封闭性公共池塘资源的多层级治理——一个情景化拓展的IAD框架

袁方成 靳永广

一、封闭性：被忽视的资源类型及治理命题

一般认为，公共池塘资源是一类人们共同使用资源系统但分别享用资源单位的公共资源(奥斯特罗姆，1999)。公共地下水、灌溉系统、山地牧场、森林、草场和临海渔场等既是其典型类型，也是学术界探究公共事物治理之道的经典样本。公共池塘资源固有的主体共享资源系统和独占资源单位的特征，使其处于竞争性利用状态。当个体使用服务流减少了其他人可利用服务流，且服务流相对于需求呈稀缺状态时，使用者因担心未来没有可利用的资源，便会试图获取尽可能多份额资源流(奥斯特罗姆，2004)，从而造成公地悲剧的发生。

埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)(1999)发现，依靠社群自组织形成的自主治理机制，能够很好地实现公共池塘资源的有效治理，可作为规避政府和市场失灵的替代方案。由是，自组织一度成为公共池塘资源治理的主流论调：学者们或对其理论价值进行阐发，如认为自组织理论有助于理解资源使用冲突情况下自治规则如何促使使用者合作(Boettke，2010)，可用于探讨信任与合作关系形成中社会结构与网络的作用(Granovetter，1985)，适用于观察外生制度与内生制度在自主行动中的作用及其配合效应(Vollan et al.，2013)等。或援引理论展开实证研究，如对渔业资源管理状况考察发现，自我治理下的个体可以组织起来处理自由获取存在的问题，并研究了实施自组织的可行性问题(Sergio & Richard，2015)。对印度某林区管理样本观察发现，林区内部的社区异质性影响着主体间合作治理程度，尤其是社区财富、认同感以及利益差异(Naidu，2005)。

国内以毛寿龙为代表的学者们在译介相关著作(奥斯特罗姆，1999，2011，2015；波蒂特等，2011)的同时，借助自组织理论考察公共资源治理状况，如认为：自组织具有的信息直接性和充分性以及自发秩序有效性等优势，可成为农村环境治理政策研究的新方向(李颖明等，2011)；在正确处理政社关系、实现森林有效治理上意义重大(蔡晶晶，2012；王浦劬、王晓琦，2015)。而政府是否以及如何授权(谭江涛、彭淑红，2013)，彼此熟悉、合作且相互监督的共同体如何构建(郭剑鸣，2009；宋研、晏鹰，2011)，以及契约性规则和群体性规范如何形成(章平、李玉连，2008；杜焱强等，2018)等，影响着社区集体行动机制的达成。(1)受篇幅所限，本文仅回顾了部分文献，已有研究对公共池塘资源的治理进行了较为详细的综述，详见鲍文涵和张明(2016)的论述。这些研究为公共治理特别是中国场景中的公共治理拓展了分析路径。

需要重视的是，既有研究在讨论公共池塘资源时并未明确区分其开放与封闭特性，而是以其具有的普遍特征替代特殊特质，或重点关照其开放性属性(章平、李玉连，2008；谭江涛等，2018)，忽略了大量封闭性资源的存在。进而，在论及公共池塘资源治理时，更多地以公共地下水等开放性公共资源为对象展开，并将目光聚焦于集体行动机制，而未能考察诸如更高层级的政府等其他主体，从而可能遮蔽隐含其中的大量复杂命题。

理论上看，非排他性和竞争性是公共池塘资源的基本特征，但资源固有的生物物理属性，围绕资源分配、使用和管理形成的国家制度安排与地方利用传统，以及排除他者使用的困难程度及其成本与收益权衡等因素，都为资源在产权所有形态、可利用主体构成和固定程度，以及由此生成的主体行为及其认知情感的复杂性等方面的呈现提供了可能条件。质言之，公共池塘资源在非排他性和竞争性程度上具有明显差异性。其包含但不仅限于下述内容：所有权主体相同，资源系统对占有主体的排他性程度和资源单位的负外部性效应不完全相同；资源系统规模大小与能否再生制约着可利用的单位多少和占有主体的固定程度；可利用资源单位数量多少和资源占有主体是否固定，使占有者对资源表现出的感情深浅不完全相同。这样的内在差异性影响甚至决定着该类资源的治理策略。由是，对公共池塘资源类型化区分，成为探究和发掘其治理逻辑的前提条件。

表1 公共池塘资源的属性类型：开放VS封闭

资料来源：作者自制。

值得注意的是，近来有学者以渔业资源为分析样本，认为多中心治理体制可有效控制集体行动中的搭便车、机会主义和责任规避等行为(谭江涛等，2018)。问题是，多中心治理以多元主体之间的地位平等为价值预设，强调有限决策权在不同层级权力中心间分配，从而使各权力中心在特定制度框架下彼此合作和相互制约，进而实现既定的治理目标。但行动于中国场景中的不同权力中心并非绝对的地位平等。那么，对于封闭性类型的公共池塘资源而言，多中心治理主张的价值内涵能否准确且清晰地反映主体之间的权力和位置关系？是否会遮蔽多层级治理的架构与机制？进而，开放性公共池塘资源的治理模式，是否适用于具有明确使用边界的封闭性类型，并获得预期绩效？既有研究缺少深入具体行动情景的实证验证。

将理论层面的关注转换到中国的实践场景，显然大量封闭性公共池塘资源的治理问题不容回避。以农村宅基地为例，农户凭借集体经济组织成员身份无偿获得特定面积的宅基地使用权。这种权属关系意味着，农户在初始条件下均有机会获得宅基地的占有和使用权，即宅基地在集体内部非排他性较强。生活世界中，宅基地维系农户生产生活的基本功能和既有制度安排使其难以排斥内部潜在的受益者(除非取消集体成员身份)。而土地用途的固定专一和相对稀缺等特征，则约束着资源供给的规模和范围，客观上刺激着农户竞争性获取和使用甚至相互伤害。由此来看，对于具有相同村籍的农户而言，宅基地的占有和使用同时具备非排他性和竞争性特征，属于公共池塘资源(桂华，2017)。

而在外部制度空间层面，土地集体所有的制度安排，对外排斥非本集体经济组织成员使用从而构筑起保障内部使用的天然屏障。成员身份限定意味着，宅基地的占有和使用主体相对固定且彼此相互熟悉。当特定农户以成员身份或继承等方式占有某一方位的宅基地时，该农户便拥有了事实上的“准私有”关系。宅基地占有和使用的日常实践，不仅体现出较高的排他性和较低的分割性，从而对其他主体构成排斥，甚至在观念意义上表露出“想象的私有化”迹象(2)2016年1-3月，我们选取全国20余省就农民宅基地产权认知展开问卷调查，发放问卷2500份，回收有效问卷2260份。调查发现，54%的受调查者认为宅基地属自有财产，仅有18.4%的受访者认为是村集体所有。。而建造于宅基地之上的农房属农户私产，承载着安身居所与家产传承的责任，农户往往对其感情深厚，从而成为共同行动的可能条件。由此来看，宅基地是一类具有典型封闭性的公共池塘资源(图1)。

图1 作为封闭性公共池塘资源的农村宅基地

资料来源：作者自制。

在我国，宅基地承载着重要的经济、政治和社会功能，在推动农业发展、促进农村稳定和保障农民安居等方面作用巨大。数据显示，我国宅基地总面积约为1.7亿亩，约占集体建设用地的54%(新华网，2018)。其不仅总量规模庞大，且与农村居民生产生活息息相关。从政府角度看，受历史和现实等诸多因素影响，近年来广大农村地区普遍存在着一户多宅、面积超标和闲置浪费等现象。农村居民点闲置用地面积达3000万亩左右，低效用地达9000万亩以上，分别相当于现有城镇用地规模的1/4和3/4(张军扩、张云华，2017)。山东某村371块宅基地中，100多块长期闲置，其中71块无人居住(搜狐网，2015)。我们在晋东南 H县D村的田野调查也发现，80%以上农房处于常年闲置状态。这些具有普遍性的实践问题，或因政府部门管理不力造成，抑或是农户乱占乱用的必然结果。而宅基地在中国的多维功能，使得无论是对于政府行政还是村级治理而言，这一体量庞大的公共池塘资源存在的诸如管理和利用等困局，是一项具有鲜明公共性的问题，即属于典型的公共事物治理问题。

江西省Y县(3)遵照学术规范，本文对地名和人名进行了匿名化处理。是国家确立的宅基地制度改革试点县之一。2017年7月，我们展开田野调查时正处于该县改革第三批验收阶段(4)截至2019年5月，Y县下辖的908个非城镇规划区内的自然村已完成改革任务，城镇规划区内改革有序推进，已进入最后攻坚阶段。，相关资料均来源于实地调研。选取Y县作为研究样本，既考虑到其地域和经济社会环境的代表性，又注意到其鲜明的政策实践特色。该县是典型的以农民和农业为主的中部经济欠发达县，其经济社会条件和环境代表着中西部相当部分县域的发展现状。在各地普遍开展小范围试点逐步探索推进时，该县以“四步走”(5)即：2015年7-11月，精心选择41个自然村先行先试，探索方法；2015年12月至2016年6月，选择20个行政村整村推进，完善制度；2016年7-12月，在全县96个行政村选择50%自然村进行第三批改革，实现行政村全覆盖，构建成熟的制度机制；2017年1月，已开展第四批96个行政村50%自然村改革，实现自然村100%全覆盖，统筹协调推进“三块地”改革。全域整体推进。异于“常态”的改革力度、推行广度和推进深度，能够折射出隐伏在县域整体性实践中极富蕴意和特色的内在逻辑。

与大多依靠基层政府和行政村正式组织自上而下的推进路径不同，该县通过激活和引导村庄社会自组织自主推进改革。相较其他试点县小范围推进甚至国家继续延迟两年试点的改革总体情势，Y县为何能“高歌猛进”且有效地实现政策目标？面对当下中国农村宅基地这种巨量的封闭性资源，个案“治理有效”的政策机制如何构建并发挥实质性作用？对于经典的公共池塘资源理论，实践层面的创新与突破是否具有以及如何发掘其拓展和丰富的空间？本文从宅基地改革的影响要素、行动过程和主体关系等具有嵌套性和关联性问题着手，尝试发掘和探究封闭性公共池塘资源的治理逻辑和治理之道。

二、IAD框架的中国情景化拓展

对于具有相互嵌套性、由多重关联性要素构成的复杂结构性问题，其研究基础是将整体肢解为可独立分析的部分，而后对各部分进行整合性再探究。制度分析与发展(Institutional Analysisand Development，IAD)框架(图2)是研究公共池塘资源最常用的框架之一，其提供了链接多层次主体行为的基本架构。该框架被广泛运用于主体意愿(俞振宁等，2017；何凌霄等，2017)、政策运行(李琴，2015；董藩、郑雪峰，2017)与相关改革(刘珉，2010)等领域的研究中。

图2 制度分析与发展(IAD)框架

资料来源：Ostrom，2005。

作为一套具有一般性共同构成要件的概念性框架，IAD框架由外部变量、行动舞台和关联结果等关键要件构成。其中，由行动者和行动情景组合而成的行动舞台是框架分析的核心，兼具自变量和因变量双重属性。作为主体间相互作用的社会空间，行动舞台概念化的基础是资源的物理属性、嵌入的共同体特征以及规范行动者关系的规则等外部变量。这些变量分别表征自然、社会和“自然-社会”互动支配规则，影响并决定着行动舞台，也是其因变量特质所在。当作为自变量时，框架分析的核心是主体间结构性关系及其形成的复杂行动链，也就是将目光聚焦于具体场景中，透视行动者的角色定位和职责关系、行为动因与发生机制、行动策略和行为逻辑，其本质上是规则之下行为选择问题。行动者在微观行为选择时，往往会以实现利益最大化为目标，理性计算个人策略选择的成本与可能收益，进而采取有利于自身的行动。参与者在行动舞台中互动后产生结果，而后结果再作用于外部变量和行动舞台。

将IAD框架作为本文个案的分析工具，除了其以公共池塘资源为理论基础较为契合研究对象外，还在于该框架能够将行动者的决策与治理层级关联起来。党的十八届三中全会以来，国家提出要“以县(市、区)为单位……选择若干试点，慎重稳妥推进农村宅基地改革。……发挥村民自治组织对宅基地的民主管理作用”(中共中央办公厅、国务院办公厅，2014)。这样的制度安排表明，宅基地实践本质上是由县级政府、村民自治组织和村民共同参与治理的过程。那么，主体之间的位置关系及其影响因素是什么？行动资源和行为策略又是什么？行动舞台具有的衔接性功能和链接多层级治理主体的现实可能，为深入探究宅基地改革中多层级主体互动提供了条件。

继而，IAD框架具有的可拆分和动态分析优势，为分析者将其分解为几个组件从而研究复杂社会问题提供了可能。框架的开放性特征，使其具有强大的情景适应性、微尺度分析和操作清晰性优势，从而可用于不同情境下的行动者及其行为研究。

客观上看，目前围绕宅基地改革形成的既有成果主要立足于利用和管理中的制度缺陷和主体行为等问题，从应然和规范层面探讨改革的重要性和迫切性，力求表明改革“何以需要”的价值趋向和“三条底线”(6)“何以需要”问题的探讨主要从宅基地功能变迁引致的现实问题、土地资源利用效率提升、农户宅基地权益保护和村民自治能力提升等角度展开；“三条底线”具体指土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损。不能突破的底线意识(张云华，2011；刘守英，2015；桂华，2015；党国英，2016；张克俊、付宗平，2017)。而对影响改革的关键因素、主体关系及其行动逻辑的探讨还较为缺乏，隐藏着脱离具体场景而进行理论演绎的风险。若不深入具体场景中探究制度变革中的主体复杂关系，很难清晰地辨识改革的实然走向与优劣得失，更难以推进实证研究基础上的理论发展。

运用IAD框架进行详细研究，关键是确定合适的分析特定类型问题的单位和层面(奥斯特罗姆，2004)，亦即设定用于分析、预测和解释制度安排下行为的概念单位。由是，设定行动舞台这一分析核心单元成为研究的始点。实际上，农村改革既是国家顶层设计的过程，更是村庄微观实践的过程，而无论是政策分层对接还是指导村庄具体运作，地方政府都在其中扮演着重要角色。由于县域是改革的试点单位，因此主要存在着具有嵌套关系的中央政策舞台(政治层面)、县级政策舞台(执行层面)和村庄实践舞台(操作层面)。

将宅基地改革问题置于嵌套性舞台中分析，必须将集体自组织之外的其他主体尤其是政府纳入考察范围。事实上，没有哪种管理公共池塘资源的模式是普遍适用且永久有效的。政府、私人和社区控制在某些情况下都能起到作用(奥斯特罗姆，2015)。国家及其各层级代理人在公共池塘资源的产权界定、分配和管理中扮演着重要甚至决定性角色，深刻影响着该类资源的治理绩效。尤其是在政治决定产权的中国(刘承韪，2012)，无论是宏观制度安排还是微观机制运作，公共池塘资源的治理都承载着政府的行动意图。同时，行政科层制安排意味着，地方政府在公共池塘资源治理中扮演着重要角色。

图3 村庄操作舞台的选择动因

资料来源：作者自制。

村庄操作层面处于多重行动舞台的下游，既是村庄遵从地方生活对纵向政策要求再适应的最后一环，也是政策制定主体、执行主体和目标受体展开观念碰撞、利益交汇和行动展演的具体场域。从产权与治理关联的角度讲(邓大才，2015)，农村土地的集体所有与村民自治的内在制度也要求将分析的焦点置于自治层级。由此，行动舞台的关系嵌套和村庄政经制度均要求将分析单元置于村庄层面(图4)。

将分析单元置于村庄层面，并非意味着本文仅聚焦村庄集体行动，而是尝试将框架扩展至更高层级的政府和制度层面。制度创设的多层级嵌套意味着，低层级的应用规则必然受高层次的治理水平和政治结构的决策影响。具体而言，权力如何在参与决策的行动者之间进行配置，以及政治与经济因素如何在一组特定的规则中驱动行动者决策，影响着低层级行动舞台的规则创制和主体关系。尽管IAD框架提供了分析影响行动舞台的三大变量，但其并未将更大的政治和经济背景考虑在内(Clement，2010)，难以帮助分析者解释变量间关系以及缘何特定变量更重要，进而无法充分反映多个治理级别及其权力分配如何影响规则的制定以及如何转化为实践。同时，该框架难以提供足够的工具来探索一些变量如何随着时间的推移而产生、持续或演变。事实上，信仰支配着参与者的行动决策及其行为选择，但IAD框架并未考虑信仰、规范和价值观这些潜在变量(Clement，2010)。

图4 IAD框架的情景化拓展

资料来源：作者自制。

因此，当将分析的核心单元置于村庄操作舞台后，应对IAD框架作如下情景化拓展，即在外部变量中，添加政治经济背景和改革话语营造两个要素(图3)，探究何种因素决定了村庄操作舞台中行动者的位置关系及其行为策略。

三、多层级治理的环境变量与操作规则

外部变量与主体关系及其行为选择之间的密切关联意味着，对村庄操作舞台中多层级主体行动及其逻辑研究的前提，是厘清环境变量和操作规则及其形塑机理。

(一)先占原则支配下的资源利用困局

Y县地处江西省东北部，下辖7镇4乡7农垦场，114个行政村(1个在整村搬迁)、1040个自然村(908个不在城镇规划区内)。2015年4月17-30日，由13位县党政领导牵头组建的11个工作组对Y县宅基地利用状况和民众意愿进行摸底调查。结果显示，全县7.3万农户占用9.24万宗宅基地，2.9万户拥有至少两处宅基地，闲置和倒塌房屋分别为2.3万栋和0.72万间，大量农房处于闲置废弃状态(表2)。受访干部反映：

一户一宅中也广泛存在着超标准占有现象，有个农户圈占庭院超占上千平米土地。……有的村在短短的十几年间，人均耕地由原来的1亩减少为0.3亩，耕地面积浪费相当严重。(访谈记录：LHH，20170704)(7)访谈资料编码规则为“访谈对象姓名首字母，访谈时间”。

除宅基地利用超标和浪费现象并存外，由于规划意识不强和乡村两级管理不严，该县农房建造不仅朝向杂乱且违规较多。

表2 Y县宅基地改革前利用基本情况

资料来源：根据Y县相关资料整理而成。

资源的物理属性主要通过存储系统及其规模，以及资源单位的可分割与排他程度等对主体行为产生影响。有限的宅基地总量很难满足不断增长的农户建房需求，而村庄宅基地利用现状对未占有者构成事实排斥，造成部分村民难以实质获得宅基地的使用权，这激励着他们要求改变现行利用格局。同时，多数农户在农房附近建造用于养殖家禽的附属设施，使得村庄生产生活环境极其脏乱差。而农房建造中尽可能地挤占道路建设用地，使绝大多数村庄主要道路相当狭窄且多属泥土公路，排水相当不便，村民们迫切希望改善村庄面貌。因此，资源困局和改善生产生活环境使得村民成为改革的主要参与者。

(二)县级财政与宅改的政治社会环境

农村土地制度改革的顶层设计要求，以县为单位进行试点，试点地区的党委政府要承担起组织实施试点工作的主体责任(姜大明，2015)。县政府如何有效回应民众的改革需求？如何执行中央的政策安排？在多层级的行政体制架构中，下级政府需要全力调动自身财政和其他资源去完成上级政府安排的任务(周黎安，2014)，尤其是决定某一领域未来走向的改革任务。探索宅基地自愿有偿退出机制，是此次改革试点的重要内容。在当地干部看来：

宅基地之上的农房属农户的私有财产，是老百姓一砖一瓦建起来的，你让他拆掉这些房子，必须给他经济补偿。如果是我们政府直接主导宅基地的有偿退出，那我们必须有充足的财政资金作保障。(访谈记录：NRH，20170705)

然而，对于仅能“保运转”的Y县政府而言，难以提供巨额财政资金用于补偿大规模的超占宅基地退出。公开数据显示，2016年Y县财政总收入18.05亿元，在该省发布的100县(市、区)经济实力(GDP)排行榜上位居第42位(搜狐网，2017)。当地干部认为：

我们是个吃饭财政，财政上真的是保大家的工资，所以要拿出多余的钱来搞这个，确实还是有点压力。即便是扩大到全国来看，也没有哪个县政府能够完全负担这个费用。(访谈记录：NRH，20170705)

财政资金薄弱构成县政府直接主导村庄改革的约束条件。此外，对于农户特别是长期留守村庄的农户而言，宅基地还具有较强的生产生活保障功能，如若处理不当，极易引起官民冲突。有限的县级财政和可能造成的官民冲突，分别从经济和社会两个层面约束着县政府的行为选择。这样的约束使其不能直接而全面地主导村庄层面宅基地改革。

(三)村庄的宗族情感关联与内生组织

村庄共同体成员普遍接受的价值观念和行动规范，深刻地影响着成员的共同理解水平和行为选择。Y县下辖的村庄多属S姓村，成员间存在着较为稳定、密切而浓厚的宗亲血缘关系，是典型的宗族团结型村庄(贺雪峰，2012)。尽管村庄宗族组织实体已不复存在，但血缘与地缘的边界迭合，使宗族的文化心理认同依然存在。村民对内生于村庄的行为规范和宗族组织比较认同且能够主动服膺，从而达成一致行动。在村民的意识中，村庄既是他们的认同单位，更是他们的行动世界。

这样的村庄中，经由村民民主推选产生的自治性组织，在村民力量凝聚和公共事务治理中发挥着重要作用。2009年该县进行新农村建设时，各村庄就民主推选产生了村民事务理事会(以下简称“理事会”)。长期以来，该组织广泛活动在村庄的基础设施建设、矛盾纠纷调解和社会稳定发展等事务当中。受访干部认为：

和处理其他事情一样，宅基地改革一定要有一个抓手。因为宅基地的所有权是集体的，既然东西是集体的，那这个事应该是由集体来搞。(访谈记录：NRH，20170705)

考虑到理事会在村庄中的作用，政府可以借助该组织的潜在优势，将其打造成官民间桥梁纽带而非潜在对抗力量。

(四)村庄发展导向的改革话语营造

由改革目的构成的政策话语体系，直接影响着主体的心理认知和行动意愿。对于这样一项旨在调整既有利益的改革，其能否推进很大程度上取决于农户的支持和参与度，而这又取决于退出宅基地可能的得失损益。

超占农房和附属房的私有财产属性，使得实质性经济补偿成为农户最容易接受的条件。但绝大多数村庄并无集体经济收入，而完善村庄基础设施建设和改变村庄脏乱差环境却是村民的普遍意愿。对于超标较多的村庄或曾经用于家禽养殖却长期闲置的附属房，尽管无偿退出损害了农户直接经济利益，但如果能够获得诸如村庄生产生活环境改善等普惠性福利，利益关联农户也愿意退而求其次接受。

如果是单纯的宅基地制度改革，仅仅是村庄内部的利益调整，没有外部项目资金的投入，这个事情肯定做不下去。……利益一定还要有增进，就是先调整，后面是整个蛋糕做大了，那你这个改革才能持久。也就是要从帕累托效应转变到卡尔多改进。(8)结束访谈后，我们曾与同行地方干部LHH就CGH提及的经济学名词交谈，对方称“CGH到部里汇报，结识了好多专家学者，这都是跟着他们学到的”(访谈记录：LHH，20170706)。(访谈记录：CGH，20170706)

宅基地利用困局和可能带来的利益增进，使得完善村庄水泥道路等基础设施成为Y县政府可使用的改革话语。正是这样的潜在利益，使得该县工作组在2015年4月抽样民意调查时，八成以上受调查农户表示支持并愿意主动参与到宅基地改革当中。

(五)约束行动者行为关系的规则构成

规则是影响主体行动的核心变量，是用于约束人们决策的行为规则、共同规范和操作策略(Ostrom，2011)。如何明确行动过程中县政府、村民理事会和村民之间的相互关系？多层级行动舞台意味着，仅建立某一层级规则而忽视其他层级，很难形成持续有效的行动规范。嵌套逻辑下，县域制度需结合本地实际和中央意见进行设计，村庄操作规则是县域制度结构下的再设计。无论是那一层级规则，既应明确主体间关系，也应对是否必须、准许以及禁止等行为进行规定。

图5 多层级治理的环境变量与操作规则

资料来源：作者自制。

对影响多层级治理结构的环境变量和操作规则的分析发现，宅基地利用困局和落后的村庄生产生活环境，成为村民参与改革的现实诉求。尽管县政府承担试点主体责任，但财政困局和潜在的官民冲突，使其很难发挥主导作用。理事会具有的力量凝聚和情感维系优势，成为县政府可以借用的组织资源。而农户是改革的实际承受者，以村庄发展为导向的改革话语营造，既能满足宅基地需求者的利益诉求，又能回应全体村民对改善生产生活条件的要求。规则约束着行动者的行为关系。多层级主体参与宅基地改革，既要求各层级规则符合顶层战略设计，又能够适应地域现实情境(图5)。

尽管上述各要素共同影响着多层级参与的村庄操作舞台，但其在地位上明显不同。政府财政和组织资源局限以及理事会的组织优势表明，相较于自然物理属性，经济和社会环境在Y县宅基地改革中影响较大。而旨在回应村民现实需求和消除潜在矛盾的村庄环境改善话语，尽管是县政府行动面临的约束条件，但也可成为行动的策略选择。

四、操作舞台中的主体行动

主体行为选择深受位置关系和行动规则影响，且与可利用的资源禀赋密切关联。县政府、理事会和村民共同行动于村庄操作舞台中，不同主体可借用的资源有哪些？行动策略又是什么？

(一)行政介入：县级政府的行动策略

权威性资源和支配性资源是县政府拥有的资源类型，其既可借助政治权威通过制度形式赋予理事会主导改革权力；也能依托资源配置决定权调动村庄行动积极性。由于权威资源往往影响甚至决定着支配资源的分配，因此制度规定着主体权利义务并约束其行动过程，而资源分配成为制度约束下的动员媒介。

较具弹性的制度嵌入。作为村庄村民，理事会成员兼具政策执行主体和受动群体双重身份。制度设计环节，县政府主动邀请理事会参与县级制度内容讨论。这既能充分利用理事会熟悉村庄宅基地现状的信息优势，提高制度内容的精准度；同时也增强了理事会主导村庄改革的积极性。

政策文本弹性化设计。县级层面制度仅框定宅基地合法面积(120-240m2)、有偿使用收费范围(≤村庄户数的15%)和多重退出方式(有偿、无偿、有偿+无偿)，村庄操作标准交由理事会自主决定。理事会自主设定村庄具体行动规则，可尽可能减小制度执行阻力和降低村民利益损失。

有的村庄就定了最高标准240 m2……也有的村庄超过160 m2就要交钱。这个标准在每个自然村是不一样的。每个自然村可能不一样，要根据自己的实际情况。自己村里的事情自己决定，赋予村民自主的权力。(访谈记录：LHH，20170703)

为调动村民参与积极性，县级层面制度还规定，有偿使用费收取后用于村庄基础设施建设和退出宅基地的补偿。对于愿意退出宅基地到城里购房的农户，不仅保留其原有集体收益分配等权益，而且可以低于市场价格购买政府回购房，同时购房者子女可与城镇居民子女一样享受上学同等待遇，从而最大化增加改革收益。

理事会的赋权定责。为发挥理事会在改革中的主导作用，Y县出台《关于进一步强化村民事务理事会对宅基地管理权责的通知》。文件规定，理事会拥有集体经济组织成员资格初审、受理村民建房申请、制定村庄宅基地分配方案，以及村庄宅基地有偿使用费起征面积和标准、退出方式等12项权力。同时，规定其应承担监管村民建房、配合编制执行规划、组织实施村庄基础设施建设以及宅基地退出等15项职责。

涉农项目的导入。县政府可充分运用其权威资源为项目再组织搭建制度空间和社会场域(折晓叶、陈婴婴，2011)，使项目成为拉动改革的活力细胞。改善村庄生产生活环境是村民的改革诉求，而县政府决定着旨在改善村庄环境的新农村建设项目的指标分配。Y县政府将新农村建设指标与改革相捆绑，以任务完成情况确定项目落地村庄。

只要你村里面完成了宅改，你有新农村建设需要，我就给你配套项目。(访谈记录：NRH，20170704)

此外，土地整理项目也是县政府的动员资源。对于先行完成改革的村庄，县政府优先向该村庄倾斜高标准农田、水利设施建设以及村庄林地和沟渠建设等项目资金。对于退出后符合城乡建设用地增减挂钩(以下简称“挂钩”项目)要求的原宅基地，Y县政府不仅配套挂钩项目，同时：

我们还向省厅争取并得到了省厅支持，允许从土地整理项目中拿出资金的30%用于村内的道路建设、基础设施建设。(访谈记录：NRH，20170704)

可见，县政府凭借权威资源和配置资源，以降低制度执行难度、减小利益损害程度和最大化增加改革收益为目标，通过具有弹性的制度设计和涉农项目进村以及理事会赋权定责等行动策略，调动村庄积极性(表3)。

表3 县级政府的行动策略

资料来源：作者自制。

(二)情感与资源：理事会的行动策略

内生于村庄的理事会，由村民推选本“房”极具威望的核心人员构成。这既是理事会的权威来源，也为其进行关系动员提供了情感基础。而县政府赋予的村庄改革主导权、操作自主权和利益分配权，则是理事会开展利益动员的条件。

情感资源和关系动员。村庄普遍进行着以典型带头为基础，依据亲疏远近进行的关系动员。首先，由村干部、理事会成员和党员带头，将自家超面积房屋拆除腾退宅基地。

因为你是执行者，你不带头，是很难进行下去的，老百姓是不答应的……(访谈记录：DYD，20170707)

其次，理事会成员主导本“房”中需要腾退或交纳有偿使用费的农户。如若单个成员难以有效动员，则由理事会全体成员共同做思想工作。除却宗亲关系，理事会成员还会运用其在职业关系和宗亲纽带中建立的关系动员村庄成员。

一个家族出两个人，然后碰到事情两个包干，如果两个还解决不了，我带着全村的九个理事一起去。(访谈记录：HHS，20170705)

集体意志与主体孤立。收取超标占用有偿使用费，是村庄改革面临的难点。为形成有效约束，理事会将村民主动配合改革写入村规民约，规定对于不按时交纳有偿使用费的，理事会成员不参加其家庭中的老人去世或家中喜事等，并在村庄年度公共事项公示中以红白榜形式进行区别。可见，通过孤立和区别公示等“土办法”形成的群体道德压力，也是理事会采取的动员方式。

你不配合村里工作，你自己就是自私的人……村庄为什么为你考虑……。(访谈记录：LHH，20170703)

资源分配与利益动员。对拒不执行村庄操作规则的农户，理事会凭借县政府赋予的资源分配权，不向其分配集体收益，不允许其享受本村基础设施建设和公益事业。或在责任田再调整时扣除同等面积的宅基地多占部分，或不予分配承包地等方式进行利益约束。

理事会主导改革，并不意味着村“两委”被架空或者“抽身”于改革之外。相反，作为一项县乡村三级“书记工程”，突出强调村支书改革领导、“两委”成员广泛宣传和解读政策。此外，部分“两委”成员还加入所属村庄理事会直接主导改革。

村委会这一级可能有强有弱，有的党组织战斗力强，发挥了堡垒作用，但有的很难做到。一个行政村下面有好多村庄，仅仅靠村委会那几个人进行宅基地改革，时间和精力都不允许。……尽管村委会部分成员都是由所在的村庄村民选举产生的，但村委会成员中有的村庄没有代表，这样的话，你很难推下去。宅基地本身就是村民小组的集体财产，你村委会去处理，村民不一定听你的。(访谈记录：LHH，20170704)

由此来看，相较于行政村层面的村委会，内生于村庄的理事会更适合主导村庄改革。这在一定程度上表明，将分析单元置于村庄层面具有现实合理性。

(三)利益与脸面：农户的理性抉择

作为宅基地的实际占有者，长期无偿占有给了农户“私有”的心理幻觉。对于农户来说，是否退出超标面积或交纳有偿使用费，取决于行为的得失损益程度。

几十年来农村中的农房父传子、子传孙的继承模式，使得村民们很难接受退出或者有偿使用的政策安排。(访谈记录：DYE，20170706)

无论农房以何种方式获得，村民都会理性思考占有成本，而后决定直接腾退还是交费使用。尽管县级制度规定一次性交纳5年、10年或20年有偿使用费，村民可分别享受按年度交费的10%、15%、20%的优惠。但绝大多数选择以一年为期限进行年度交费，或直接无偿退出。统计数据显示，截至2017年6月，全县退出宅基地27083宗3712亩，其中无偿退出21964宗2832.93亩，仅有5494户农户缴纳有偿使用费，其中一户一宅超面积缴纳3728户，一户多宅缴纳1115户。原因在于：

一次性缴纳几年的有偿使用费，无形中增加了农户该年的家庭支出。再加上“村看村、户看户”的观望心理，使得老百姓更加理性。(访谈记录：LHH，20170703)

“脸面”事关个体在宗族村庄中的社会地位以及由此形成的社会关系，维护面子是老百姓日常交往的重要内容。在某些农户看来，是否参与宅基地改革，不仅关系到自己的脸面问题，更与后代的切身利益相关。

一个村子里面，别人家都按照要求拆的拆，交钱的交钱，如果我不搞，在村庄里没面子了。(访谈记录：XHZ，20170706)

小孩子已经很大年龄了，马上就面临着结婚娶妻问题。如果在宅基地这个问题上，我们不做，岂不是给小孩往脸上抹黑，以后谁敢嫁闺女给我们呀。(访谈记录：HSF，20170705)

可见，行动于村庄操作舞台中的主体凭借自身资源展开行为互动(图6)。多主体参与的宅基地改革，较好地推动了村庄的土地资源盘活、生活环境改变和村民自治探索。 “四步走”全域整体推进的行动机制，有效改变了宅基地利用乱象丛生局面。截至2018年底，该县腾退宅基地(即房屋及附属设施)34226宗4573亩，其中有偿退出7687宗1073亩，无偿退出宗数和面积分别占退出宗数和面积的78%和77%。腾退的宅基地中有991亩经复垦后转为用于村庄农业发展的耕地使用；而绝大部分则主要用于满足未来建房需求和道路硬化以及活动广场等基础设施建设。据该县职能部门测算，腾退的宅基地可为未来村民提供15年建房空间，能够回应农户宅基地利用诉求。

图6 村庄操作舞台中的主体行动

资料来源：作者自制。

宅基地改革牵引的“六化”(9)Y县“一改促六化”，具体指以宅基地改革为主线，系统推进农业发展现代化、基础设施标准化、公共服务均等化、村庄面貌靓丽化、转移人口市民化和农村治理规范化。也发挥出综合效应。涉农项目进村推动了村庄路网改造和休闲广场等基础设施建设，村庄整洁程度得到持续改观。宅基地改革后，分别新修村内道路和沟渠255公里、152公里，新增绿化面积55万平方米，新建村级活动中心2.8万平方米(程美亮，2018)。“挂钩”项目指标在全省范围内的流通交易，以及农户在腾退后的宅基地上发展庭院经济，也在一定程度上增加了村集体收入和农户家庭收入。而323户农户通过退出宅基地或暂时放弃15年宅基地资格权，以进城购买低于市场价格的政府回购房和享受与城市居民同样的公共服务，表明宅基地改革助推农民市民化的效应正在逐渐彰显。

理事会为主要力量进行的村庄改革实践，较好地契合了农村土地集体所有和村民自治的价值导向，初步实现了村庄产权和治权的统一。理事会的治理优势，有助于激发村民的主人翁意识和激活村民自治内生动能。以理事会为载体的村民自治探索，生动诠释着治理有效的内在诉求。

五、讨论与结论

土地集体所有的制度安排和多重舞台之间的嵌套性，使得我们将分析单位置于村庄操作层面。对操作舞台中的主体行动进行过程考察发现，尽管县级政府在改革中承担着主体责任，但财政和组织的资源局限决定了县政府不能直接而全面主导村庄改革。县政府主要运用政治权威和资源配置权，通过制度、赋权和项目分配，激活和引导理事会自组织管理。理事会则分别运用资源分配权和村庄情感网络，分别从关系和利益角度调动村民的行动积极性，而得失权衡和脸面维护则是村民行为决策的主要诱因。

尽管县政府、理事会和农户共同行动于村庄操作场景中，但国家及其代理人在产权界定中的决定作用和县级政府承担的主体责任，使得三大主体之间并非多中心治理理论预设的平等交换合作进而实现共同利益最大化，而是具有明显的位置关系不平等。这种不平等关系投射到治理形态上，则突出表现为治理的多层级特征，只不过赋予了不同主体以一定的自由裁量权。如若将宅基地改革实践扩大到公共池塘资源的治理层面，可以发现中国场景中的公共池塘资源具有较强的封闭性。样本经验呈现的多层级治理结构表明，中国场景中的封闭性公共池塘资源不能简单套用开放性类型的多中心治理模式，否则难以清晰刻画主体构成、位置关系及其行动策略。正是在这个意义上，应对公共池塘资源类型及其治理逻辑进行区分。

样本经验一定程度上挑战了自组织理论的中国适用性。在奥斯特罗姆看来，分享资源单位的主体在非外部力量干预情况下的自组织行为，能够有效地治理公共池塘资源。按照这一逻辑推导，在村庄中宅基地能够很好地实现自主运作和治理。但现实情况却是，宅基地使用时的农户个体理性导致了集体的不理性，最终造成利用困局。也就是说，不受外部力量干预的自主行动失败了。究其原因，除集体非理性外，还包括农村集体经济组织管理动力不足、基层政府履职不力等多重因素。个案恰恰是以多层级治理为基本架构，通过制度、资源和话语等行政要素介入，激活和引导村庄自组织的自主行动。在这个意义上，样本经验与奥斯特罗姆理论主张的自主治理目标一致，只是个案中的政府介入成为激活自组织行动的要素动能。

由此来看，有效治理封闭性公共池塘资源，关键在于完善多层级的治理结构。这个过程中，处于较高层级的治理主体，既需要强化规范管理和有效运作，更需要通过制度和资源激活并引导自组织自主管理。而资源占有者则应该充分认识到资源特质并利用好传统习惯等地方文化，积极参与到共同治理的自主行动当中。

短时间内，Y县宅基地改革取得了预期绩效。但这样的绩效获取，是以利益支配与情感运作为关键要素作用的结果。涉农项目进村具有的契合村庄短期利益需求的资源优势，使得项目成为联结行动主体的媒介载体。问题是，无论是村庄发展话语营造还是涉农项目导入，这样的行动策略都具有明显的即时性。一旦项目终止或相关利益主体存在其他利益诉求时，政府能否满足并调动起主体积极性？如若不能，宅基地利用困局是否会再次反弹？这样的改革绩效能否长久保持？又是否有推广价值？

短时间内的可观绩效表明，精神激励调动理事会成员行动效能的价值不容小觑。但理事会并非村级正式自治组织，不具有法律规定的组织正式性，也并无误工补贴等实质性经济奖励。组织的非正式性和激励的非实质性，极易消褪理事会长期主动管理宅基地的动力。政府力量退出后，村民是否会在情感支配下配合理事会工作？后期的管理和维持阶段，理事会又是否表现出改革时的行动效力？此外，要求拒不参与改革的农户不可享受优惠政策的制度规定，本身侵犯了其合法权益。那么，后期村民会参与村庄其他事情不？可以说，能否确保自组织的长久效力深刻影响着样本地区的改革持续性。

事实上，无论是县政府还是村集体抑或农户，其行动策略都表现出明显的短期机会主义迹象。这样的机会主义，是在理性比较行为成本和可能收益之后的权宜之计(袁方成、靳永广，2019)，而宗族文化和情感力量等社会关系性要素不过是主体理性行动时的非经济性资源依托。正是这样的权宜之计和机会主义，使得改革在取得较好绩效的同时，也存在着难以持续的可能缺陷。这样的缺陷，既是样本地区后期实践以及其他地区相似事务治理需要高度重视的现实问题，也是有待进一步进行理论研究的命题。不过，在既有利益格局调整成为改革的重要面向和治理重心下沉的政策导向下，个案呈现的改革思路和行动机制，仍具有极为重要的参考价值和借鉴意义。

IAD框架为我们分析行动者的行为互动提供了一套元理论框架。个案反映出，以村庄操作舞台为核心分析单元，县域经济社会背景和改革话语营造在主体角色定位和改革认同层面发挥着重要作用。这表明，IAD是一个开放性和可扩展的分析框架，当将其运用于低层级分析单元时，应高度重视高层次的经济社会背景和行动话语指向，及其在主体关系和实践中的具体作用。这或许可能成为从中国经验出发，实现理论拓展和发展的现实路径。

重新审视中部其他地区试点实践(10)我们对鄂西北Y市和湘东北L市的调查发现，尽管三个县级单位同属中部地区，但在主导力量和推进范围上明显不同。与Y县政府助力和村庄主导以及全域推进不同，Y市和L市主要依靠行政力量和村“两委”小范围推进，同时以土地交易为改革导向，并未运用涉农项目等政策组合和村庄环境改善等话语策略使老百姓了解改革的潜在收益，致使老百姓“同意”程度和参与积极性不高。受篇幅所限，本文暂不详细阐述。，发现宅基地退出补偿经费构成试点推进的基本约束条件，如何调动多个行动主体尤其是激活村级民主管理积极性深刻地影响着改革进程。尽管影响试点推进范围的因素众多，但仅仅依靠行政主导和市场驱动以及村“两委”的力量，很难实现宅基地改革的有效推进。实际上，无论是在县域经济发展一般且土地财产的市场交易功能相对偏弱的中西部地区，还是凸显土地财产性收益为改革导向的东部地区，宅基地改革的关键是激活多层级尤其是强化集体经济组织的民主管理效能。这进一步凸显了拓展IAD框架的理论价值和主张的激活民主管理的现实意义。

以公共池塘资源为理论基础，对Y县宅基地改革实践进行深度考察的基础上，本文得出如下结论：中国农村的宅基地改革，本质上是具有较强封闭性特征的公共池塘资源的多层级治理。治理有效的关键在于，完善多层级的治理结构，并强化基层自组织的自主行动能力及其可持续性。这样的研究发现，是从公共池塘资源类型属性切入后，对中国场景中该类资源的较强封闭性特质的辨识。在对基层治理过程及其行动机制深刻洞察的基础上，将研究的焦点从过多聚焦自组织的集体行动扩展到其他相关主体及其行动逻辑的关注思考。而立足基层实践经验对IAD框架的情景化拓展，增强了中国情境下治理经验的理论解释效力。