政府补贴对战略性新兴产业的创新驱动效果研究——基于企业规模和产权性质的视角

孔令丞，柏 静，柴泽阳

（华东理工大学 商学院，上海 200237）

一、引言

战略性新兴产业因为符合收入弹性和生产率增长双高基准，而具备了引领未来产业发展方向的条件。因此，扶持战略性新兴产业发展就成为世界各国抢占新一轮经济和科技制高点的重大战略。对中国来说，大力发展战略性新兴产业，不仅是践行科学发展观的必然要求，也是加快转变经济发展方式、推动产业升级的必然选择。2010年，中央政府推出《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，旨在为战略性新兴产业的创新活动提供一个更加有利的环境。此后几年，大量政策和专项扶持资金不断涌现，补贴已经成为政府扶持战略性新兴产业发展的主要途径。

在补贴政策的扶持下，中国战略性新兴产业得到了快速发展。“十二五”期间，涉及27个重点行业的战略性新兴产业规模已达16.9万亿元，在国内生产总值中的占比已达8%左右，工业占比高达15.3%，较2010年增加了3.4%①耀文.去年战略性新兴产业上市公司营收总额达2.6万亿元［N］.证券日报网，2016-11-16.。但是，产业增加值的提高就能直接反映出中国战略性新兴产业技术创新水平的提高吗？随着尚德事件的爆发，政府补贴的有效性开始遭受质疑。一些人认为中国的补贴机制存在一定的缺陷，如补贴形式单一、有效监督缺失、管理体系存在漏洞等；还有一部分学者则认为政府补贴对象的不当选择是造成中国企业技术创新水平明显落后于西方发达国家的主要原因，补贴资金只有流向了真正有需求的企业才能在最大程度上发挥作用。

什么类型的企业才是真正有需求的企业呢？熊彼特的创新理论开创性地提出了企业规模与技术创新之间的关系。此后，关于二者关系的争论从未停息过。企业的产权性质是企业的基本特征，也是政府选择补贴对象的主要标准，国有企业的产权性质往往会使得它们成为各项优惠政策的宠儿，但是国有企业的效率一直饱受争议。鉴于此，本文从企业规模和产权性质两个视角出发，分别梳理了其与政府补贴、技术创新的关系，在总结前人研究成果的基础上，寻找政府最优补贴对象的选择标准，以期为政府有针对性地制定战略性新兴产业补贴政策提供可行的建议。

二、政府补贴的创新效应

技术创新是维持地区经济持续稳定增长的源动力，也是促进地区产业升级与结构调整的中坚力量。然而，技术创新具有高投入、高风险、长周期和外部性等特征。企业为了降低经营风险和研发成本，会降低其私人研发投入，导致“市场失灵”。因此，对企业创新活动的大力扶持便成为世界各国广泛采用的激励政策。Tassey（2004）［1］的研究指出，为纠正由企业缩小创新投入所产生的“市场失灵”，政府会对致力于技术创新的企业给予一定的补贴，进而引导企业健康发展，实现预期的研发效果。战略性新兴产业是典型的高新技术产业，也是未来引领经济持续发展的重要产业。中国的战略性新兴产业尚处于初期发展阶段，产业基础相对比较薄弱，产业技术复杂度高，不确定性突出，研发动力不足，因此更加需要政府的大力支持。

有关政府补贴的必要性问题，国内外学者通过不同的理论和实证方法均得到了比较一致的结论。多数研究表明，政府补贴对企业技术创新水平的提高和生产效率的提升都起到了重要的促进作用。整体来看，可将政府补贴的积极作用分为三类：第一，补贴的创新保障效应；第二，补贴的创新产出效应；第三，补贴的创新补偿效应。

（一）补贴的创新保障效应

技术创新不仅仅是一种科研行为，同时也是一种风险行为。技术创新活动的风险主要体现在三方面：第一，高投入，即创新活动的开展需要大量的资本投入和高质量的劳动力投入；第二，长周期，即创新成果的发现是一种累积性经验；第三，不确定性，即创新能否实现具有不确定性。从战略性新兴产业的特点来看，其发展动力之一是基础性研究的重大突破。基于这样的产业技术特点，战略性新兴产业的技术研发活动具有较高的风险性，影响企业开展研发活动的积极性。此外，由于新技术本身所具有的外部性（林承亮、许为民，2012［2］），使得新产品在市场一出现就立刻招致了许多仿制品出现，这些仿制品对原始创新产品形成了挤出效应，大大缩减了原始创新企业的利润水平，进而打击了企业进行研发创新的积极性。因此，为了弥补企业在进行技术研发活动时所付出的“代价”，政府补贴政策就应运而生。针对企业的技术研发行为，政府补贴降低了企业的研发成本（陈玲、杨文辉，2016［3］），一定程度上化解了研发风险（吕晓军，2016［4］），有利于企业进一步提高研发投入，同时还对创新的外部性给予了一定的补偿。

许多学者对政府补贴的创新保障效应进行了大量的实证分析。例如K oga（2005）［5］对223家日本高新技术企业的R&D补贴与私人研发支出数据进行了分析，研究表明，政府补贴能够刺激成长阶段的企业增加研发支出。郭晓丹等（2011）［6］的研究指出，中国的战略性新兴产业还处于初期发展阶段，基础比较薄弱，技术水平和研发能力都比较落后，补贴不仅为企业的创新活动提供了资金支持，还为企业指明了技术攻关方向，激发了企业进行技术创新的积极性。张宗益与陈龙（2013）［7］对战略性新兴产业进行了分行业分析，研究结果显示政府补贴对不同行业的战略性新兴产业的R&D投入的影响存在差异，但基本上均表现为正向作用。此外，还有学者指出政府补贴与企业研发投入之间的关系并非简单的线性关系。如武咸云等（2016）［8］以中国278家战略性新兴产业上市公司为研究对象，研究了政府补贴与企业R&D投入的关系，研究结果表明政府补贴存在一个阈值，低于阈值的补贴可以诱导企业R&D投入，高于阈值的补贴会对企业R&D投入形成挤出效应。但就目前平均情况来看，补贴还存在很大的刺激空间，挤出效应不是一种普遍状态。

（二）补贴的创新产出效应

政府对企业的技术研发行为进行补贴，其目的不仅是要为企业的研发活动保驾护航，更为重要的目的是为了提高企业的研发效率，强化企业自主创新能力，尽可能地缩短创新周期。只有当企业的自主创新能力得到提升，创新成果才能得到累积，基础研究才能实现突破性进展，进而推动战略性新兴产业的发展。政府补贴一定程度上弥补了企业创新资源的不足，降低了企业开展研发活动的成本和风险，激发了企业的创新热情，增加了创新实现的可能性。

学者们对政府补贴的创新产出效应进行了分析讨论。以专利产出为例，李伟（2010）［9］、徐棣枫与邱奎霖（2014）［10］的研究均指出政府补贴为企业的研发活动提供保障，有利于企业专利的产出。Jaffe&Le（2015）［11］利用新西兰工业企业的数据分析政府补贴对企业创新能力的影响时发现，补贴可以明显地提高企业的专利申请数量。樊琦与韩民春（2011）［12］用中国28个省份的面板数据研究了政府补贴对专利创新产出的影响，研究结果表明，中国政府的R&D补贴政策对区域专利创新产出有十分显著的正向影响。还有一些学者将政府补贴的形式分为事前补贴和事后补贴，事前补贴即对企业直接进行补贴，事后补贴即给予企业税收优惠。朱平芳与徐伟民（2003）［13］、刘楠与杜跃平（2005）［14］对政府事前补贴和事后补贴的激励效果进行了比较，研究发现事前补贴的激励效果不如事后补贴的效果明显。事前补贴与事后补贴出现的这种激励效果差异，可能是由道德风险问题所产生的。个别企业在取得政府补贴后，可能将补贴用于其他方面，并没有将资金用于技术研发，从而弱化了补贴的激励效果。但是，这种个别现象并不会影响我们对补贴的积极作用的判断。至于补贴方式不同所产生的效果差异性，就需要政府来平衡事前补贴与事后补贴的运用，以制定更恰当的补贴政策。

（三）补贴的创新补偿效应

资金保障与风险保护是政府补贴的直接效应，创新产出的提高是政府补贴刺激的结果。当创新产出不断积累时，新兴产业的技术研究可能会发生突破性进展，新产品会被创造出来。新产品的出现不仅使新兴产业占领了技术制高点，也使其具备了先发市场优势，增强了企业的盈利能力。当技术改进为企业创造了丰厚的利润时，企业就必然有动力进行技术再创新。由此，在政府补贴的激励作用下，使企业形成了研发→盈利→再研发的良性循环，进而有序地推动战略性新兴产业发展。可见，政府补贴在缓解企业研发成本压力的同时，也为企业盈利能力的提高提供了条件。周亚虹等（2015）［15］以新能源企业为研究对象，用资产收益率（R O A）和净资产收益率（R O E）来衡量企业的盈利能力，认为政府补助更能够降低处于起步阶段的企业的生产成本，进而带来盈利优势。马红与王元月（2015）［16］指出政府补贴对战略性新兴产业的公司成长性具有显著的积极作用，这种效应在不同所有制企业和位于不同市场化程度地区的企业中都存在。

理论与实践都已经证明政府补贴为企业的技术创新提供了资金支持、风险保护和盈利机会等有利条件，尤其是对于成长初期的企业来说，补贴的激励作用更为明显。但是现有的补贴政策是否已经达到最优？政府选择的补贴对象是否是最佳受助者？补贴是否用在了“刀刃”上？这些问题还有待进一步研究。从已有研究来看，基于政府补贴对象的选择标准问题，多数集中在企业规模、产权性质、市场集中度、企业经验、成长性和进出口状况等方面。在这诸多选择标准中，作为企业本质属性的企业规模和产权性质最为受到国内外学者的关注。本文的下节内容也将从这两方面来分析政府补贴的技术创新效应。

三、政府补贴对技术创新的影响研究

（一）企业规模视角

自1942年“熊彼特创新假说”提出以来，研究企业规模与企业技术创新水平关系的文献汗牛充栋，掌握好二者的关系对政府补贴决策的制定和执行具有重要意义。企业规模与企业技术创新水平关系的理论主要有三类，分别是以熊彼特为代表的大企业优势理论、以阿罗为代表的中小企业优势理论和以谢勒为代表的倒“U”型关系理论。

1.大企业优势论

大企业优势理论的支持者们认为，技术创新活动需要设备先进的实验室和大量的技术人员，大企业在资金、技术、人才等方面的优势能够为企业的技术创新活动提供保障。技术创新活动本质上需要大量的资金支持，伴随着巨大的风险而结果又难以预料，在一定预期收益的前提下，由于固定成本和沉没成本的存在，中小企业的技术创新活动面临着较大的风险［17］。相比之下，大企业实力雄厚，具备开展技术创新活动的条件，能够承担巨额的研发费用，抵御研发的风险［18］。而且，大规模企业倾向于工艺创新，小规模企业倾向于产品创新［19］，两种不同创新机制带来的边际利润不同，但大规模企业更能带动整体创新能力的提升。

既然大企业具有明显的技术创新优势，那么它们是否就是政府的重点扶持对象呢？在实证分析中，一些学者发现大企业获得政府补助的可能性更高。如吕久琴（2010）［20］对2006—2008年上市公司的补助范围和金额变化情况进行了描述性统计，发现接受补助和没有接受补助的企业的差别主要体现在企业规模上，无论是用资产总额、主营业务收入还是员工人数来衡量的企业规模都对补贴产生了重要影响，规模越大，企业接受补贴的概率就越高。耿强和胡睿昕（2013）［21］利用中国工业企业数据库2003—2007年的数据进行分析时也发现，大企业获得补贴的概率要比中小企业高得多，大企业有较多的政策性负担，承担了维持就业水平、竞争G DP锦标的责任。此外，还有学者发现，补贴对大企业的创新能力提高有显著的积极作用。如：王俊（2010）［22］构建了静态和动态模型来估计政府补贴对企业专利产出的影响，实证结果表明，企业的规模越大，补贴对企业专利产出的作用就越明显。巫强和刘蓓（2014）［23］利用战略性新兴产业上市公司数据检验不同政府补贴方式对企业技术创新的影响时发现，虽然定额补贴和比率补贴对企业技术创新水平的作用存在差异，但是两种补贴方式对大企业的作用都是显著的，大企业完善的管理体系为技术创新活动提供了保障。

2.中小企业优势论

中小企业优势理论的支持者们认为政府应充分发挥中小企业的创新积极性，将它们作为重点扶持对象。首先，大企业和中小企业的差异不仅体现在规模上，管理体系和组织架构也大相径庭。中小企业组织结构、管理体系相对简单，大企业因为规模庞大、人员众多而管理体系比较复杂（Soderquist et al，1991［24］）。管理体系的差异使得中小企业的决策效率要明显高于大企业，大企业多数采取的是垂直化管理结构，这一结构虽然权责分明，命令统一，便于集中管理，但是管理工作比较复杂，决策效率较低，中小企业扁平化的管理结构会明显缩短从决策到执行的时间（Soderquist et al，1997［25］）。此外，在资金获取渠道方面，中小企业的融资渠道相对大企业要窄很多，而政府补助对于中小企业来说更是难得，这使得中小企业在获得补助后能够将资金用在“刀刃”上，提高资金利用效率。Doh＆Kim（2014）［26］认为，在市场竞争中，中小企业属于弱势群体，在追赶大企业的过程中有着更高的外部资金需求，当外部资金流入中小企业以后，能够得到更有效的利用。舒志彪等（2007）［27］认为当以创新投入与产出的总量来衡量企业创新能力时，大企业有明显的优势，但若使用创新产出的经济价值和“创新效率”指标来衡量企业创新能力时，中小企业的作用明显凸出。林洲钰等（2015）［28］在研究政府补贴与企业专利产出的关系时发现，中小企业受政府补贴的影响更大，中小企业普遍面临着资金约束的问题，在缺少资助的情况下，多数R&D活动将无法开展，而大企业资金实力雄厚，即使没有补贴，R&D活动仍然能够进行，因此政府补贴在中小企业中具有较高的利用率。

3.倒“U”型论

以上的实证研究中都假设企业规模与技术创新之间存在着线性关系，而忽视了非线性关系的存在。谢勒最早发现企业规模与技术创新之间存在着倒“U”型关系，他认为企业规模与技术创新的关系存在一个阈值，当企业规模低于这个阈值时，企业的技术创新能力随着企业规模的扩大而增加；当企业规模高于这个阈值时，企业的技术创新能力开始逐渐下降。S oete（1979）［29］、高良谋和李宇（2009）［30］等学者也得出了类似的结论。倒“U”型关系理论强调的是只有在一定的规模下，企业的技术创新能力才能发挥到最优，规模过于庞大的企业难以进一步提高创新能力，甚至会由于复杂的企业组织结构而使其创新能力得不到充分发挥；而规模过于弱小的企业又难以满足企业技术创新的基本条件。因此，政府在选择补贴对象时还需要考虑企业规模与技术创新的这一层关系，避免企业在发展过程中陷入倒“U”型陷阱。

（二）产权性质视角

产权性质是企业的基本属性，也一直备受各方关注。一般认为，不同的企业所有制下，由于产权关系、经营环境和融资难度等方面的差别，企业呈现出不同的研发激励和创新方式，导致技术创新绩效存在一定差异（孙晓华和王昀，2013［31］）。由于研究方法、研究对象、研究视角的不同，也使得不同的学者得出了不同的结论。整体来看，学者们的观点主要分为两派，第一，国有企业的创新能力强于非国有企业，即国有企业优势论；第二，国有企业的技术创新能力要明显弱于非国有企业，即非国有企业优势论。

1.国有企业优势论

国有企业是我国经济的重要主体，也是推动我国经济实现创新驱动的重要力量。虽然目前部分国有企业创新水平较低，但这并非普遍和必然的现象，国有企业并非天然缺乏创新动力和创新效率（李政和陆寅宏，2014）［32］。与非国有企业相比，国有企业在开展技术创新活动方面仍具有很大的优势。比如：国有企业规模大、资金雄厚，能够支撑起长期的技术创新活动，同时也具备控制不确定性风险的能力；国有企业先天的技术优势为其提供了较高的“技术禀赋”，更有利于高技术产业的创新开展。

一些经验证据也表明国有企业的创新能力不容忽视。如：李春涛和宋敏（2010）［33］利用中国18个城市1 483家制造业企业的调查数据，对企业的创新投入和产出进行了影响因素分析，研究结果表明，无论从投入角度，还是从产出角度，国有企业的创新能力都明显强于非国有企业；李政和陆寅宏（2014）［32］分析了2012年我国123家制造业上市公司所有权结构与创新绩效的关系，国有控股的企业创新效应大于非国有控股的企业创新效应；曾铖和郭兵（2014）［34］对2008—2012年上海市3 761家企业的创新调研数据进行了分析，结果表明，国有企业的技术创新绩效优于其他所有制企业。

2.非国有企业优势论

非国有企业是中国经济的重要组成成分，为中国的经济发展做出了巨大的贡献，非国有企业的成长也是推动中国创新能力全面提升的主要动力。企业创新的非国有优势论者认为，国有企业虽然规模大、资金强，但同时也存在着许多不利于发挥创新能力的因素，如国企所有者缺位（周黎安和罗凯，2005［17］）、预算软约束（吴延兵，2015［35］）、委托代理问题（陈海声和刘四娟，2015［36］）以及监管弱化（肖兴志等，2013［37］）等。

一些实证研究也突出了非国有企业的创新能力。如：池仁勇等（2004）［38］对我国30个省市区的技术创新效率进行了研究，并指出国有企业长期以来形成的观念、分配机制、管理模式等不能够满足实现技术创新所要求的决策及时性、经营者权责对等性等，不利于技术创新效率的提升。吴延兵（2008）［39］研究了中国制造业产业的创新影响因素，结果表明，对国内资本而言，明晰化的产权结构即非国有企业有利于创新，而模糊的产权结构即国有企业阻碍着创新。董静等（2016）［40］对上海张江高科技园区2 382家企业进行了实证分析，研究结果表明政府资助对不同所有制性质企业的作用存在差异，相比国有企业，非国有企业能更好地利用政府资助提升创新水平。

（三）企业规模和产权性质的双重视角

为了更好地解析企业规模和产权性质对企业创新能力的影响，本文将结合企业规模和产权性质两个角度，进一步分析它们对企业技术创新能力的联合效应。

首先，大型国有企业是政府首选的扶持对象，但是国有性质却又抑制了企业规模的创新促进作用。董静等（2016）［40］认为企业规模对企业创新水平的影响依赖于企业的所有权性质，政府补贴对大企业的创新促进作用被国有产权所有弱化。相反，大型非国有企业不仅具备规模优势，同时还弱化了国有产权的弊端，有利于规模创新效应的发挥。周黎安与罗凯（2005）［17］的研究认为企业规模对创新的正向影响主要来源于非国有企业，而非国有企业。

此外，由于中小型企业本身所具有的管理体系明晰、决策效率高以及创新欲望强等特征，这使得政府对中小企业，尤其是对科技型中小企业的补助更能激发其创新潜力（顾群，2015［41］）。全国政协常委、经济委员会副主任陈清泰在2013年战略性新兴产业培育与发展论坛上指出，中小企业科技创新效率最高，试错成本最低，是国家创新体系的基础，应积极培育和发展中小型科技企业。因此，鼓励中小企业技术创新是实现经济全面发展的必然选择，也是分散创新风险、提高创新效率的基本要求。

四、结论与建议

通过梳理现有文献，本文发现，政府对企业的创新活动进行补贴是必要的，补贴为企业的创新活动提供了保障效应、产出效应以及补偿效应。但是政府补贴的侧重点仍然比较模糊，首先，政府对不同规模企业的补贴所产生的创新驱动各有优势，大企业的资源优势和规模效应能够为企业的技术创新活动提供安全稳定的发展环境；中小企业的创新灵活性和积极性能够提高企业创新资金的利用效率。其次，就所有制而言，国有企业的政府背景为其带来更多的有利资源和补贴机会，但是国有企业的决策会受到政府“扶持之手”的干预，弱化企业的创新积极性；相反，非国有企业避免了政府的过度干预，其创新自主性和主动性有利于补贴作用的发挥。

现阶段，中国正处于转变经济发展方式，变投资驱动为创新驱动的关键阶段，技术创新在国家经济发展中扮演的角色越来越重要。以高新技术为基础的战略性新兴产业由于其自身具有技术含量高，发展前景好等特征，必将成为支撑中国未来经济发展的主力军。中国的战略性新兴产业虽取得了一定的成就，但其发展历史还较短暂，产业基础相对薄弱，因此，政府全面的、有效的技术创新引导就显得尤为重要。基于以上分析，本文结合战略性新兴产业的基本特征，提出了以下几点对策建议：

第一，进一步完善战略性新兴产业的扶持政策，加大对战略性新兴产业的扶持力度。优化补贴的方式，结合每一个细分行业的特征，建立财政扶持与税收扶持相配套的补贴体系，实现补贴政策的多元化；同时也要完善补贴的事后监督和考核机制，形成一套事前、事中、事后相配套的补贴政策，全方位提高补贴的效率。

第二，政府补贴对象的选择要综合考虑企业的特性和技术创新的特点。国有企业在享受先天政治优势的同时也要加快国企改革进程，解绑国有企业的政府“扶持之手”，激发国有企业的市场活力；充分调动非国有企业的创新积极性，强化非国有企业创新的外部刺激，实现公有制经济与非公有制经济的协同发展。

第三，正确地引导好战略性新兴产业中大企业与中小企业在技术创新活动中的分工。充分利用大企业的技术创新优势，发挥好大企业的“领头羊”作用，鼓励大企业主动承担创新职责，实现传统的规模扩张向技术扩张转变，加强对大企业的扶持力度，避免大企业在发展阶段陷入规模创新效应的倒“U”型陷阱；此外，也要认识到中小企业是新产品、新技术的探路者，应当鼓励中小企业积极参与技术创新活动，增强对中小企业的补助力度，同时还要建立完善的中小企业融资机制，激发中小企业的创新活力，分散产业创新风险。