模式，发展老年电子商务、紧急呼叫、健康咨询等老年人需求的居家养老精准服务。截至2019年9月，全市共建有养老机构209家，机构养老床位总量32，916张。全市已建成街道级综合居家养老服务中心110个，社区级标准化居家养老服务中心完成设施布点242个，正在推进社会化运营。试点开展的小微型嵌入式社区照护中心已完成12家，并已全部实现运营。其中养老机构建设补助项目15个，共计1，070.55万元;养老机构运营补助项目23个，共计262.76万元经评审，拟申报市级资助养老机构类项目1，689.11万元。

二、地方政府购买居家养老服务存在的问题

（一）政府购买居家养老相关制度缺失。通过对济南市相关部门的走访调查，了解到政府购买居家养老服务的专门性法律尚未出台，政府采购制度是目前政府购买公共服务的基本法律构架，相关制度的顶层设计仍处于缺位状态。地方政府多以《政府采购法》、《招标投标法》或财政、民政等相关职能部门出台相关系列政策性文件。购买过程缺乏明确法律规范和制度保障，包括市场承接机构专业性、服务项目安全性、资金来源渠道、各部分权益保障等方面，缺乏标准法律法规，无法具体指导地方政府购买居家养老服务实践。另外，地方政策性文件多带有试行性质，缺乏有效处理政府购买过程中出现意外状况的应对措施，影响政府购买实施效果。反观国际，相关法律法规较为明确，可为政府购买提供重要的法律依据和制度保障。当前，我国地方政府购买居家养老服务仍处于摸索时期，在资金筹措、机构引入、效果保障方面资历尚浅，经验欠缺，无法充分发挥市场机制自身效果，影响地方政府购买居家养老服务相关进程推进。

（二）居家养老服务市场化程度较低。当前，济南市居家养老服务的发展主要来源于政府推动，市场缺乏积极性，市场参与度较低。一方面济南市居家养老服务机构或社会组织大多发展规模较小、资金力量薄弱、营销手段不足，导致机构或组织难以良性运作;另一方面济南市养老优惠政策存在一定的倾斜性，主要偏向于服务性和非营利性养老机构，使得一部分提供服务的组织或机构不能充分享受政府养老优惠政策。其间难以形成产业集聚，缺乏及时有效沟通，关系到老年人精神生活方面如护理康复、心理咨询、精神慰藉等服务较为缺乏。服务项目种类繁多但多难以形成系统规范性，临时性服务内容居多，导致居家养老机构服务经验难以有效共享，服务中产生的问题难以有效规避和解决，这在很大程度上导致了居家养老服务市场难以形成区域化、系统化、品牌化，全市居家养老服务需求难以满足，不利于地方居家养老服务的长远发展。

（三）养老护理专业性人才缺失。目前，针对济南市严峻的老龄化形式，居家养老服务急需专业的护理人才和社区志愿者保障。但如今济南市大多数养老服务组织和机构多聘用下岗职工和农民工组成服务队伍，其专业化程度低，职业素养不够，组织和机构如果缺乏专业系统的养老服务培训，护理效果难以保障，直接影响老年人居家养老的效果体验。由于组织或机构资金不足导致护理人员待遇低，自身职业认同感较低，职业归属感不足，加之社会对养老服务人员存在偏见，导致护理人员服务意识淡薄、服务质量参差不齐，机构缺乏专业强素质高的养老服务人才，护理人员流动性较大，难以保证养老机构的有序发展。目前，社会上养老服务志愿者多以当地大学生和青年志愿团体为主，多以提供丰富老年人精神生活的娱乐活动为主，缺乏专业养老服务知识和能力，难以满足老年人切实养老需求。另外，志愿者服务队多存在规模性小、流动性大、稳定性差的特点，难以有效成为针对地方居家老年人养老服务的主力军。

三、地方政府购买居家养老服务发展对策

（一）完善政府购买居家养老服务制度建设。完善制度建设，一方面从顶层设计入手，完善《政府采购法》关于政府购买养老公共服务的相关内容，使政府购买养老服务有法可依;另一方面尝试推行政府购买养老服务相关的专项法律法规，从法律层面对资金筹措渠道、购买流程、购买内容、参与竞标主体资质、选择中标组织标准到签订最终协议等流程建立严格的法律法规，规范供给和购买主体的相关责任，使政府购买居家养老服务走法制化、规范化道路。最后，可结合具体情况出台相应实施细则和指导建议，例如政府购买居家养老服务的实施细则、机构或组织承担养老服务的相关责任明晰细则、养老护理专业人员的聘用标准、专业化培训标准与要求等等。从制度方面理顺养老服务过程各部分的权责关系，坚决维护居家养老服务各个参与主体（包括政府、机构或组织、服务人员及接受服务的老年人群等）的相关合法利益，让标准化、制度化走在养老服务建设的前方。

（二）支持发展养老服务市场化的合理竞争。居家养老服务是政府依托购买社会组织或机构提供上门服务、日常照料等的一种养老服务，政府不能仅仅依靠自身力量发展，更多的是需要发挥养老服务市场的积极性。通过政府整体统筹规划，简化养老服务机构审核流程、提供充分条件发展各类养老服务组织机构、创造平等竞争的养老市场环境，宣传引导更多的养老服务组织和机构参与进来，打造居家养老服务示范项目，形成居家养老服务“百花齐放，百家争鸣”的繁荣局面，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，实现养老服务产业平等良性发展。

政府营造良好的市场引入政策后，各养老服务供给主体间应加强专业沟通协作能力，定期沟通行业服务成果，不断拓宽自身服务范围，提高受服务对象的服务满意效果;服务机构可有针对性的精准定位服务对象，例如政府重点帮扶的困难对象、自理能力强仅需精神慰藉老人、对养老服务有特殊需求等不同种类的养老需求市场，针对不同情况有针对性地开展精准服务养老;面对养老需求增多、市场前景广阔的背景下，养老服务供给方应加强自身服务能力和自我约束能力，避免出现唯利是图、忽视或损害老年人养老权利的不良行为，严格遵守行业服务标准，切实维护老年人利益，帮助老年人安享晚年生活。

（三）保“质”增“量”建设专业人才队伍。（1）加强养老服务人员专业素养，立足地方相关医学护理专业高职院校等教育资源，加强校企合作，建立用人单位与养老服务组织和机构信息共享机制。（2）开设专业养老照护课程，结合当地养老服务机构分布状况建立就业实习基地，积极动员学生投入、热爱养老事业，并可根据地方财政情况给予相关就业补贴，对于就业一定期限且取得养老护理资格的就业人员给予工资补贴，提高待遇，推动养老服务队伍建设。（3）政府应积极引导养老服务机构或组织与当地医疗部门建立联系，鼓励专业医师定点定时为附近社区老年人的健康“把脉”，建立社区居家老年人口健康记录档案，方便随时把握居家老年人健康状况。（4）在为养老服务人才队伍建设增“量”的同时要加强现有服务人员的专业化技能考察与审核，定期开展职业技能培训、服务能力和效果考评，对不符合专业标准的从业人员开展再培训，严把技能关。（5）對于社区有能力的老年人积极动员，引导建立邻里间养老互助小组，从根源了解老年人真正养老需求。（6）居家养老服务不能仅依靠政府和服务机构、组织之间的薄弱力量，要充分调动社会力量参与居家老年人养老服务中来，可采取“劳动储蓄”、“时间银行”等志愿激励举措，积极动员，宣传引导。制订养老服务对象精确化、服务纠纷处理及时化、服务安全风险防范等保障制度，使社会力量参与志愿活动得以规范化、长效化，至此多方解决养老服务人员不足的问题。

（四）健全多元主体监督评估机制。政策执行效果的好坏关键看百姓评价，政府购买居家养老服务的实施效果关键在于老年人是否满意。健全多元监督评估机制，是居家养老服务实施效果保质增效的重要保障。政府购买公共服务通常被称为“百姓点菜，政府买单”，政策实施好坏关键要将“点菜权”交给百姓。养老服务，关键在于是否真正满足老年人养老需求，服务效果是否真正使老年人满意，保证老年人在评估机制中的话语权十分重要。一方面评价监督机制的建立，要体现老年人需求至上的准则，设置科学的评价指标包含服务能力、服务态度、服务质量等进行多方向多角度评估;另一方面评估机制应建立在科学、多元的基础上，政府相关职能部门、相对独立的第三方评估机构都应参与其中。其中，第三方评估机构应具备良好的专业评估素质，掌握科学的评估技术，涉及会计、法律、数据统计等多方协作，基于大数据搜集、对比及项目推进过程的实施统计对居家养老服务的供给方所提供的养老服务内容及服务对象满意度进行全面评估。评估结果与养老服务供给方的绩效奖惩标准挂钩，并作为政府是否与其继续合作的重要依据，调动居家养老服务供给积极性，主动参与市场良性竞争，不断提高自身服务能力，推动居家养老服务市场良性发展。

四、结论

目前，我国家庭结构和人口流动特点导致家庭参与养老能力不足，促使公共服务供给机制发生伟大变革。地方政府通过改进公共政策满足社会对养老服务的迫切需求，考验地方政府的治理能力，是解决养老问题的有力武器。通过完善相关养老服务制度、规范养老服务市场合理竞争、人才队伍建设保质增量、健全监督评估等措施，助推地方政府购买居家养老服务行为与社会组织合作成长，有利于构建新时代适度普惠的居家养老服务新体系。

主要参考文献：

[1]李欢.济南60周岁及以上老人已达168.1万[EB/OL].http：//news.e23.cn，2019.4.28.

[2]陈娅楠.济南市政府购买社区居家养老服务研究[D].山东财经大学，2018.

[3]费俊俊.我国的居家养老模式的探索的研究[J].中外企业家，2018（24）.

[4]国务院办公厅印发《关于推进养老服务发展的意见》[Z].中国民政，2019.10.5.