美国对外贸易区的发展经验及对中国的启示*

朱文龙

(赣南师范大学 马克思主义学院，江西 赣州 341000)

我国目前正在建设的上海等自由贸易试验区在性质上属于海关法上的海关特殊监管区域，世界其他国家亦有此类制度，只是各国称谓有所不同。美国将其称为“对外贸易区”，指的是在美国海关和边境保护局的监督下，由美国对外贸易区委员会授权建立的一个安全区域。1936年，纽约市的布鲁克林区设立了美国第一个对外贸易区，如今，美国已有250个左右的对外贸易区和超过500个对外贸易分区。[1]

一、美国对外贸易区的发展历程

美国对外贸易区的出现有着特定的时代背景。20世纪一二十年代，经济中的极高通量、连续性的大规模生产以及农业上农业机械的广泛使用带来的生产效率的显著提高使生产能力过剩的问题一直困扰着美国经济，为帮助受困的农民，执政的共和党人决定提高关税。1930年，美国国会通过《斯穆特-霍利关税法案》，将2000多种进口商品的关税提升到历史最高水平，这一做法导致许多国家对美国采取报复性关税措施，使美国的进口额和出口额都大幅度下降，为消除上述法案带来的负面影响，美国国会于1934年通过了《对外贸易区法》，希望鼓励和加速美国对外贸易的发展。

但对外贸易区在设立之初，并没有如预想般受到人们的欢迎，到1950年的时候，也仅仅只有5个对外贸易区投入运营。之所以如此，一个可能的原因是最初的法案将对外贸易区的功能定位于出口贸易、转口贸易和仓储，货物抵达对外贸易区后可以进行“加工”，但不能进行“制造”或“展示”，因为有人担心，一旦放开制造，将会导致外国便宜货物的大量进口，从而给美国国内货物的加工带来风险。这种功能上的单一性降低了对外贸易区的吸引力，为解决这一问题，美国国会于1950年通过了博格斯修正案，对《对外贸易区法》进行修订，删除了原法案中“不得在对外贸易区内展销和制造商品”的规定，准许在对外贸易区内进行“制造”活动，货物在对外贸易区内制造后再运入关境内用于国内消费时，将根据它的全部价值征收关税。同时，允许对商品进行展示也使原本会在别国或别的地区进行展销的商人对对外贸易区重新有了兴趣。

对外贸易分区(sub-zone)的设立也增强了美国对外贸易区的吸引力。对外贸易区内成本高昂使很多大规模制造业望而却步，为此，对外贸易区委员会在1952年制定法令，在原有对外贸易区的基础上增加了对外贸易分区，二者的区别在于，对外贸易区是通用的，其中包含了众多企业，而对外贸易分区通常针对的是个别企业，它位于现有的对外贸易区范围之外，但在货物的进出口方面能够享受一样的优惠待遇。对外贸易区分区是为帮助那些无法重新安置或利用现有通用对外贸易区优势的公司而设立的，它们不再需要搬迁，也不需要建造新的设施或者雇佣新的工人，这降低了企业的成本，同时也激发了对外贸易区的活力。

1970年的阿姆科钢铁公司诉思坦斯案被认为是美国对外贸易分区发展史上的重要节点。[2]该案中，船舶制造商伊奎特公司拿到了一份制造船舶的订单，它希望通过设立一个对外贸易分区以实现从日本免税进口钢铁的目的，然后在此对外贸易分区中制造船舶并免税进口到美国海关关境内(当时美国对进口钢材征税，但对进口船舶免税)，这种做法相对于使用美国本土生产的钢铁可以节约一大笔费用。为此，原本为伊奎特公司提供钢铁的阿姆科钢铁公司向法院起诉，请求宣告对外贸易委员会设立对外贸易分区的决定违法且无效。围绕着是否能够在对外贸易分区中制造船舶、是否会导致避税的效果、该对外贸易分区是否属于公用设施、委员会的事实认定是否正确以及分区真正的申请人是否合法等问题，当事人进行了深入的辩论，经过初审法院和联邦第二巡回法院的审理，原告的请求被驳回。法院的判决在法律上解决了围绕着对外贸易分区的争议，此后，分区逐渐进入了良性发展的态势。

20世纪70年代，随着日本和欧盟的钢铁、汽车、半导体以及民用飞机等工业的不断发展，美国相关产业不断萎缩，为了扭转制造业下滑的趋势，在美国对外贸易区协会的推动下，海关决定对于某些商品的零部件征收低于成品的关税，以鼓励进口零部件并促进本国工业的发展。1980年，财政部做出决定，不再将对外贸易区的加工成本纳入应税价值，从而减少了在对外贸易区内生产的货物的应税额，使对外贸易区能够真正地产生吸引力。1982年，财政部再次做出决定，与进口成分相关的其他费用如保险、运输等也被排除在最终的估价范围之外。这两项决定促使美国自由贸易区数量激增。在整个70年代，美国共成立了52个对外贸易区，进入80年代后，对外贸易区和分区的数量都实现了大规模增长。[3]

2007年爆发的次贷危机，使美国深刻认识到了发展实体经济的重要性，重新提出了“再工业化”的目标，加强了对制造业和出口的重视。2009年，对外贸易区委员会采用可选址框架(Alternative Site Framework，ASF)的方法，对总区和分区的设置以及管理办法进行调整，简化了审批流程，大幅降低了运营主体入区及从事制造加工活动的壁垒。在此之前，企业入区需要提交复杂的申请表，往往需要耗费数周乃至数月的时间，在新的框架下，企业入区或设立新的分区的权力被下放，从申请到批准的时间被大大地缩短了。在ASF的框架下，对外贸易区委员会先后完成了数十个对外贸易区的重组。

如今，美国的对外贸易区基本形成了临空、临港和陆路枢纽这三大基本区位类型。临港型对外贸易区又分为濒临海港和河港两种类型，主要分布在太平洋、大西洋、五大湖以及墨西哥湾沿岸地区，包括洛杉矶202号、长滩50号、怀尼米港205号、波士顿27号、布劳沃德25号、新奥尔良2号、格拉姆西124号等著名的对外贸易区；临空型对外贸易区是依托综合航空运输体系设立的对外贸易区，通常临近航空港，例如依托全球最大的货运机场孟菲斯国际机场设立的77号对外贸易区的入区商品价值总额一直在美国居于前列；除此之外，美国的一些对外贸易区还依托高速公路、铁路等交通运输枢纽设立，它们通常规模较小，但分布十分广泛。[4]

二、美国对外贸易区的法律制度

美国对外贸易区的立法已经形成了一个包括联邦与州的法律法规、判例以及国际条约等多种形式、结构严密的框架体系。[5]其中1934年制定的《对外贸易区法》居于核心地位，《对外贸易区委员会条例》和《美国海关和边境保护条例》也是非常重要的法律渊源。

(一)《对外贸易区法》

《对外贸易区法》制定于1934年，至今经历了数次修改，如今被编入《美国法典》第19卷“关税”第1A章第81条a-u款，它对对外贸易区的建立、运入对外贸易区的商品、对外贸易区的运行等关键性问题都做了规定。b款规定，对外贸易区委员会有权授予企业在美国管辖的入境港或其毗邻港建立、经营和维持对外贸易区的特权；每个入境港至少可以设立一个对外贸易区，只有委员会认定现有的、已授权建立的对外贸易区不足以为贸易提供便利时，才能授权建立新的对外贸易区；在申请设立园区时公共企业有优先的权力；如果入境港的港口设施归它所在的州或市所有或控制，那么委员会不得批准公共企业提出的在该港口建立对外贸易区的申请，除非得到该州法令的授权。c款规定的是运入对外贸易区的商品的海关法例外，其中又分为了五个小点，第一小点规定了区内商品的处理，除了法律禁止的货物或其他法律另有规定以外，运入对外贸易区的国外和本国商品都无需遵从海关法律的规定。在对外贸易区内，商品可以被储存、出售、展示、打散、重新包装、装配、分销、分类、评级、清洗、与外国产品和国内产品相混合，或以其他方式操作，或者依照本法的其他规定制造、出口、销毁以及以原始包装或其他形式被送往美国的关税区，但外国商品要进入美国关税区，须遵守美国与进口商品有关的法律法规；第二小点规定的是对自行车零部件的可适用性；第三小点规定在蒸馏酒厂由变性的蒸馏酒制造或生产的产品取消免税；第四点规定了在对外贸易区中开展炼油活动时征税的方法；第五小点规定，在不触犯海关法的条件下，获准进入对外贸易区并可在园区内用作生产设备或生产设备一部分的货物在未完成组装、安装、测试及用于生产前，无需缴税。在历史上，这一部分的内容根据美国国内和国际条件的变化，经历了多次调整和修订，例如2003年时就根据《美国—智利自由贸易协定实施法》插入了有关货物退税的内容。n款规定了对外贸易区作为公共设施的属性，对外贸易区内的所有服务或费用应当公平合理，受让人(建立运营和维持对外贸易区的人)应当遵循目前及今后美国政府与他国政府制定的条约和商业协定，为所有申请使用该区域、区域内设施和附属物的人员提供服务。

(二)《对外贸易区委员会条例》

《对外贸易区委员会条例》作为《对外贸易区法》的实施细则，在实践中发挥着十分重要的作用。《条例》共有七个部分，第一部分包括适用范围、定义、对外贸易区委员会的权力、执行秘书的权力与责任、限制或禁止特定对外贸易区经营的权力、对外贸易区委员会的总部以及作为对外贸易区委员会代表的美国海关官员。第二部分包括主区和分区的数量和分布位置、申请对外贸易区的资格、适用于授权对外贸易区的一般、禁止与限制情况、批准之前生产活动的条件与限制、生产设备以及个人有形财产免于国家与地方从价税的例外。第三部分规定的是建立和修改授权的申请，包括申请建立对外贸易区、生产授权的通知、生产授权的申请、对外贸易区扩张或其他修正的申请、对外贸易区分区名称的申请、扩建贸易区、建立贸易分区以及对贸易区做出的其他改造申请的评估标准、适用于评估生产权申请的标准、举证责任以及申请的费用。第四部分规定的是申请评估以及审查程序，包括一般申请规定以及受理前的审查、申请受理的程序以及启动审查、审查员审查建立或变更园区的申请、审查员审查生产授权的申请、审查员审查指定分区申请、完成案例审查、可进行的生产活动授权程序、申请对园区进行微调的程序等。第五部分规定了对外贸易区的一般运营、公共设施的运营、统一处理、对外贸易区方案、对公共设施与统一处理的投诉、受让人的法律责任、零售贸易、对外贸易区受限地位货物以及对外贸易区运营及活动的监视与审查。第六部分规定了记录、报告、通知、听证会以及信息等内容。最后第七部分规定了惩罚以及向对外贸易区的申诉，包括权力的撤销、罚金、刑罚以及可提起上诉的情形。

现行的《条例》于2012年修订生效，依据新条例的规定，它的宗旨在于扩展美国制造业以及增值活动的范围和提高管理上的灵活性，通过避免对外贸易区内某些活动带来的负面影响以增强美国经济的安全性，与以前的管理条例相比，新的条例有几处值得注意的地方。例如，条例中规定，“本部分使用的生产指的是涉及完全改变外国商品使其成为拥有不同名称、特性、用途的全新不同商品的活动，或者涉及改变商品规格使其海关分类或者入区用于消费的资格发生变化的活动”，取代了以前对制造和加工的区分，本来对于它们的申请需通过不同的程序，如今则简化了申请的流程；新的条例还推迟了生产性设备的关税缴纳时间，第15条规定，被准许进入对外贸易区使用的商品、生产设备或该设备的零件，在商品被完全组装、安装测试并获准用于生产之前，不需要缴纳关税，这样可以鼓励资本在美国的消费；旧的条例要求总区申请者的申请中应包含“环境影响”的内容，新条例第21条废除了上述规定，这种做法在一定程度上放松了对对外贸易区申请者的要求，提高了管理的灵活性。[6]

(三)《美国海关和边境保护条例》

该法规定了适用于对外贸易区货物的准入，区内货物的处理、生产或展示，区内货物出口以及区内货物转移入关税区等问题，共有八个部分。第一部分总则明确了定义、作为对外贸易区委员会代表的口岸海关关长、海关监督、经营人的责任和监管义务、启用的程序、对外贸易区的变更、经营人获权开启或加封封条、经营人的许可、查验货物的授权、货物运入对外贸易区、承运人使用对外贸易区、海关表格与程序、以及对外贸易区内的零售业务等。第二部分是对库存管理和记账系统的规定。第三部分规定的是货物进入对外贸易区的相关问题，包括批准货物入区、货物入区的申请和许可、货物在区内暂时的存放、查验、经营人的责任等内容。第四部分规定了货物在对外贸易区内四种不同的地位，分别是特惠国地位、非特惠国地位、国内地位以及对外贸易区受限地位。第五部分规定了对外贸易区内货物的处理，包括海关监管、制造、加工、展示、销毁、货物的短缺或盈余。第六部分规定了货物转移出区环节中的问题，包括进口申报、申报用于消费、申报用于仓储、归类、估价及清关等。第七部分规定的是处罚、中止、撤销等措施；最后一部分的内容比较特殊，规定的是在对外贸易分区中精炼石油的问题。

除上述三个联邦法律法规外，州与地方的法律也可以在对外贸易区内适用，除非联邦宪法或法律已经优先进行了规定。联邦宪法保留了制定与外国进行商业行为的立法权力，也禁止州对进出口的货物征税，因此州法不得与此相冲突。此外，美国还加入了《关于简化和协调海关业务制度的国际公约》和《商品名称及编码协调制度的国际公约》，它们也是美国对外贸易区法律制度的重要渊源。美国与其他国家签订的自由贸易协定中的某些内容，也可以适用于美国的对外贸易区。

三、美国对外贸易区的管理制度

(一)外部管理制度

1.对外贸易区委员会

美国的对外贸易区委员会是美国政府领导的直接管辖全国所有对外贸易区的最高机构，负责对外贸易区的建立、维护和管理。它由商务部长和财政部长组成，商务部长担任主席。执行秘书是委员会的主要工作人员，由商务部长任命，负责主持日常工作。商务部长和财政部长很少会亲自处理对外贸易区委员会的业务，而是将大部分事项交给了一个候补委员会。该候补委员会由商务部长助理和财政部副部长助理组成，其中前者负责执行和实施，后者负责税收、贸易和关税政策。商务部长和财政部长定期会与候补委员会就对外贸易区的各项政策等问题进行商讨，然后通过备忘录或其他形式将各项业务在候补委员会成员之间进行传阅和管理。[7]

2.海关与边境保护局

美国海关总署负责对对外贸易区的进出口货物和人员流动进行海关监管。“9·11”事件之后，美国组建了国土安全部，美国海关成为国土安全部下属的海关与边境保护局，承担着多项职能，就对外贸易区而言，它的工作重点在于对进出对外贸易区的商品进行控制、保障收入、并确保对外贸易区的程序符合《对外贸易区法》以及其他对外贸易区必须遵守的法律规范。

3.对外贸易区协会

严格来说，对外贸易区协会并非是一个管理机构，而更像是一个宏观的指导机构或者组织，它的目的在于对所有对外贸易区进行协调并对政策进行监督，它的性质是非官方的。该机构会定期召集协会成员开会，讨论对外贸易区在运行过程中出现的问题以及当前政策对发展对外贸易区的利益，并与有关单位协商解决问题的办法。此外，该协会还会做一些辅助性的工作，包括更新信息、搜集资料、发布年度的对外贸易区发展报告等。

(二)内部管理制度

虽然上述机构从整体上对对外贸易区进行把握，但美国的对外贸易区享有高度的自主，它的正常运转和高效运行离不开区内主体的自我经营和管理，一般来说，它包括受让人、经营者和使用者。

1.受让人

根据《对外贸易区法》的定义，受让人指的是享有建立、运营和维持对外贸易区特权的人，可以是一个法人团体，也可以是一个私人公司。受让人拥有的这种特权不能出售、转让和转移，并且需要按照公共事业的原则对它进行管理。许多港口管理委员会、市或者县的经济发展组织，都是对外贸易区的受让人。

2.经营者

受让人可以雇佣公司或个人对对外贸易区进行经营和管理，它的职责是处理好对外贸易区具体的运营事宜，例如改善区内的发展环境、提供便利的服务、吸收企业进入园区并进行日常管理等。私营公司要想成为对外贸易区的管理者，需要经过州政府法令的批准。

3.使用者

使用者是与受让人或经营者达成协议、在对外贸易区内进行储存、加工、制造等业务的公司或个人。在分区内，使用者和经营者往往是相同的。

四、美国对外贸易区的经营状况

根据美国对外贸易区委员会2018年年报(因年报均在次年下半年公布，截至本文发表时，2019年年报尚未发布)，这一年，委员会根据ASF重组或扩张了19个对外贸易区，活跃的对外贸易区数量达到了195个，并有330个活跃的生产项目，区内3 300家公司提供了超过44万个就业岗位，运入区中的商品价值总额超过了7 930亿美元，这些数据与往年相比均有所提升。在上述的价值总额中，与仓储物流相关的大约2 900亿美元，与生产活动相关的大约5 040亿美元，重要的生产活动仍然集中在炼油、汽车、电子、制药以及机械设备等资金密集型行业，因为这些行业中的企业能够充分利用对外贸易区的税率转化优惠，在区内对原料和零部件进行加工、组装，然后出口或进口入美国关境，提升对外贸易区的产出价值。[8]

长期以来原油都是对外贸易区中运入的最主要的生产性产品，因为从原油中提炼的石油化工品可以利用倒置关税结构来减少企业的成本。所谓倒置关税指的是对国外原材料征收的关税税率高于进口成品的税率，在这样的条件下，由于原材料从国外进入美国对外贸易区不需要缴纳进口关税，企业在区内组装或生产商品，只需要负担出口产品的较低关税，而加工制造消耗的劳务、毁损的货物、未能出售的原材料和生产的残渣，相当于享受到了免税的优惠，从而降低了企业的生产成本，提高了市场竞争力，并且也给美国的劳动者创造了就业机会。除了倒置关税，美国对外贸易区还有延迟关税和豁免关税两种税收优惠措施。延迟关税指的是在某些情况下，企业可以享受推迟缴纳关税的优惠政策，以增加企业的现金流，这些情况包括：进口商品进入对外贸易区内但仍然处于库存状态，在进入美国关境前无需缴纳关税；或是进入对外贸易区的进口生产设备，在组装、安装、测试并投入使用前无需缴纳关税。豁免关税的情形包括：进口到对外贸易区的商品直接出口不需要缴纳关税；在对外贸易区内损坏、浪费、报废的产品不需要缴纳关税；在区内被消费掉的商品不需要缴纳关税；在区内进行展销的商品和设备不需要缴纳关税。

2018年，美国对外贸易区的出口额超过了1 120亿美元，为历年以来的最高值，同期美国货物贸易出口额为1.44万亿美元，与之前相比有所下降，对外贸易区对美国货物出口的贡献比重有所上升，但大量的产品仍然主要用于国内消费，这也是美国对外贸易区和其他国家类似区域的一个显著区别。

实际上，美国对外贸易区对于就业的改善也并不明显。由于区内主要是资金密集型产业，对工人的需求较少，虽然从2011年至2018年，对外贸易区内的就业人数上升到了44万人，但相对于美国制造业总的就业人数来说，所占的分量几乎可以忽略不计。就业效果不明显加上出口比例不突出，美国对于对外贸易区的效果一直存在怀疑。如今，美国国会注意的重点转移到新的问题上，包括：对外贸易区是否导致了美国国内资源的重新分配、进出口等海关数据的公开性、安全问题、就业与全球竞争力问题、对外贸易区对于促进世界经济发展的有效性问题、以及世界范围内的自由贸易区和劳工权益问题。对于这些问题还有待于在实践中对对外贸易区运行情况做进一步检验。[9]

自特朗普总统执政以来，保守主义思潮兴起，“制造业回流”的政策吸引了全世界政治、经济、学术界的目光。实际上从2008年国际金融危机之后美国就出台了一系列旨在重振美国制造业的政策，包括2009年9月的《美国创新战略：促进可持续增长和提供优良工作机会》、2009年12月的《重振美国制造业框架》、2010年8月的《制造业促进法案》等，美国政府希望通过净化投资环境、提供税收优惠、加强出口刺激、提高劳动者技能以及增强创新能力等政策，提振美国制造业的国际竞争能力。然而姑且不论美国整体的经济数据，从上文即可发现，在对外贸易区这样的特殊区域内，无论是就业还是出口的目标也都没有能够实现。有研究者分析认为，美国的制造业回流政策并不符合经济学理论，其本质上更多的是一项政治议题，其背后体现了美国想在全球政治、经济、国际事务等诸多方面重新彰显其领导权。[10]在这样的背景下，美国的对外贸易区无论是在美国国内还是国际经济发展中所能发挥的作用可能仍然是非常有限的。

五、美国对外贸易区发展对我国的启示

美国对外贸易区对我国自由贸易试验区以及自由贸易港的建设具有什么样的启示受到不少研究者的关注。例如，有观点认为，我国应改革管理模式、转变贸易监管方式、合理设计税收优惠政策、优化产业结构、完善贸易发展规划、明确海关授权等；[11]有观点认为，我国由国务院批准包括自由贸易试验区在内的海关特殊监管区域的模式存在诸多缺陷，应仿照美国设立一个独立的海关特殊监管委员会，剥离国务院的这一职能，并像美国一样扩大申请设立海关特殊监管区域的主体范围；[12]还有观点认为，我国应参考美国相关立法和判例，对自由贸易试验区的法律地位加以明确，从而更好地应对区内侵犯知识产权的行为。[13]美国对外贸易区对我国的启示更多的应该是在操作层面而非制度层面，受政治经济社会文化等因素的影响，想要在我国引入美国的一套框架体系难度无疑是非常大的，但针对具体问题的实践做法更不容易出现水土不服的情形。

例如在贸易便利化方面，美国对外贸易区在致力于提高通关效率的同时，还推出了三项独特的贸易便利化措施：周报关制度、物流直通程序和货物分类监管制度。在周报关制度下，企业运往区外的需要报关且不受配额限制的货物，可以任何一个连续的7天为期限集中打包报关、完成报关程序。这一制度广泛应用于区内各类物流分拨与生产制造业务、由此简化了贸易程序、降低了通关成本、加速了货物流通速度、提高了供应链效率。物流直通程序指的是入区的境外货物无需提前申报和取得许可，而是可以直接以保税的形式运至区内，从而提高货物的物流运作效率。由于对外贸易区的出口贸易大多源于基于全球价值链的生产制造活动，属于无国界的生产和全球分销，因此美国对外贸易区对入区货物实行分类监管的做法，根据货物的不同特征给予不同的通关待遇，这种分类监管模式很好的适应了企业全球化生产和运作的需要，也确保了基于便利化的精准监管。[14]这些措施在我国贸易便利化的改革中已经有所体现，以上海自由贸易试验区为例，自2013年设立以来，上海在贸易便利化方面进行了积极的探索，先后形成了多项可复制可推广的海关及检验检疫监管创新措施，先后4批在全国范围内推广。2014年6月，国务院要求在全国范围内推广上海自由贸易试验区的28条经验，其中有14条涉及贸易便利化，包括一线进境货物“先进区、后报关”“区内货物流转自行运输制度”“批次进出、集中申报”和“智能化卡口验放”等措施，这些措施对提升企业物流效率、降低通过成本作用明显。2015年1月，国务院发出了《关于推广中国(上海)自由贸易试验区可复制改革试点经验的通知》，其中包括全球维修产业检验检疫监管、中转货物产地来源证管理、检验检疫通关无纸化、第三方检验结果采信、出入境生物材料制品风险管理等。2015年4月，国务院批准上海自由贸易试验区升级，并新设立广东、天津、福建三地自由贸易试验区，自由贸易试验区方案中提出、已经在上海开始实施的贸易便利化措施包括：加快区域通过一体化“单一窗口”建设、全面推广关检合作“一次申报、一次查验、一次放行”、试点按照货物状态分类监管、电子口岸网络建设以及凭进口舱单先行提货再办理进境备案手续等措施，这些措施使企业查验环节的时间和费用可以减省一半，提升了口岸通关服务的整体效能。2015年6月，上海海关再次在全国范围内推广5项贸易便利化措施，分别是“一站式”申报查验作业制度、“一区注册，四区经营”制度、美术品便利通关制度、归类行政裁定全国适用制度和商品易归类服务制度。通过搭建服务企业的电子信息化平台，提供通关货物归类信息查询和高效专业服务，能够让企业提前了解相关政策的变化，提高预知性和通过便利。[15]

虽然我国自由贸易试验区在贸易便利化改革等方面已经取得了一些成就，但和国际高标准相比，仍有一定程度的差距，在未来的制度建设中，继续加强对美国对外贸易区等国外海关特殊监管区域的研究，并结合我国“一带一路”战略，逐步推进贸易便利化等措施的改革，构建更加完善的配套政策体系，具有十分重要的意义。