福建省公路、铁路项目征占用林地存在问题及对策

赖水玲

(福建省林业科技试验中心，福建 龙岩 363600)

林地是林业发展和生态建设的载体，在维护国土生态安全和应对全球气候变暖中具有特殊地位[1]。随着经济社会的发展，公路、铁路等基础设施建设对林地的需求不断加大，林地供需矛盾日益突出，合理利用和保护林地意义重大。福建是我国东南沿海地区重要的生态屏障。全省林地面积926.7万hm2，占土地总面积的76.08%；森林面积806.7万hm2，森林覆盖率66.80%，森林蓄积7.29亿m3。全省共有省级以上生态公益林286.3万hm2，占全省林地面积的31%。鉴于福建省的土地类型情况，在公路、铁路等基础设施项目建设过程中不可避免要使用林地，因而对其征占用林地的情况进行分析具有现实意义。

1 福建省公路、铁路建设项目征占用林地情况

1.1 征占用林地面积

2016—2019年,福建省共审核公路、铁路永久使用林地11 066.02 hm2，占总审核永久占用林地面积的30%以上，个别项目单次占用林地面积超过300 hm2。2016—2019年共审批建设项目临时使用林地面积3 133.67 hm2，其中公路、铁路配套的采石取土、弃土弃渣、搅拌站、预制场、施工场地、施工便道等项目临时使用林地1 556.84 hm2，每年占比均达本年度总审批临时使用林地面积45 %以上(表1)。

表1 2016-2019年福建省公路、铁路建设项目占用林地情况

1.2 占用重点生态林情况

2016-2019年审核审批的公路、铁路项目占用国家级、省级重点生态林面积中，永久用地分别为750.90 hm2、684.67 hm2、907.56 hm2、437.80 hm2；临时用地分别为77.87hm2、140.43 hm2、78.82 hm2、87.55 hm2，均占各年度公路、铁路项目永久、临时用林面积约20%。

1.3 林地变更情况

2016—2019年，公路、铁路项目永久用地林地面积变更的起数计39起。

2 主要做法和经验

2.1 健全法律法规，定期开展培训

按照《森林法》、《森林法实施条例》、林资发﹝2015﹞122、121号等要求，福建省结合本省实际，制定了《福建省森林条例》《福建省林地管理办法》《福建省生态公益林条例》等，并编制《福建省林地保护利用规划》，不断健全林地征占用法律法规。福建省每年均开展一次全省林地审核审批业务培训，宣讲相关政策及法律法规，促进地区间经验交流，提高审批人员业务能力，规范和指导林地审核审批工作。

2.2 严格总量控制与定额管理

福建省每年严格按照国家下达的定额要求，根据各设区市实际情况分解林地定额，严格执行定额管理制度，不超定额审核建设项目使用林地，同时加强省级定额调控，允许统筹使用省级结余定额及调剂使用省里备用定额，优先保障重点项目和基础、民生项目。福建省还积极争取国家林业局同意开展林地占补平衡试点，将漳州全市、永安市、尤溪县、晋江市、德化县、邵武市、永泰县纳入试点单位。此外，还加强了林地保有量目标管理，督促各县(市、区)积极补充林地，并列入各级政府绩效考核。

2.3 调整下放永久用地部分审核权限

《森林法实施条例》《福建省林地管理办法》等对林地审核审批权限做了相关规定，为简政放权，福建省调整下放了部分永久用地审核权限，除涉及国家公园、省级及以上自然保护区、森林公园、风景名胜区、地质公园、世界自然遗产地等各类自然保护地和省属国有林场以及基干林带林地之外，使用林地面积0.2 hm2以上不足1 hm2的，委托设区市林业主管部门审核，使用林地面积不足0.2 hm2的，委托县级林业主管部门审核。

2.4 优化审批流程，压缩审批时限

对于国家级、省级审核审批的建设项目，县级林业主管部门初审同意后，将纸质报批材料直接报送省级林业主管部门，同时报送市级林业主管部门，实行市、省两级同步并联审查，进一步压缩审批时限。

2.5 支持控制性单体工程和配套工程先行使用林地

对于符合条件的公路、铁路项目的桥梁、隧道、围堰、导流(渠)洞、进场道路和输电设施等控制性单体工程和配套工程，省级林业主管部门积极支持办理先行使用林地审核手续。

2.6 定期开展林地项目监督检查

除国家林业局卫片抽查及国家林业局委托福州专员办开展“回头看”监督检查外，省市县林业部门也积极开展相关监督检查。一是省林业局开展“双随机”抽查，一般为每年组织不少于一次的林地监督检查，对抽查发现的问题要求限期整改；二是设区市和县级林业部门按工作部署自行组织林地监督检查，及时发现并整改林地审批监管中的各类问题。

3 存在的问题

3.1 占用敏感生态区域林地难以避免

公路、铁路项目常常跨县、跨市，占用重点生态林、自然保护区、森林公园、湿地公园、风景名胜区、生态保护红线等重点敏感区域较常见，对森林生态系统、生物多样性、生态效能等造成一定影响。

3.2 违法占用林地时有发生，查处难度大

一是用地单位依法使用林地意识不强，对未批先占行为认识不足，林地未经审批就先占用；二是用地单位在公路、铁路项目工可或初设阶段提出用林申请并通过林地审核，实际施工时，发现原先申报的路线无法施工，出现少批多占、边批边占等情况。查处方面，一是当地政府为了让项目尽快落地，干预案件查处过程，对部分未批先占已达到刑事处罚标准的案件予以行政处罚，以罚代刑；二是历史遗留的违法占用问题，由于违法行为人、违法用途等情况不明确，加上历年来未及时发现并处罚，加大了案件的查处难度；三是自由裁量权空间下，多以下限从轻处罚，降低了违法成本，震慑力有限。

3.3 路线优化设计导致的变更问题较为突出

建设项目因设计变更等原因需要改变使用林地位置或者减少使用林地面积的，要向原审核审批机关申请办理变更手续。不少公路、铁路项目在取得林地审核同意书后，因原来的设计深度不够，或征地有障碍、与其他路网或规划的衔接不到位或不科学等原因，需要优化设计，路线进行变更，甚至二次变更。

3.4 审核权限高，时限相对较长

《森林法实施条例》第十六条规定“占用或者征收、征用防护林林地或者特种用途林林地面积10公顷以上的，用材林、经济林、薪炭林林地及其采伐迹地面积35公顷以上的，其他林地面积70公顷以上的，由国务院林业主管部门审核”。公路、铁路项目里程长、占地大，不少需转报国家林业和草原局审核。目前的做法是使用林地申请通过县、市、省林业主管部门逐级上报至国家林草局，系统提交跟纸质寄送同步进行，待国家林草局审核同意后，再将林地批文寄达用地单位，历时相对较长。

3.5 临时占用林地问题多

公路、铁路配套的采石取土、弃土弃渣、施工场地、便道等临时占用林地，具有高挖低填、量多且分散、工期较长的特点[2]，存在较多问题。一是对林地破坏大、不易恢复。高挖低填，对山体造成破坏较严重，易造成崩塌、滑坡、溜方等，甚至造成林地不可逆转的损毁，恢复难度大、成本高；二是临时用地到期未办理延期仍在使用，或者任性用地，用完就跑，不恢复林业生产条件或恢复不到位；三是到期恢复植被和林业生产条件要求及标准不明确。按照“谁破坏，谁修复”的原则，用地单位应当在两年的临时占用期满后的一年内恢复植被和林业生产条件，但具体工序要求和质量标准未明确。

4 对策建议

4.1 加强沟通协作，提前介入指导项目用地

一是用地单位应做好项目前期规划设计工作，对选址进行多方案比选、论证，非必要的建设内容尽量舍弃，必要的建设内容在能达到公路、铁路通行要求的前提下尽量缩减用地；在成本、工程量增加不大时应优先选择对森林资源破坏较小的方案[3]，并主动与林业部门对接；提高规划设计的深度和沟通协调的广度，减少项目用地变更。二是各县(市、区)可以联合林业、自然资源、交通、规划、水利、环保等部门成立建设用地联合审查委员会，定期召开公路、铁路建设项目推进会，提前介入指导项目规划和选址，尽量绕避各类自然保护地、生态保护红线、重点生态林等敏感脆弱区域，集约节约使用林地。

4.2 严格违法占用林地查处

一是加大依法用林宣传，提高群众依法依规使用林地意识；二是执法部门定期建立台账，发现未批先占行为及时汇报处理，案件查处责任到人；三是加大执法力度，对于行政处罚自由裁量权优先考虑按上限从重处罚，或制定并执行更高的处罚金额标准，提高违法用林成本及震慑力；四是减少政府干预，依法依规查处，杜绝以罚代刑；五是建立未批先占通报长效机制，定期通报未批先占现象严重的县(市、区)，对相关领导进行约谈，限制其辖区内的项目使用林地，并追究政府主要领导人的监管责任。

4.3 深化“放管服”、优化政务服务

深化“放管服”，推进“多规合一”，开通项目审批“绿色通道”，实行一个窗口办事，进一步简化审批手续，压缩审批时限。同时，建议林草局将审核权限进行下放或委托，以缩短审批时限。

4.4 加强临时用地管理

一是用地单位要切实提高依法依规使用林地意识，优化临时用地建设地点及面积，施工时加强对山体、林地的保护；二是依法做好临时用地的延期工作，若无法延期，则要严格按照恢复林业生产条件方案或要求恢复植被和林业生产条件；三是县(市、区)林业部门加强林地监督检查，林地监督检查落实到位，对超期使用、到期不恢复或恢复不到位的用地单位建立台账，定期通过媒体进行曝光[4]，限制其申报项目或其他社会行为；四是省级林业主管部门制定并出台恢复植被和林业生产条件、树木补种的标准。