巴塞尔Ⅲ实施中的挑战及建议

徐倩

巴塞尔Ⅲ的内容及演进

2007年国际金融危机后，国际清算银行下属的巴塞尔银行业监管委员会（以下简称“巴塞尔委员会”）启动新一轮巴塞尔协议的改革工作。2010年，以《巴塞尔Ⅲ：更安全的金融体系》、《巴塞尔Ⅲ：流动性风险计量、标准和监管的国际框架》和《巴塞尔Ⅲ：增强银行和银行体系稳健性的全球监管框架》等为代表的一系列文件相继发布，并被业内人士统称为巴塞尔Ⅲ“早期框架”。2011年以来，巴塞尔委员会持续推进早期框架的修订调整和补充完善工作，先后发布有关流动性监管指标、杠杆率监管规则等的一系列修订性文件，并在2017年12月出台《巴塞尔Ⅲ：后危机改革的最终方案》（以下简称“最终方案”）。上述早期框架、修订文件以及最终方案，奠定了国际金融监管改革的总体方向和基本思路，决定了未来较长一段时间内国际银行业监管的逻辑架构和制度安排。

早期框架的核心内容

早期框架最大的特点是结合金融危机中教训来弥补现行监管框架在宏观审慎监管中的不足。

其核心内容体现在六个方面。一是重新修改资本分类，提升资本质量标准，并对各类资本工具在吸收损失上的能力加以强调。二是扩大资本覆盖风险的范围，提高证券化产品的风险权重，并增加了交易业务、场外衍生产品交易以及证券融资业务的交易对手信用风险的资本要求。三是提高部分资本充足率指标要求，并建立储备资本、逆周期资本等多层次的资本要求。四是引入了杠杆率这一简单、透明且不具有风险敏感性的工具作为资本充足率监管的补充。五是将流动性覆盖率和净稳定融资比例引入监管框架内，鼓励银行增加长期稳定资金来源。六是基于规模、复杂性、可替代性、相互关联性以及全球活跃程度等标准识别出一批全球系统重要性银行，并要求这类机构满足不同档次的附加资本要求。

后续演进和最终方案内容

2011年以来，巴塞尔委员会并未止步于早期框架，而是立足平衡风险敏感度、简洁性和可比性的原则，持续推进国际监管框架的修订调整和补充完善。如推出新型资本工具，调整银行账户利率风险、交易账户市场风险、资产证券化风险等计量方法，明确大额风险敞口的识别、评估、控制等。综合来看，后续修订文件和最终方案的核心内容主要涉及以下四方面。

流动性指标方面。一是流动性覆盖率分子项中的优质流动性资产的范围有所扩大。把A+至BBB-之间的公司债券、某些满足特定条件的股票及住房抵押贷款支持证券纳入二级流动性资产范围内。二是流动性覆盖率分母项中的现金注入和流出系数有所调整，以更好地反映压力情景下的实际情况。比如，流出系数相比原来的规则明显下降，降低了金融机构必须持有的流动性资产规模。三是流动性资产储备在压力时期的可使用性被进一步强调，即允许机构在压力期间使用正常时期积累下来的流动性资产。

杠杆率规则方面。一是放松了对衍生产品和回购协议等产品的杠杆要求，不再要求信用证、贸易融资等表外项目在杠杆率框架下时均采用100%的转换系数，而是根据具体项目，分别采用10%、20%、50%等信用转换系数。二是统一了衍生产品、证券融资交易等敞口的计算方法，允许衍生品头寸的现金保证金用于冲减风险暴露，以增强各国杠杆率指标的可比性。最终方案调整了杠杆率监管中风险敞口的计算方法模型，提高了全球系统重要性银行的杠杆率要求。

信用风险计量方面。标准法下，信用风险暴露类别被重新划分，风险驱动因子更为多样化，风险权重档次被适当增加。强调所采用的风险驱动因子应满足简单、直观、外部可获取、能清晰解释等条件，以保证风险资产计量结果的可验证性。同时，降低了对外部评级的依赖，要求银行在采用外部评级时也要加强对债务人的尽职调查。内部评级法下，将不满足历史数据可得性、信息优势和建模技术验证这三个标准的资产组合排除在内部评级法的使用范围外，为防止银行利用模型方法进行监管资本套利，设置了以标准法计量结果为参考的72.5%的资本底线要求。

操作风险计量方面。原有的三种操作风险计量方法被整合为单一的、更具风险敏感性的新标准化计量方法。新标准化计量方法中只納入银行业务规模和历史亏损两项要素。前者中包括利息净收入、服务收入、交易收入数据;后者需要引入单家银行的操作风险损失数据;两项要素共同决定了一家银行的操作风险内部损失系数。

巴塞尔Ⅲ实施中的挑战

国际组织、金融机构以及研究者高度关注巴塞尔Ⅲ实施安排，并通过建模分析和数据测算，对巴塞尔Ⅲ给银行业经营、实体经济发展、宏观产出、金融稳定等领域的影响进行了评估分析，这使得早期框架中一些缺陷或不足被逐步发现，促进了巴塞尔Ⅲ的后续修订工作。但对于部分实施影响的顾虑，也给巴塞尔Ⅲ的推进工作带来一定挑战。这些顾虑主要包括以下六个层面。

银行经营同质化及系统性风险上升的问题。巴塞尔Ⅲ的实施，虽然可以提升不同银行间的可比性及透明度，但资本占用压力和流动性管理要求的引领下，有可能造成银行资产负债组合的调整空间被压缩，进而助推业务模式的趋同性。而业务模式的趋同，会导致同一区域内的机构间出现过度竞争或无序竞争，进而引发金融服务供给过度与供给不足并存的问题。比如美国一些学者选取本国数据分析后发现，新的监管安排可能使银行经营行为和选择出现扭曲，不再专注于自身存在竞争优势的领域，可能转向同类业务领域。而部分国内学者也指出，巴塞尔Ⅲ早期框架内，能作为计算流动性覆盖率时的优质流动性资产的种类太少，这会诱使越来越多的银行类投资者以相同的方式在市场上进行操作。业务模式或盈利模式同质化会带来金融稳定性下降的问题。因为多家银行机构不仅在参与金融市场操作时的行为更趋一致，还有可能在同一时间内面临资本补充压力，这种高度一致的投融资需求对市场的负面冲击较大，导致系统性风险有所上升。对于盈利来源和资本补充机制单一且银行体系在金融体系中占主导地位的发展中国家来说，这种情况发生的概率可能更大。

部分业务发展动力收缩的问题。从长期来看，一国信贷政策应当同产业政策实现契合，才能使资产配置符合国家长远发展目标。因为银行业信贷政策会影响到不同产业融资的难易度，进而影响到不同产业的发展趋势。这提醒我们要关注到巴塞尔Ⅲ在政策导向上对部分产业的抑制效应。例如，国际贸易融资属于一种附加在国际贸易中的低风险类业务，对一国进出口和国际资本流动起到关键撬动作用，应当成为发展中国家对外开放过程中重点推进的一类业务。但巴塞尔Ⅲ早期框架下，杠杆率指标在计算时不考虑任何风险缓释和净额结算，表外项目要按照100%的转换系数转换到表内，这固然降低了银行通过资产出表进行监管套利的冲动，但也会降低部分表外低风险业务（如国际贸易融资业务）的吸引力。再如，可再生能源类技术作为一种资本密集型产业，其发展通常高度依赖长期融资的支持。巴塞尔Ⅲ在流动性监管上的规则可能使长期融资价格更加昂贵，且额度受到限制，造成一国可再生能源类项目难以融到资金。部分国内学者发现，早期框架中的流动性覆盖率指标项对政府债券的认可度明显优于其他类资产，这可能促使银行在资产配置时加大政府债券的持有比重，而对私人部门特别是中小企业“惜贷”。

银行盈利能力下降的问题。巴塞尔Ⅲ明显提升银行发行普通股补充资本的需求，导致银行的资本收益率（ROE）出现一定比例的下降。同时，为满足巴塞尔Ⅲ的流动性指标要求，银行会倾向于持有更多的现金、超额准备、主权国家发行或担保的证券或其他高评级债券，这会制约银行资金运用的收益水平，进而影响银行的盈利能力。目前，有学者曾以1999～2013年来自39个经合组织国家的1992家银行为样本进行过研究，研究结论显著地证实了这一点;还有人以卢森堡50家最大银行的业务数据为样本测算，发现实施巴塞尔Ⅲ会给银行的资产收益率指标带来约75个基点的拖累。从我国情况看，近年来银行维持流动性要求的成本在明显上升，这可能是银行平均资产收益水平降低的原因之一。这也是以欧美为代表的银行业呼吁推迟执行《巴塞尔协议Ⅲ》的重要原因之一。

货币政策效力受到影响的问题。巴塞尔Ⅲ的流动性监管框架会对货币政策传导机制产生一定挑战。一方面，银行如果不断增持低收益高流动性资产，资金运用效率就会下降，为了弥补这部分效率损失，可能会倾向于在放贷环节提高利率要求，即把成本向贷款客户转嫁，这会导致旨在降低融资成本的货币政策效果被削弱。另一方面，即使央行根据实际推出“宽货币”政策，但为满足流动性监管指标要求，银行可能还是会坚持“紧信用”状态。有学者用印度银行业的实证数据证实，受流动性覆盖率（LCR）约束的银行在货币市场会选择以更高的利率借款，这些银行向客户发放贷款时，放贷利率大约会提高5个基点。

经济增长受到负面拖累的问题。不能否认，防范金融风险和保持经济增长这两个目标的确有一定的冲突关系，巴塞尔Ⅲ更多倾向于前者，而监管部门却要在二者之间寻求一定的平衡。金融危机以来，按照不完全统计，以巴塞尔Ⅲ实施对产出影响为主题的实证研究数量超过50项。从研究结论看，学者们普遍认为，银行的监管资本比率每提高一定水平，相关国家或地区的产出水平就会下降一定水平。当然，这种相对降幅有一定的差异。比如，有的测算结论是，监管资本比率每提高一个百分点将导致产出水平下降0.09%，而实施流动性监管新标准将导致产出水平下降0.08%。还有一些测算出的数值更高，即资本比率每增加一个百分点，相关国家或地区的GDP水平将下降大约0.20个百分点。

规则复杂和高合规成本的问题。近年来，以巴塞尔协议为代表的金融监管规制正在日趋复杂化，即便是巴塞尔Ⅱ，其文本部分的篇幅也长达近千页，巴塞尔Ⅲ虽然致力于增强规则的简单化，降低风险加权资产计量体系的复杂性，但事实上，为了不过度放弃协议的科学性和准确性，巴塞尔Ⅲ确定的风险计量框架、特别是信用风险计量框架依然高度复杂。为有效实施巴塞尔Ⅲ，银行必须在数据基础、信息系统、制度流程上做出新的调整、细化和升级，这意味着仍需投入大量的人力、财务和科技资源，短时间内的合规成本将大大攀升。如果再叠加上经营收益水平的下降，会给银行业资本实力和风险抵御能力带来阶段性冲击，对中小商业银行而言，对这种冲击的抵御能力更弱。

对我国推进巴塞尔Ⅲ实施工作的建议

近十几年来，中国银行业在对标国际监管规则过程中所采取的一系列改革措施，在很大程度上助力其实现了自身良好经营或稳健转型。巴塞尔Ⅲ所倡导的实现对各类风险暴露的准确计算和资本的充分计提、提高资本质量和吸收损失能力、基于穿透原则测量大额风险暴露、防范系统性金融风险的理念，有利于抑制和解决国内银行业当前经营中突出的风险问题。其对零售业务的鼓励导向，也有利于国内银行业的业务转型。因此，我国应当坚持推进国内监管体系同国际监管规则接轨的总基调不动摇，但在规则落地过程中，也要关注到国内外相关研究进展，了解到理论界和实务界的顾虑，对实施后可能面临的问题做出前瞻应对，从而稳步推进国际监管规则的本土化工作。

与国内实际相结合，前瞻防范同质化经营。一方面，要着力建立更为差异化的监管框架，鼓励资产规模量、业务复杂度、系统影响力不同的银行适用不同的资本战略，防止大中小型银行出现高度一致的风险偏好和市场定位。另一方面，要结合国内银行业的发展实践和监管导向，对巴塞尔Ⅲ的细节条款有所微调。比如，信用风险计量新标准法对满足条件的房地产押品的风险缓释效力的认可，可能进一步强化国内银行业对房地产抵押品的依赖度。为避免这一后果，可以适度从严掌握不同贷款价值比（LTV）下房地产抵押贷款的风险权重。此外，还要同步推进利率市场化等内部改革，积极发展金融科技，为国内银行逐步走出同质化经营的怪圈奠定制度根基。

控制好金融去杠杆的节奏和力度，弱化对货币政策和经济增长的负面影响。2017年以来，中央提出积極稳妥去杠杆的要求，以解决国内因杠杆率急剧攀升而出现的一系列问题。需要注意的是，中国经济增速仍明显高于发达国家长期以来的平均水平，多个领域对资金的需求仍然较为迫切。因此，一方面，要充分运用巴塞尔Ⅲ的逆周期监管原则，选择在经济平稳向好时期落实更审慎的指标要求，而在经济明显下行时期采取更为灵活的政策。另一方面，要将流动性监管体系及市场表现纳入货币政策决策视线范围内，体现宏观审慎与微观审慎监管的有机结合。此外，对于事关国家发展战略、需要长期稳定资金投入的领域，要在资本计量上做出更灵活的安排。

促进金融市场稳健发展，扩展银行补充资本的渠道。为满足巴塞尔Ⅲ和信贷增长的双重要求，国内银行普遍承受进一步补充高质量资本的压力。过去几年中，国内资本市场持续低迷，对银行股票增发的承载能力较为有限，优先股发行审批流程复杂、不确定性因素较多，次级债又在资本质量上有先天局限性。下一阶段，既要维护国内金融市场的健康发展，并稳步提升其融资能力和融资效率，又要注重利用场内场外、境内境外的多个市场和更为多元的投资者来丰富银行补充中长期资本的渠道，避免过于依赖传统融资方式。2019年以来，人民银行、银保监会、财政部、证监会等部门已经为商业银行优先股和永续债发行出台配套支持政策，下一步仍需关注各类政策实施效果，并适时鼓励永续债发行主体和投资主体扩容。

把握鼓励创新与防范风险之间的平衡。巴塞尔Ⅲ是在金融危机后应运而生的，在政策导向上更偏重于防范系统性风险和监管套利。例如，其一再强调要对金融衍生产品领域实施更为严厉的监管，遏制金融机构设计高度复杂产品的冲动。但对中国和其他新兴市场国家而言，金融衍生产品市场总体上还处于起步阶段，尚未能充分满足金融机构和非金融企业风险对冲和风险管理的需求。如实施过于严厉的监管，有可能阻碍金融衍生产品市场的发展进程。当然，也要防范“伪创新”或过度创新带来的风险。因此，在巴塞尔Ⅲ落地实施中，既要呵护国内银行业金融创新的内在动力，又要防范过度创新和以创新为名行监管套利之实。

落实匹配性监管，避免合规成本过高。鉴于巴塞尔Ⅲ强调了匹配性原则，即在不放松监管要求前提下降低中小银行监管规则的复杂性。因此，除做好系统重要性银行同国际监管标准的对接外，还要针对中小银行做出差异化规则体系安排。这就要求要坚持“过程重于结果”和“实质重于形式”的原则，在确保资产充足的同时简化部分业务的风险计量要求，或在确保定义准确的同时简化部分指标计算规则，尽量降低国内中小银行的合规成本。

（作者单位：中国社会科学院研究生院）