基于立法实践的税收立法目的条款省思

郭昌盛

摘 要：近年来，为落实税收法定原则，全国人大常委会和财税主管部门紧锣密鼓地展开了税收立法工作，颇具成效。然而，在税收立法中是否设置以及如何设置立法目的条款仍未受到重视。税法是国家税收政策的法律化，通过在税法中设置立法目的条款来体现国家税收政策十分必要。现行税收法律法规等各类法律文件中都直接或间接体现了税法的立法目的，将税法目的以成文法的方式进行宣示具备可行性。已经设置了立法目的条款的税收法律法规在合理性上仍然存在一定瑕疵，亟待进一步完善。

关键词：立法实践;立法目的;税收法定原则

基金项目：中国法学会部级法学研究课题“税收法定原则实施中的立法问题研究”（CLS（2018）C17）。

[中图分类号] D912 [文章编号] 1673-0186（2020）002-0101-014

[文献标识码] A     [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2020.002.010

自党的十八届三中全会提出落实税收法定原则以来，我国税收立法备受社会各界关注。在税收暂行条例上升为法律的过程中，社会各界就税法制度尤其是税收构成要件的具体设计展开了激烈而充分的讨论，为完善我国税收规范和提高税收立法质量贡献了智慧。然而，关于税收立法目的条款的设置尚缺乏系统的研究。本文拟从税收立法目的条款设置的必要性、可行性、合理性三个维度对我国现行18个税种的立法目的条款进行分析，以期为进一步落实税收法定原则、推动税收法治建设提供参考。

一、税法立法目的条款设置的必要性分析

我国现行法律中绝大多数都设置了立法目的条款，且均置于该法第一条，该条款统摄着整部法律及其法律解释和下位法。立法目的条款作为立法目的的外在表现形式，反映了整部法律所追求的价值目标。在我国立法研究中，对于立法目的条款的设置一直存在着必设说、废除说和区分说三种学说。必设说认为，立法目的条款在法律文本中必不可少，任何法律都应将立法目的以成文法的形式予以确定[1];立法目的条款为立法提供了合法性和正当性，为执法、司法和法律解释提供了依据[2]。废除说认为，立法目的条款无法被适用，且立法者对立法目的要么十分清楚没必要明确，要么认识模糊无法阐明，直接省略掉立法目的条款最为简单、直接[3]。区分说主张应当根据法律的类型具体分析是否需要设置立法目的条款，苏永钦教授将法律分为秩序法（民法、刑法等）和政策法（经济法、社会法等），秩序法设置立法目的条款意义不大，而政策法则需要规定立法目的以防止政策法的实施偏离立法目的[4]。哈耶克从公法和私法规范的区别出发对立法目的条款的设置进行了讨论，认为：公法追求特定目的的实现且主要是构成性规范，因而需要设立立法目的条款;私法则以意思自治为主要原则，调整性规范居多，不需要设立立法目的条款[5]。

废除说的观点实际上是法律工具主义的典型体现，立法目的条款无法被适用或者没有被适用并不意味着立法目的条款不能被适用，而且立法目的条款在法教义学中具有举足轻重的地位，无论是文义解释、目的解释，还是体系解释、合宪解释，乃至社会学解释、价值补充、漏洞补充、利益衡量等层面的法学实践论[6]129-135，都需要立法目的条款作为支撑。因此，废除说已经被学界所“废除”。无论是必设说还是区分说，实际上都支持经济法（包括财税法）在立法中设立立法目的条款。作为经济法的重要组成部分，税法具有明显的经济性、规制性、现代性[7]等特征。经济性主要体现在国家通过将财税政策法律化以及法律化的财税手段进行宏观调控，降低社会成本，增进总体收益;规制性特征体现在国家综合运用积极的鼓励促进和消极的限制禁止对市场主体的行为进行规制，实现个体营利性和社会公益性的协调;现代性主要体现在税法追求的目标是公平与效率的兼顾，税法制度在形成上多源于国家税收政策的法律化，是典型的政策法[8]。尤其是在我国供给侧改革、结构性减税的时代背景下，税收立法的目的性越来越强，立法目的条款的功能也日益多元。立法目的条款是立法活动的方向选择、立法论证的有效途径、法律解释的重要标准、公民守法的规范指南[9]。立法目的是法律要解决的问题或者要达到的目标，是一部法律的灵魂[10];没有明确的立法目的，法律制定就会无的放矢、杂乱无章[11];在立法目的不明确的情况下，法律制定越细致严密，其危险性越大[12]。法规解释的主要目的在于确定构成有关法规基础的意图或目的。如果法律中未明確规定立法目的，且从法律名称中也无法得知时，则需要从该部法律的个别规定或者多数规定中以“逆推法”归纳得出，徒增烦恼[6]172。

立任何法都有立法目的，一般情况下应当将这种目的形成法的条文。制定税法时明确立法目的对按照立法目的构造比较科学、完整的税收法律制度具有重要的意义[13]。我国现行18个税种所依据的税收法律法规对立法目的条款的规定十分薄弱，且较为混乱。现行税收法律法规中，只有环境保护税、耕地占用税、关税、城市维护建设税、城镇土地使用税、土地增值税6个税种规定了立法目的条款，个人所得税、企业所得税、资源税、烟叶税、印花税、车船税、房产税、契税、增值税、消费税、车辆购置税、船舶吨税12个税种都没有规定立法目的条款（表1）。

在贯彻落实税收法定原则过程中，耕地占用税和环境保护税这两个税种增加了立法目的条款，对耕地占用税和环境保护税的立法目的进行了说明，强化了这两个税种的合法性和正当性。财政部和国家税务总局发布的印花税法、增值税法、消费税法的征求意见稿延续了原暂行条例不规定立法目的条款的做法，未来房地产税、契税等税种的立法是否也会延续暂行条例不规定立法目的条款的做法仍然有待观察。

二、税法立法目的条款设置的可行性考辨

虽然现行18个税种中仍然有12个税种的税收法律法规中没有设置立法目的条款，但这些税种的立法目的或者该税种所能实现的功能在现有的法律文件中都有所体现，学界在税收立法过程中也对这些税种的立法目的进行了充分的讨论。

（八）契税立法目的

契税在我国最早可以追溯到东晋，中华人民共和国成立初期，政务院就发布了《契税暂行条例》并在第一条明确了立法目的：“为保证人民土地房屋所有权，并便利其移转变动，制定本条例。”在中华人民共和国成立之初的一段时期里，征收契税不仅为国家增加了财政收入，同时还是国家对土地、房屋进行产权管理的一种重要手段。社会主义改造完成后，国家调整了土地、房屋管理政策，全国契税征收工作长期处于停顿状态，直到1990年才全面恢复。改革开放后，国家重新调整了土地、房屋管理的有关政策，房地产市场逐步得到恢复和发展，为更好地满足社会主义市场经济新形势的需要，发挥契税筹集财政收入和调控房地产市场的功能，国务院出台了新的《契税暂行条例》，但该条例并没有保留立法目的条款。国家税务总局在契税宣传提纲中明确了契税在增加国家财政收入和调控房地产市场方面有着重要作用①。

（九）增值税立法目的

1994年我国实行的生产型增值税是对原来流转税制下的产品税等多个税种的替代，由于增值税改革属于重大税制改革，对政治经济均产生较大影响，因而在设计增值税税制时维持了原税负。为了配合党中央提出的限制过度膨胀的非理性投资等宏观调控的需要，运用生产型增值税来抑制投资过热就显得十分必要，避免了直接实行纯粹的消费型增值税可能带来的财政收入大幅减少的风险。因此，生产型消费税主要发挥了保障国家财政收入和宏观调控的功能②。2008年增值税税制由生产型向消费型的转型、自2012年开始的营改增试点以及2016年以来全面营改增等增值税税制重大改革都以消除税制性重复征税、促进税收负担公平分配为主线[19]，增值税税制改革的目标本身就体现出增值税的功能，而保障这些功能的实现正是增值税立法目的的主要内容。

全国人大常委会预算工作委员会曾于2009年起草了《增值税法草案（专家稿）》，规定的增值税立法目的是“为规范增值税征收和缴纳行为，保证国家税收收入合理增长，维护纳税人合法权益”[20]。该《草案（专家稿）》对增值税立法目的的规定实际上是参照税收征管法的立法目的条款写的，将税收程序法的立法目的和税收实体法的立法目的相混淆的做法在逻辑上无法自洽。增值税在税收体制中具有协调产业结构、保证财政收入稳定增长，促进经济发展的作用[21]，因而欧盟将开征增值税作为加入欧盟的前提条件。从世界各国增值税立法情况来看，各国增值税法律法规都没有明确其立法目的，但基本上都是基于获取财政收入的目的开征增值税的。财政部和国家税务总局发布的《增值税法（征求意见稿）》说明中也明确增值税立法要“贯彻增值税税收中性和效率原则，进一步发挥增值税筹集财政收入的作用……建立消费型增值税制度框架，促进产业转型升级，实现新旧动能接续转换，推动经济高质量发展”③。因此，增值税的主要功能是组织财政收入，但其具备的宏观调控和资源配置功能也不可忽视，未来《增值税法》的立法目的条款应当将增值税的功能涵盖进去。

（十）消费税立法目的

1994年开征的消费税延续至今一直都是以特定消费品（如烟、酒、成品油等）为课税对象，属于特种消费税。最初，消费税的主要目的是筹集财政收入，抑制有害产品的消费仅为附带功能[22];近数十年，消费税被赋予了社会和环境保护（节能、交通、环保）的功能，因为消费税结构和税率的改变可以影响消费者的消费行为[23]。有学者认为，消费税的立法目的是调节消费结构，正确引导消费方向，保证财政收入[24]。实际上，消费税主要在商品流通领域发挥重要调节的功能，它是国家进行宏观调控的重要手段[25]。从我国消费税历次改革或调整来看，消费税始终是以引导理性消费为目的，进而促进环境治理和节能减排[26]。有人认为，消费税具有筹集收入、调控消费和调节收入分配三项功能，消费税的财政功能应处于从属位置，不宜作为决策者追求的主要目标[27]。无论是调整消费税的征税范围，还是对改变消费税税率结构或计税方式，实际上都是国家进行宏观调控的体现，即通过引导消费行为来调整消费结构，进而影响到产业结构、经济结构的调整，实现筹集财政收入、节约资源、保护环境等功能，最终实现经济和社会的良性运行和协调发展。实际上，消费税的功能定位在财政部和国家税务总局发布的《中华人民共和国消费税法（征求意见稿）》中已经十分明确，即“消费税是调节税种，对生产和消费行为具有重要调节职能”①，因此，官方实际上已经对消费税法的立法目的进行了明确。

（十一）印花税立法目的

通过对我国260多项印花税法律法规进行梳理，并没有关于印花税立法目的的相关表述。财税主管部门于2018年发布的征求意见稿说明中提到“1988年至2017年，全国累计征收印花税21 450亿元，年均增长19.1%”，可见，财税主管部门较为看重印花税组织财政收入的功能。同时，“为更好适应实际需要、灵活主动、便于相机调控”②，还授权国务院调整印花税减免事项和证券交易印花税的纳税人及税率。可以推知，中央在印花税立法中较为注重印花税的组织财政收入功能和宏观调控功能，因此，印花税的立法目的条款应当涵盖这两种功能。

（十二）房地产税立法目的

虽然我国多年来一直致力于对房地产市场进行宏观调控尤其是通过各种形式的税收手段调控房地产交易成本，甚至寄希望于通过房产税改革来实现房地产市场的调控目标。然而，房地产调控背景下进行的房产税改革并不能承担宏观调控稳定房价的任务。税收法治条件下的房产税具有调节贫富差距、优化资源配置和筹集财政收入的功能，我国房产税改革目标（房地产税的设计）仍以解决财政收入为主[28]。不可否认的是，房地产税具有一定的房地产市场调控功能，可以作为国家宏观调控的政策工具，但房地产税仍然应以财政收入为主要目标[29]。有人认为，房地产税法有政治、社会、经济三重功能：政治功能表現在通过国家预算获取财政收入、理顺财税体制;社会功能主要表现为调节收入分配，彰显量能课税精神;经济功能包括房地产市场宏观调控与平衡税制结构;但应将房地产税定位为地方主体税种，其主要功能是为地方政府筹集财政收入[30]。也有部分学者将房地产税定位为调节税，认为房地产税可以实现住房资源的优化配置、调节贫富差距，甚至可以对炒房投机行为进行预期调节[31]。实际上，开征房地产税主要是基于调控房地产市场的“错觉”[32]，将房地产税的立法宗旨明确表述为服务于地方政府筹集当地公众普遍受益的公共支出项目，就容易获得正当性支持[33]。

综上所述，税法的立法目的与开征该税种所要实现的目标或者该税种的功能密切相关，现行税收法律法规及各类规范性文件都直接或间接地对税收立法目的进行了阐释;学界对各税种的立法目的、功能定位也进行了较为充分的讨论，虽然在具体观点上有所区别，但对某一税种所具备的多重功能是存在最低限度的共识的，仅在不同功能或者目标的优先顺位上有所区别。当然，不可否认的是，税法的立法目的对税法具体制度的设计有着重要的影响，正如德国著名法学大家耶林所言，目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的[34]。国家制定法关于立法目的表达不但会形成对适用法律方法的有效约束，而且一定情形下还会影响法律方法选择的方向[35]。因此，未来税收法定原则的实施应当对税法的立法目的予以重点关注，以完善税收法律的内部结构。

三、税法立法目的条款设置的合理性审视

税收立法目的条款的设计既要符合全国人大常委会《立法技术规范（试行）》的要求，也要符合语言逻辑结构，在多个立法目的间体现层次性。虽然我国现行18个税种已有6个税种在税收法律法规中设置了立法目的条款，但从立法目的条款的内容来看，仍然存在一些问题，亟待进一步完善。

（一）环境保护税立法目的

《环境保护税法》第一条规定了立法目的，但该条文完全采用了国务院在立法工作计划中的表述①，且基本上是《环境保护法》的立法目的。《环境保护税法（征求意见稿）》说明中提到“为促进形成节能源资源、保护生态环境的产业结构、发展方式和消费模式，加快转变经济发展方式”②而起草环境保护税法草案。环境保护税法规定立法目的是我国税收立法进步的表现，但目前的表述仍然存在两大方面的问题。第一方面，立法目的是有位阶层次或者递进关系的，也有直接目的、中间目的和最终目的之分，“减少污染物排放”是征收环境保护税产生的最直接的效果，因而属于“直接目的”;保护和改善环境是因征收环境保护税而减少污染物排放带来的效果，因而属于“中间目的”;推进生态文明建设则是保护和改善环境所要实现的最终目标，因而属于“最终目的”。立法目的的内容表述应当直接、具体、明确，一般按照由直接到间接、由具体到抽象、由微观到宏观的顺序排列③。环境保护税的立法目的应当遵循“直接目的—中间目的—最终目的”的逻辑，因此，应当将“减少污染物排放”放在“保护和改善环境”之前。

此外，环境保护税法直接相关的目标只有“减少污染物排放”，这种表述有三点不足：一是将环境保护税限缩在排污税范围;二是环境保护税不是特定目的税，没有专款专用的制度安排，环境保护税税收收入是统收统支的，因此，这一税种的财政目标更明显，有人认为环境保护税应以环境保护为首位立法目的，财政收入为次要目的，纳税人权利保护为底线目的[36]，这种观点实际上是忽略了环境保护税用途以及预算管理的情况下得出的过于草率的结论;三是“减少”的表述过于单一、直接，“减少”强调排放量不得增加，但实际上世界各国都只是对污染物的排放进行总量控制，因此，改成“控制和减少”更为合理。总体上，环境保护税的立法目的条款需要进一步完善，表述为“为了控制和减少污染物排放，保护和改善环境，推进生态文明建设，制定本法”更符合立法逻辑。

（二）耕地占用税立法目的

我国现行耕地占用税实际上是垦复费实施费改税的结果，1987年《耕地占用税暂行条例》就规定了立法目的，2007年修订时进行了微调（删掉了“农用”二字）。财税主管部门起草的征求意见稿以及最后通过的耕地占用税法则原封不动地延续了2007年修订后的《耕地占用税暂行条例》的立法目的条款，因此，条例中立法目的条款存在的立法技術问题也遗留下来。

首先，立法目的表述不符合语言逻辑。耕地占用税法的立法目的实际上就是促进土地资源的合理利用，而合理利用土地资源的主体理论上是土地利用者，而不是立法机关或者国家;现在的表述中，主语应该是立法机关或者国家，但国家不是土地利用者，而是土地管理者，因此，现在的立法目的在语言表述上存在逻辑混乱的情况，将“为了合理利用土地资源”改为“为了促进土地资源的合理利用”更符合语言逻辑（表2）。

其次，关于“耕地”的法律定义不恰当。按照《土地管理法》以及国土资源部发布的《全国土地分类》关于土地分类的规定，农用地指直接用于农业生产的土地，包括耕地、园地、林地、牧草地及其他农用地，耕地仅仅是农用地的一部分。《耕地占用税法》第十二条规定：“占用园地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面、渔业水域滩涂以及其他农用地建设建筑物、构筑物或者从事非农业建设的，依照本法的规定缴纳耕地占用税。”该条使用了“依照”一词，意味着对耕地以外的农用地征收耕地占用税并非法律拟制[37]、法律虚拟[38]，而是“以法律法规作为依据的”①。可见，耕地占用税法的征税范围不仅局限于耕地，还包括耕地以外的农用地。由于“耕地”“农用地”等在法律上有特定含义，通过对“耕地”进行扩大解释来将林地、草地等农用地纳入耕地占用税的方法不可行。因此，直接修改税种名称，将“耕地占用税法”改为“农用地占用税法”，并将立法目的乃至整部法律中的“耕地”改为“农用地”才符合耕地占用税法的实质内容（表3）。

（三）城市维护建设税立法目的

我国自1985年开征城市维护建设税，该税种是对旧的城建资金、国拨城市维护费和“工商税”附加等三项城市维护建设资金的替代，专用于“城市公用事业和公共设施的维护和建设”②;《城市维护建设税暂行条例》①第一条明确了城市维护建设税的立法目的，即“为了加强城市的维护建设，扩大和稳定城市维护建设资金的来源，特制定本条例”。且第六、七条明确要求“城市维护建设税应当保证用于城市的公用事业和公共设施的维护建设”和“乡镇的维护和建设”。因此，城市维护建设税属于典型的特定用途税和特定目的税。

然而，财税主管部门发布的《城市维护建设税法（征求意见稿）》却删除了立法目的条款以及条例中关于专款专用的规定，且并未说明理由。有人认为财税主管部门的考量是“城市维护建设税的功能定位正在走向多元化……旨在推进城乡统筹协调发展，并保障区际层面的赋税公平……发挥着调节收入分配的功能”，且“（删去‘专款专用）表明今后地方政府对城市维护建设税的使用增加了更多自由裁量权，对于缓解地方的财政风险，推进地方社会经济建设具有积极意义;能够改善城市维护建设资金的冗余问题，避免政绩工程、形象工程对地方公共财政资金的浪费”[39]。笔者认为，这种为财税主管部门开脱的解释过于牵强，如果地方政府存在所谓的“城市维护建设资金的冗余问题”，又何须“缓解地方的财政风险”？我国地方政府债务问题又何须多次受到中央政府的高度重视并密集发文要求各级政府防范和化解地方政府债务？

在征求意见稿说明中，财税主管部门提到“2000年至2017年，全国累计征收城市维护建设税35 350亿元，年均增长15%……城市维护建设税对组织财政收入、加强城市维护建设发挥了重要作用”②。可见，城市维护建设税的首要功能也是最主要的功能仍然是组织财政收入。至于城市维护建设税的用途，仍然应该以用于城市维护建设为主，但地方人大及其常委会可以通过预算程序改变城市维护建设税收入用途。如果完全取消程城市维护建设税的用途限制，仅仅发挥其组织财政收入功能，单独保留这一税种就显得完全没有必要，因为任何税种都可以发挥组织财政收入的功能，完全可以提高其他税种的税率③来实现筹集财政收入的目的。因此，城市维护建设税的立法目的条款仍然需要保留，不应删除。

（四）土地增值税立法目的

1993年《土地增值税暂行条例》第一条明确了土地增值税的立法目的，即“为了规范土地、房地产市场交易秩序，合理调节土地增值收益，维护国家权益，制定本条例”。国家税务总局在《土地增值税宣传提纲》中明确提出开征土地增值税的目的是“国家运用税收杠杆引导房地产经营的方向，规范房地产市场的交易秩序，合理调节土地增值收益分配，维护国家权益，促进房地产开发的健康发展”。1992年至1993年上半年，我国部分地区出现了房地产持续高温，炒买炒卖房地产情况严重，使得很多资金流向了房地产，极大地浪费了国家的资源和财力，国家土地资金收益大量流失，严重冲击和危害了国民经济的协调健康发展。对土地增值税课税，其主要目的是抑制炒买炒卖土地获取暴利的行为，以保护正当房地产开发的发展。土地增值收益包括自然增值和投资增值，国家在城市建设方面投入了大量资金带来土地增值属于投资增值的部分，作为土地所有者和城市基础设施建设投资者，国家理应参与土地增值收益分配。针对炒买炒卖房地产获取暴利者，征收土地增值税运用高税率进行调节，可以起到保护正当房地产开发的发展、遏制投机者牟取暴利的行为，起到维护国家整体利益的作用。国家参与土地增值收益的分配可以增加国家财政收入并为经济建设积累资金①。

然而，财税主管部门发布的征求意见稿删除了该规定，且并没有说明理由。征求意见稿说明明确提到“土地增值税立法……有利于……发挥土地增值税筹集财政收入、调节土地增值收益分配、促进房地产市场健康稳定发展的作用，有利于健全我国的房地产税收体系、推进国家治理体系和治理能力现代化”②。既然土地增值税的功能定位并没有发生实质性的变化，取消土地增值税的立法目的条款就毫无正当性和合理性可言了。即使土地增值税在新的经济和社会条件下，其功能定位有所调整，也仍然应该将其新的功能或者立法目的明确写入土地增值税法中。

（五）城镇土地使用税立法目的

我国自1988年开征城镇土地使用税，主要是因为当时“城镇非农业土地使用中的浪费现象仍然存在”，“为了合理利用城镇土地，用经济手段加强对土地的控制和管理，调节不同地区、不同地段之间的土地级差收入，促使土地使用者节约用地，提高土地使用效益”而开征城镇土地使用税。城镇土地使用税主要有四方面的作用：一是有利于加强土地管理，促进合理、节约使用土地;二是可以体现占用土地的有偿性，调节土地级差收入，有利于企业加强成本核算，促进企业在平等条件下开展竞争;三是将土地级差收入纳入国家财政，有利于理顺国家与土地使用者的分配关系，适应经济体制改革的需要;四是有利于税制改革，促进地方税体系的建立③。《城镇土地使用税暂行条例》第一条“为了合理利用城镇土地，调节土地级差收入，提高土地使用效益，加强土地管理，制定本条例”，直接对城镇土地使用税的立法目的进行了明确。全国人大常委会十二届、十三届立法规划以及全国人大常委会、国务院2015—2019年历年立法工作计划都没有提及城镇土地使用税的立法工作，未来，将城镇土地使用税与房产税合并成房地产税已经成为学界和各部门的共识。因此，未来房地产税立法目的应该至少包括部分现行城镇土地使用税的立法目的。

（六）关税立法目的

一般认为，关税具有财政、调节和保护三大职能。自加入WTO以来，我国关税的三大职能中，财政职能超常发挥，调节职能正常运行，保护职能异常偏弱[40]。《进出口关税条例》第一条明确规定关税的立法目的是“为了贯彻对外开放政策，促进对外经济贸易和国民经济的发展”。该规定实际上没有全部涵盖关税的三大职能。目前，我国正在起草《关税法》，部分学者对《关税法》的立法架构进行讨论，提出《关税法》应该在“总则”章中明确关税的立法宗旨[41]，但没有对立法宗旨具體应该如何表述进行讨论。实际上，关税在一个国家承担的主要职能与该国家对外贸易运行情况及其所处的国际贸易环境密切相关。一般情况下，应当充分发挥关税对经济的宏观调控作用，兼顾关税的财政功能和保护作用[42]。然而，当陷入贸易战这种和平时期国家竞争的极端境地时[43]，应该更加重视关税的保护功能。此次中美贸易战主要是“关税战”，即由美国挑起一件件事端（对中国商品加征关税），中国一件件应对，双方不断加征关税（层层加码）[44]。因此，未来《关税法》应当对《进出口关税条例》的立法目的在继承的基础上予以完善，以更好地发挥关税的作用。

总体上，已经设置了立法目的条款的税收法律法规初步体现了该税种所要追求的目标，且大部分税种的实际运行也基本实现了立法的初衷。在供给侧结构性改革、结构性减税、构建现代财政制度、深化财税体制改革的时代背景下，各税种的功能日益多元，这就要求立足我国国情对各税收实体法的立法目的进行重新审视或调整，以更好地发挥税法在国家治理中的作用。

四、结语

本文对我国现行18个税种的立法目的以及立法目的条款设置的必要性、可行性、合理性进行了逐一分析。作为国家进行经济规制或者宏观调控、调节收入分配以及资源配置的重要法律，税收立法的目的性十分明显。税法的立法目的条款不仅为该税种本身提供了合法性和正当性，而且对税收立法、税法解释、税收执法、税收司法、税收守法等税法运行的各个环节起着十分重要的作用，对保证税法的正常、有效运行或者纠正税法运行的偏离至关重要。在落实税收法定原则的过程中，各税收实体法在是否以及如何设置立法目的条款上较为混乱，亟待进一步完善。值得注意的是，立法实践中一般都将立法目的条款与立法依据条款合并规定在法律的第一条，但目前我国税收法律法规中都没有对立法依据条款进行规定，笔者将另行撰文对此展开分析和讨论。

参考文献

[1]  周旺生.立法学[M].北京：法律出版社，2009：485-486.

[2]  罗传贤.立法程序与技术[M].台北：五南图书出版有限公司，1997：233.

[3]  李林.立法理论与制度[M].北京：中国法制出版社，2005：381.

[4]  苏永钦.走入新世纪的宪政主义[M].台北：元照出版有限公司，2002：415.

[5]  哈耶克.经济、科学与政治[M].冯克利，译.南京：江苏人民出版社，2003：367.

[6]  杨仁寿.法学方法论[M].北京：中国政法大学出版社，2013.

[7]  张守文.论经济法的现代性[J].中国法学，2000（5）：56-64.

[8]  张守文.经济法原理[M].北京：北京大学出版社，2013：78-87.

[9]  刘风景.立法目的条款之法理基础及表述技术[J].法商研究，2013（3）：48-57.

[10]  姜春云.姜春云调研文集：民主与法制建设卷[M].北京：中央文献出版社，2010：15-28.

[11]  郜风涛.文津法札[M].北京：中国法制出版社，2011：119.

[12]  托克维尔.论美国的民主：上卷[M].董果良，译.北京：商务印书馆，1988：264.

[13]  黄新华.环境保护税的立法目的[J].税务研究，2014（7）：74-78.

[14]  王玥，袁埜.中国海运业需要加快引入现代吨税制度[J].对外经贸实务，2015（7）：27-30.

[15]  易有禄.关于我国车船税立法目的的思考[J].税务研究，2011（1）：66-68.

[16]  許多奇.论新《企业所得税法》的再分配功能[J].经济法论丛，2008（1）：213-227.

[17]  林蔚.欧美国家减税动向与中国制造企业所得税改革的功能定位[J].华南师范大学学报（社会科学版），2017（6）：138-143+191-192.

[18]  张守文.论“发展导向型”的税收立法[J].法学杂志，2016（7）：8-17.

[19]  叶姗.增值税法的设计：基于税收负担的公平分配[J].环球法律评论，2017（5）：47-64.

[20]  全国人大常委会预算工作委员会.增值税法律制度比较研究[M].北京：中国民主法制出版社，2010：233.

[21]  胡怡建.增值税国际比较[M].北京：中国税务出版社，2018：24.

[22]  OECD （2012）， Consumption Tax Trends 2012： VAT/GST and Excise Rates， Trends and Administration Issues， OECD Publishing， Paris，p.9.

[23]  OECD （2018）， Consumption Tax Trends 2018： VAT/GST and Excise Rates， Trends and Policy Issues， OECD Publishing， Paris，p.120.

[24]  刘剑文，熊伟.财政税收法[M].7版.北京：法律出版社，2017：229.

[25]  刘荣.试论消费税制的完善[J].现代财经（天津财经大学学报），1999（8）：12-14.

[26]  王蕴，王文清，马莉，等.我国现行消费税改革模式之选择[J].国际税收，2015（12）：64-67.

[27]  许建标.我国消费税改革“四大热点”问题辨析[J].税务研究，2018（7）：42-47.

[28]  姚海放.宏观调控抑或税收法治：论房产税改革的目标[J].法学家，2011（3）：51-61+177.

[29]  熊伟.财政分权视角下的房地产税改革[J].广东社会科学，2015（5）：241-247.

[30]  刘剑文.论房地产税法的功能定位[J].广东社会科学，2015（5）：222-232.

[31]  刘尚希.房产税立法取向[J].中国经济报告，2018（2）：12-15.

[32]  叶姗.房地产税法建制中的量能课税考量[J].法学家，2019（1）：57-71+192.

[33]  朱为群.房地产税立法面临的八大问题[J].中国财政，2015（21）：28-31.

[34]  博登海默.法理学：法律哲学与法律方法[M].邓正来，译.北京：中国政法大学出版社，2004：114.

[35]  刘治斌.立法目的、法院职能与法律适用的方法问题[J].法律科学，2010（2）：21-28.

[36]  叶金育，褚睿刚.环境税立法目的：从形式诉求到实质要义[J].法律科学，2017（1）：79-89.

[37]  卢鹏.法律拟制正名[J].比较法研究，2005（1）：138-143.

[38]  谢晖.论法律拟制、法律虚拟与制度修辞[J].现代法学，2016（5）：3-24.

[39]  胡翔. 城市維护建设税立法需厘清基本问题[N]. 民主与法制时报，2018-11-01（005）.

[40]  苏铁.新时代中国关税保护职能的历史担当——《关税法》立法中一个不容回避的问题[J].国际税收，2018（12）：32-37.

[41]  施正文，刘奇超.论中国关税法的定位与架构[J].海关与经贸研究，2016（6）：1-16.

[42]  朱荣，史达.论我国关税职能的历史变迁及其国际比较[J].税务与经济，1999（3）：28-31+71.

[43]  张守文.贸易战、全球经济治理与经济法的完善[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2019（5）：5-15.

[44]  杨国华.中美贸易战背景下的WTO诉讼[J].中国法律评论，2018（5）：18-24.

Abstract： In recent years， in order to implement the statutory taxation principle， the Standing Committee of the National People's Congress and the departments of finance and taxation have launched taxation legislation in an intensive manner and have achieved fruitful results. However， whether and how to set the legislative purpose clause in tax legislation has not received attention. The tax law is the legalization of the tax policy. It is necessary to reflect the tax policy by setting the legislative purpose clause in the tax law. China's current tax laws and regulations and other legal documents directly or indirectly reflect the legislative objectives of the tax law， and it is feasible to declare the purpose of the tax law in a statute manner. The tax laws and regulations that have already set the terms of the legislative purpose still have some flaws in the rationality and need to be further improved.

Key Words： Legislative Practice;Legislative Purposes;Statutory Taxation Principle