京津冀协同发展：现状、问题及方向

[摘要] 京津冀协同发展战略实施五年来，在疏解北京非首都功能、调控北京人口、促进产业转移升级、交通基础设施建设、环境治理与生态建设、北京城市副中心和河北雄安新区规划建设等方面取得积极进展。“十四五”时期是京津冀地区建设成为以首都为核心的世界级城市群的关键阶段。加快区域高质量发展，疏解北京非首都功能，打造“一核两翼”新格局，在生态、交通、产业、创新、公共服务等领域取得新进展，将是“十四五”时期推动京津冀协同发展的重点任务及其方向。

[关键词] 京津冀; 协同发展;  非首都功能疏解;  一核两翼;  十四五

[中图分类号] D616         [文献标识码] A         [文章编号] 0529-1445（2020）01-0059-04

推动京津冀协同发展，是习近平总书记亲自筹划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略。京津冀协同发展战略实施五年来，疏解北京非首都功能、河北雄安新区和北京城市副中心规划建设、三大重点领域的率先突破等都取得了积极进展，协同发展大格局已经初步形成。随着京津冀协同发展向纵深推进，开始进入到了滚石上山、爬坡过坎、攻坚克难的关键阶段。2020年是京津冀协同发展规划纲要确定的第二阶段的最后一年，也是国家全面建成小康社会的关键一年，京津冀协同发展战略有望如期完成主要战略目标。之后，将进入的“十四五”时期是京津冀协同发展战略进入第三个阶段的第一个五年（京津冀协同发展规划纲要确定2017年、2020年、2030年三个目标年），也是实现建设成为以首都为核心的世界级城市群的关键五年。过去五年京津冀协同发展各方面取得了一定的进展，但仍存在一些问题。认真分析这五年的经验，结合京津冀协同发展面临的外部环境、新形势和新要求，对于把握“十四五”时期面临的新的重点任务，牢记使命责任，携手稳步前行，推动京津冀更好协同发展具有重要意义。

京津冀协同发展的进展与现状

2014年以来，京津冀三省市各级政府出台了一系列政策，全面推动京津冀协同发展戰略的落实，区域协同发展水平得到明显提升，区域空间格局显著优化，以试点示范平台建设为代表的体制机制改革不断深化，协同发展成效初显。1

北京人口调控卓有成效。北京人口规模的有效控制和空间合理布局对于推进京津冀人口均衡发展，缓解北京面临的人口过度集聚与资源环境承载力间存在的矛盾起着重要的支撑与保障作用。2014年以来，伴随着北京非首都功能疏解，有效地遏制了人口过快增长的态势，2017年相比2016年北京常住人口减少了2.2万，2018年较上年又减少了16.5万人。这是自1978年以来，北京首次出现连续两年常住人口减少的情况。按期实现2020年将北京常住人口控制在2300万人以内的人口目标已无悬念。

北京非首都功能有序疏解。2014年以来，北京市按照政府引导与市场机制相结合、集中疏解与分散疏解相结合、严控增量与疏解存量相结合、统筹谋划与分类施策相结合的原则，结合经济手段、行政手段等各种途径和方式对四类疏解对象进行疏解，取得显著进展。北京市通过制定和实施《北京市新增产业的禁止和限制目录》，关停退出一般制造业企业2000余家，调整疏解各类区域型专业市场600余家。

交通基础设施建设成效显著。2014年以来，京津冀交通基础设施建设快速推进，交通一体化程度显著提高。“轨道上的京津冀”已经形成规模，京津冀国家高速公路所有“断头路”均已打通，首都地区环线高速公路全面通车。2019年9月大兴国际机场通航和河北自贸试验区大兴国际机场片区挂牌，标志着京津冀在民航领域以及临空经济合作方面取得了新的重大进展。

环境治理和生态建设取得积极进展。仅就大气环境而言，京津冀pm2.5由2013年的106微克/立方米下降到2018年的60微克/立方米，北京更是从90微克/立方米下降到51微克/立方米。天蓝了，雾霾少了。京津冀三省市环境联防联治和生态共建共保工作机制不断完善，共建生态文明先行示范区，开展环首都国家公园试点、跨区域排污权交易、环境污染第三方治理、碳排放权交易试点等工作，深层次推进协同防治污染，改善区域生态环境质量。

产业升级转移工作进展顺利。京津冀三地政府积极推进区域内部的产业升级转移工作，北京有序疏解非首都功能，河北和天津积极承接北京部分产业转移，三地间的产业定位与分工日益明晰。产业共建与合作发展重点项目稳步推进，北京与河北共建曹妃甸协同发展示范区、雄安新区中关村科技园，京津共建滨海—中关村科技园、京津合作示范区，有效推动了区域内产业转移升级。

创新驱动三地互利共赢。北京、天津和河北三地通过共建高科技园区等形式，大力推动在创新链、产业链、资金链、政策链等方面的深度融合。区域科技研发及其成果转化平台建设加快，北京科技成果加速在河北和天津落地转化。

区域空间格局不断优化。2014年以来，首都核心“一核”功能优化提升，北京作为京津冀协同发展的核心，其辐射带动能力进一步增强。北京和天津作为京津冀协同发展中的“双城”，带动区域经济社会发展引擎作用不断凸显。“三轴”人口产业集聚作用显著，京津、京保石、京唐秦作为京津冀区域的主要通道，是京津冀主要的产业发展带和城镇集聚轴，产业要素的轴向集聚作用明显。“四区”差异化发展格局初步形成，“多节点”城市综合承载能力增强。

京津冀协同发展面临的问题与挑战

京津冀协同发展战略的深入推进已取得一系列的显著成效，但仍有一些突出问题亟待解决。

地区间发展差异较大。京津冀三省市在资源禀赋、产业基础以及发展方式的巨大差异，导致京津冀区域内部经济分化严重。京津冀协同发展战略实施以来，区域内部经济发展差距有所缓解，但三地间在经济总量、产业结构等方面仍有较大差异。2018年北京、天津和河北三地的GDP占京津冀的份额分别为35.61%、22.09%和42.30%，2010—2018年北京和天津两市的GDP份额略有上升，河北省占比则略有下降。

创新驱动辐射带动不足。京津冀协同发展的根本在于创新驱动。京津冀三省市的科技创新资源分布高度不均衡，北京市科技创新资源富集，但对区域创新发展的带动和扩散作用不足。京津冀三省市之间也尚未形成创新驱动产业转型升级的合力，大力实施创新驱动发展战略、培育区域经济增长新引擎的任务仍然艰巨。

区域空间结构有待优化。京津冀地区存在比较严重的“过密过疏”现象，现代经济活动和优质公共服务功能过度集中在京津两大城市特别是北京中心城区，导致出现了“大城市病”问题，而河北省特别是中小城市由于缺乏资源凝聚能力导致经济竞争力和人口吸引力下降。区域城镇体系不合理，城镇等级存在断层。京津冀地区有北京和天津两个超大城市，却缺少特大城市，大中城市数量也过少，构建跨区域产业和创新链难度加大。

环境治理与生态建设协同有待加强。一方面生态修复和环境改善任务依然艰巨，土地资源超载、水资源供需紧张、大气污染形势严峻等问题制约着区域可持续发展;另一方面区域环境治理与生态建设协同机制有待完善，尽管京津冀三地在部分领域建立了协同治理和管控的工作机制，区域性生态治理仍处于各自为政的态势，跨行政区的生态治理政策还难以得到全面落实和保障。

体制机制改革有待深入。京津冀三省市之间初步建立了围绕北京非首都功能疏解、产业升级转移、区域交通一体化和生态环境保护等重点领域的合作框架和对话机制。然而，在要素市场一体化、区域补偿和利益分享、区域行为主体合作参与、政府与市场关系等方面还需要体制机制改革和创新的深化。

“十四五”期间京津冀协同发展的重点与方向

2019年1月18日，习近平总书记对推动京津冀协同发展提出六点要求：疏解北京非首都功能，雄安新区规划建设，北京城市副中心建设，体制机制创新，生态环境建设，基本公共服务共建共享。1贯彻落实好习近平总书记的重要讲话精神和要求，是“十四五”期间推进京津冀协同发展的工作重心和主要任务。

“十四五”时期，面对世界百年未有之大变局，加速推动形成京津冀地区高质量发展的新优势是京津冀协同发展的重点任务。“十四五”时期的起点2021年，既是中国“两个一百年”中第一个一百年节点年，也是面向2035年“三步走”战略第二步的起点年。中国发展仍处于并将长期处于重要战略机遇期，面对世界百年未有之大变局和近年来国家经济格局出现的新变化，东北、华北、西北地区经济增长动力不足，中国南北经济差异扩大等问题，京津冀协同发展作为重大国家战略，理应发挥创新驱动经济增长新引擎作用，在实现高质量经济发展和提升北方经济发展活力和竞争力方面作出更大贡献。因此必须更加积极主动地应对新形势新挑战，紧抓战略机遇，提升创新驱动经济增长的能力，推动形成高质量发展的新优势。

京津冀协同发展进入关键阶段，疏解北京非首都功能，促进“一核两翼”协同发展也是京津冀协同发展的重点任务及方向。京津冀协同发展战略已经实施五年，各项工作有序推进与落地。2019年1月16日至18日，习近平总书记在京津冀考察，主持召开京津冀协同发展座谈会并发表重要讲话，认为当前京津冀协同发展“进入到滚石上山、爬坡过坎、攻坚克难的关键阶段”，并对未来发展提出了六点要求。疏解北京非首都功能和规划建设好河北雄安新区、北京城市副中心是习近平总书记提出的前三点要求，也是能否实现京津冀协同发展规划目标的关键所在。因此应紧紧抓住疏解北京非首都功能这一“牛鼻子”，围绕京津冀协同发展的总体定位以及北京市的减量发展，从优化京津冀空间结构，高质量规划建设河北雄安新区和北京城市副中心，筹办举办2022年冬奥会，促进以京津冀主要中心城市为核心的现代化都市圈建设等方面，稳妥有序推进北京非首都功能疏解。优化与提升首都功能核心区政治中心、文化中心、国际交往中心功能，加快推动雄安新区和北京城市副中心从高起点规划向高标准建设与高质量发展转变，促进“一核两翼”协同发展。1

京津冀进入建设世界级城市群的关键阶段，缩小区域差异，打造多核心的区域空间结构也是京津冀协同发展的重点任务及方向。“十四五”期间，京津冀进入向世界级城市群迈进的关键阶段。对标国际上的世界级城市群，京津冀仍存在以下问题，需要在“十四五”期间重点解决。需要进一步加强首都北京对周边城市的辐射带动作用。世界级城市群的核心城市是具有全球影响力的世界城市，而北京目前人均GDP和劳动生产率仅为国际上公认的全球城市纽约、伦敦和东京的1/3左右。需要解决城市群内等级规模断层问题。结合世界级城市群和都市圈的经验，首先需要打造以各自中心城市为核心的城市圈以及提升区域中心城市发展水平。城市群内城市等级断層，不利于城市之间产业和创新的传导以及构建完整的跨区域产业链体系。因此，加强和提升石家庄城市圈以及各个区域中心城市的人口和经济规模至关重要，特别是可以利用建设雄安新区这一历史性机遇，加速形成保定—雄安特大都市区，以承接北京非首都功能疏解并提升自身和周边地区的创新能力。需要解决城市群内城市间发展水平差距过大。京津冀地区各城市的经济发展差距大，北京和天津两市不仅经济规模大，人均GDP水平也大大高于河北省的各城市。需要解决城市群内人口空间布局不均衡，过密与过疏并存的问题。京津冀地区人口分布不均衡，北京和天津人口多、密度大、吸引力强，河北各城市人口规模较小、增速慢、吸引力缺乏，人口向京津流动的压力仍然很大。

在生态、交通、产业、创新、公共服务等领域取得新进展也是京津冀协同发展的重点任务及方向。以习近平总书记提出的“坚持绿水青山就是金山银山的理念，强化生态环境联建联防联治”总要求为指导，打破行政区域限制，加强生态环境保护和治理，扩大区域生态空间，推进“十四五”期间京津冀的生态环境治理。按照网络化布局、智能化管理和一体化服务的要求，围绕建设高效密集的铁路交通网、完善便捷的公路交通网、现代化的津冀港口群、国际一流的航空枢纽、一体化的智能交通服务的目标，进一步促进“十四五”期间京津冀交通一体化进程。 围绕京津冀产业高质量发展的要求，结合京津冀三省市发展定位、产业基础以及未来产业发展重点和空间格局，聚力打造若干具有国际影响力的现代产业集群和创新集群，促进京津冀产业区域分工与合作。进一步强化协同创新支撑，完善区域创新体系，整合区域创新资源，加速推进京津冀协同创新共同体建设。基本公共服务均等化是促进北京非首都功能疏解、实现产业和功能均衡布局、缩小区域差异、体现“以人民为中心”理念的重要抓手，因此，“十四五”期间应积极推进京津冀基本公共服务的共建共享。

（本文为北京市科技专项工作“京津冀协同创新发展指数研究（2020）”的阶段性成果）

[参考文献]

[1]李国平，宋昌耀.雄安新区高质量发展的战略选择[J] .改革，2018（4）.

[2]沈聪.世界级城市群与京津冀的崛起——访北京大学首都发展研究院院长李国平[J] .前线，2018（1）.

[3]李国平，宋昌耀.京津冀区域空间结构优化策略研究[J].河北学刊，2019（1）.

（作者简介：李国平，北京大学首都发展研究院院长、政府管理学院教授、北京大学首都高端智库首席专家）

责任编辑 / 宋明晏