城中村出租屋治安风险“1+3”治理模式探析——以兰州水挂庄社区为例

姚朝君

（中国人民公安大学，北京 100038）

据不完全统计，截至2018年年末我国的城镇化率达到59.58%，较1949年末提高48.94个百分点，年均提高0.71个百分点。①高速的城镇化发展在促进经济繁荣和社会发展进步的同时，也带来了一些潜在的社会治安问题和治安风险。“城中村”作为城镇化发展的产物之一，原有的农民失去了赖以生存的根基转变成失地居民，为了谋求生存失地居民将自己原有闲置的房屋进行简单改造、修缮后用于出租，从中收取一定费用经营出租屋，这在一定程度上方便了人们的生产生活，同时也解决了部分“城中村”居民的就业难题。但由于城中村出租屋（以下简称出租屋）特殊的地理位置和复杂的治安环境，存在很多影响社会治安秩序和社会大局稳定的治安风险，出租屋所面临的治安形势依然严峻，治安风险治理的任务依然艰巨。出租屋治安风险治理已成为社会关注的焦点和衡量社会治安状况的“晴雨表”“风向标”，[1]是各个相关管理部门，尤其是公安机关进行社会治安综合治理的重点和难点，是在社会治理过程中必须面临的重大挑战和亟待解决的难题。

一、出租屋治安管理文献回溯

通过CNKI期刊数据库检索篇名为“出租屋治安管理”的论文，发现从1960年至2019年发表的相关论文总共17篇，其中2005年发表论文3篇，达到历年论文发文数量的高峰，在已经发表的17篇论文中，剔除4篇与出租屋治安管理无关的论文、2篇工作纪实，共计6篇学术研究价值不大的论文，出租屋治安管理的相关论文在CNKI期刊数据库中，学者对其直接进行研究的成果较少。通过对现有文献的梳理，发现对出租屋的治安管理大多数学者主要是围绕流动人口的管理和对出租屋本身的管理入手，在分析当前出租屋治安管理过程中存在诸如现有的法律法规不健全、体制机制落后、管理部门的重视程度不够，组织协调困难、经费无法保障等问题的基础上，有针对性地提出从完善现有的法律法规和体制机制、加强部门协调，优化资源配置、建立和优化专业管理队伍、加大出租屋管理的科技投入、加强宣传和教育、加大管理经费投入等方面解决出租屋实际管理过程中存在的问题。

一些地区结合自身社会治安形势和经济发展水平状况，逐步摸索符合实际情况的出租屋管理模式，总结形成了相对成熟的出租屋管理经验。广东和深圳作为全国经济发展较快、出租屋和旅馆业发展繁荣的代表地区，经过多年的实践探索，形成了具有地域特色的出租屋管理模式。深圳市对于出租屋推行“旅业式”管理，[2]广州市推行的一卡、一号、一网、一格、一窗的“五个一”模式为出租屋的治安管理提供了丰富的实践经验。[3]广州市逐渐完善与出租屋有关的法律法规和制度规范，使得对于出租屋的管理有据可依，为有关部门加强对于出租屋的管理提供了有力的法律支持。

现有的研究文献、实践中已有的出租屋管理模式和经验，对于加强出租屋的治安管理有着重要的理论和实践的借鉴意义。但是对于出租屋的治安管理和治安风险治理很少有学者进行专门的研究。因此，笔者以分布在兰州市水挂庄这一典型的“城中村”社区中的出租屋为研究对象，试图梳理出出租屋存在的治安风险，在此基础上探索如何加强出租屋治安风险的治理。

二、治安风险与风险治理

（一）治安风险

治安风险由“治安”和“风险”两个词组成。有学者认为，随着近代警察制度的产生和逐步发展，治安的含义逐步发展为两个方面，一是指维护社会秩序社会活动，即治安工作；二是指社会秩序，即基于人的社会活动形成的、由一定的规则所调整的、具有社会安定和公共安全内容的社会客观状态。[4]也有学者认为，治安是指在国家的主导下，通过公众参与，共同维护国家的政权稳定，公众的人身、生命，财产安全和社会的善良风俗不受侵害，人们的生产与生活方式处于有条理、不紊乱的状态。治安的根本目的是为了通过社会控制建立和维系一个安全、无危险、不紊乱的社会状态，即良好的社会秩序。[5]基于以上观点，笔者认为治安就是运用一定的手段和方法维系社会秩序，使之处于一种相对稳定和井然有序的状态。

对于风险的理解，目前理论界有多个层次的理解。一种观点认为风险是事件未来可能结果发生的不确定性，将风险定义为在给定的条件和某一特定时期未来结果的变动，或者称为事物可能结果的不确定性。另一种观点对于风险的理解侧重于损失发生的不确定性，认为风险是指损失发生的可能性，是由风险构成要素相互作用的结果，利用不确定性的随机性特征来定义风险。此外有学者从主观和客观两个层面对于风险进行阐述。主观学说认为不确定性是主观的、个人的和心理上的一种观念，是个人对客观事物的主观估计，而不能以客观的尺度予以衡量。客观学说则是以客观存在为前提，以风险事故观察为基础，以数学和统计学观点加以定义，认为风险可以用客观的尺度来衡量。[6]笔者认为，风险是指风险构成各要素相互作用形成的一种不稳定状态和损害结果发生与否的不确定性。因此风险具有两个基本特征：一是不稳定性，正常情况下组成事物的各个要素之间处于一种原始的、相对稳定的状态，而风险的出现或者存在破坏了各要素间原有的平衡，造成各个要素之间和整个系统处于一个不稳定的状态；二是不确定性，风险的存在会造成损害结果，而这种损坏结果的发生与否是不确定的，损害结果的发生与否会受到其他因素的影响，比如国家政策、法律规范的宽严和完善程度，是否采取相应的应对措施等等。

通过以上对治安和风险的梳理和界定，笔者认为治安风险是指影响社会治安秩序稳定的各要素相互作用形成的一种不稳定状态和损害结果发生与否的不确定性。

（二）风险治理

风险的产生、存在和风险损害结果的发生与否都会对社会秩序的正常运行和社会的安全稳定发展产生负面影响和严重威胁。[7]随着风险来源的多元化、危害后果的不断恶化，人们防范风险的意识不断增强，防范能力的不断提升，对于可能出现的各类风险加强预测，对于已经出现的风险或者危害后果加以管控成为当前应对各类风险的必然趋势和应然要求。风险治理是指针对可能出现的风险或者已经出现的风险通过人为的干预避免危害结果的发生或者降低危害程度。风险治理的首要任务是要明确存在哪些风险，在此基础上才能够根据风险类型和风险损害程度采取相应的治理措施避免危害结果的发生或者降低危害程度。

三、出租屋治安风险及成因

水挂庄社区是在城镇化发展过程中形成的具有典型特征的城中村社区，位于兰州市安宁区中部，北临安宁西路与兰州交通大学和甘肃政法大学相对，南临滨河北路和黄河相望，东面是西北师范大学，西面为孔家崖社区。[8]分布在其中的出租屋潜藏着一系列影响社区和社会秩序稳定的治安风险。

（一）法治风险

依法管理出租屋和明确出租屋的属性和法律地位符合法治化建设和法治化进程的要求，出租屋的管理必须要有相关配套的法律规范作为依据和支撑，但是笔者发现直接关于出租屋的法律规范和条文很少，相关的规定只是散见于其他规范中，并没有完整的关于出租屋的法律规范。兰州市对于出租房屋的相关规定还是2009年8月颁布的《兰州市城市房屋租赁管理办法》，②其中很多规定已经与时代发展不相适应，而且该管理办法中的很多条款规定比较粗略，出租屋的管理缺乏相应的法规保障，给实际的管理工作造成了困扰。

对于出租屋的属性和地位界定不明确。水挂庄社区的出租屋大多数是由原来的民居改造而来，居民自住和出租他住的现象普遍存在，房屋用途和性质界限模糊。在后续的经营过程中有的出租屋几经转手，相关手续并未及时更新完善，很多房屋产权不明晰，存在所有人与经营者脱离的情况，一旦发生治安事故，由于手续不全、人证不相符，会给后期的管理工作带来不必要的麻烦。

（二）容易引发矛盾纠纷

《兰州市城市房屋租赁管理办法》第七条规定城市房屋租赁双方当事人应当依法订立书面房屋租赁合同。但是通过走访和调查发现将近90%以上的租赁双方当事人之间并未签订书面合同，房屋出租后除了收取和缴纳租金外，屋主与租客之间并无太多交集。双方一旦发生纠纷，在协商无效的情况下，要么屋主将租客驱逐，要么租客拖欠租金，长此以往，纠纷如果得不到妥善有效的解决，往往会因此积攒更深的矛盾。

水挂庄社区临近金牛街商业中心和安宁高校区，外来人口较多。本地人口与外来人口在文化、生活习惯、社会归属和身份认同等方面存在较大差异。马斯洛将人的需求分为五个不同的层次，即生理的需求、安全的需求、社交的需求、尊重的需求和自我实现的需求，外来人口和本地人口在需求层次上存在较大差异，需求层次的差异性容易触发利益冲突，引发矛盾纠纷，影响社区秩序稳定和发展。

（三）滋生违法犯罪

“破窗理论”告诉我们，社会控制和管理的断层或者凹陷往往会给违法犯罪可乘之机。城中村社区地理位置相对偏僻，社区环境复杂多样，往往是社会控制的薄弱部分，是“脏、乱、差”的代名词，一直以来是违法犯罪的高发地和重灾区。分布其中的出租屋受整体居住环境复杂、管理层面职责不清、分工不明、空间封闭等因素影响，往往容易滋生违法犯罪，且不容易被发现，查处和打击的难度大。卖淫嫖娼、吸毒贩毒、入室盗窃等案件屡见不鲜，出租屋这扇无人重视的“破窗”往往更容易藏污纳垢，很多违法犯罪和犯罪嫌疑人都将其作为“根据地”和“避难所”，进一步加剧了窗户的破损程度。水挂庄社区中出租屋的管理一直是公安机关管理的重点和难点，兰州市公安局安宁分局及下辖派出所为此投入大量人力物力和财力对水挂庄的出租屋进行治理。虽然取得了一些成绩，但是没有从根本上改变原有的混乱局面。“站街女”和公安机关之间“打游击”常态化，“一打就走，蛰伏一段时间又来”，屡禁不止，严重破坏了社会治安管理秩序，影响了社会稳定。

（四）安全风险

1.消防安全隐患

水挂庄社区的出租屋是由原来的民居改造而来，在改造的过程中本身就存在着消防安全隐患。没有留有足够的消防通道和明显的消防安全通道指示标识，即使留有消防安全通道也被大量的杂物堆积堵塞，通过实地走访发现大多数出租屋各个楼层的楼道和楼梯很窄，一旦发生事故很难在短时间内快速逃生。

为了在有限的空间面积上追求最大的经济效益，经营者未经有关部门的批准许可，擅自进行大规模的扩建，为了节约成本，使用不符合安全标准的建材，已经成为出租屋主要的安全隐患之一。在水挂庄社区随处可见在顶层用彩钢搭建的违章建筑，这些违章建筑本身不符合消防安全标准，存在消防安全隐患。大多数彩钢房屋内临时乱拉电线、线路杂乱无章、电线老化，这些都存在影响社区安全的事故风险，随时都可能引发安全事故。

出租屋经营者大多数是由原来的农民转化而来的居民，接受教育的水平较低，基本上以初高中为主，甚至有些人连小学水平都不到，缺乏基本的安全消防意识，经营出租屋只是他们在城市化发展过程中的权宜之计，没有接受过全面的安全教育和培训，缺乏基本的应急处突能力，由于受经济状况的限制，水挂庄社区中的出租屋基本上没有一家配备或者完整配备相应的消防设施和消防器材，一旦发生事故很难在短时间内采取有效的应对措施进行自救，更多的是消极被动地等待外部救援。水挂庄社区有北面、西北面和东南三个入口，但是入口狭窄，道路崎岖不平，消防车辆很难快速到达。出租屋相对封闭的环境、密集杂乱的分布格局，使得外部救援很难及时达到，这些都延缓了风险发生后的应急处理，进一步加剧了风险损害程度。

2.人身和财产风险

出租屋的管理涉及市场监督管理、土地、环境、城管、城建、公安等各个政府主管部门，但在实际的管理工作中，对于出租屋的管理基本上是公安一家单打独斗，其他政府主管部门介入较少，在警力不足的情况下，公安机关对于出租屋的管理只能是被动应付或者是事后处理和责任追究，很少抽出专门的力量进行事前的管控和全过程的监督，更多的是进行阶段性的突击检查和集中整治，很难从根本上解决问题。由于牵扯很多管理部门，各个部门在管理和信息共享层面存在壁垒，很难形成部门管理合力和实现信息的及时共享，容易造成“九龙治水”的局面，有利可图时各个部门争着抢着管，当可能损害自身利益时，相互扯皮推诿的现象屡见不鲜。管理层面的力量分散和信息共享程度不足，很容易造成管理覆盖面的漏洞和管理手段的滞后，带来诸如高空坠物、寻衅滋事等一系列影响人身和财产安全的治安风险。

四、出租屋治安风险“1+3”治理模式

出租屋存在的诸多治安风险严重影响了城中村社区的秩序和整个社会治安大局的稳定。关注出租屋存在的治安风险，探索出租屋治安风险治理模式，已显得尤为必要。本文在借鉴广州和深圳对出租屋在实践管理层面作出的一些有益尝试的基础上，提出出租屋治安风险治理的“1+3”治理模式。所谓的“1+3”治理模式就是在对出租屋按照空间布局和治安状况好坏程度的基础上进行划片分区、确定等级这个“1”的基础上，根据治安风险类型，治安风险的损害程度等因素进行治安风险的治理，努力实现出租屋治安风险治理的“三化”，简易理解如下图所示。

对于出租屋的风险治理要改变原有的思维模式，创新风险治理的方式和方法。现阶段对于出租屋的管理和风险治理大多数以“堵”为主，“堵”可在短时间暂时性地改变出租屋管理和治安风险治理的困境，但是从长远来看，很难从根本上解决问题，对于出租屋的管理和治安风险治理只是“病急乱投医”，并没有找准症结，对症下药。出租屋治安风险的治理不能一概而论，而是要根据出租屋经营规模的大小、现存的治安风险和治安隐患、总体的治安状况等因素将出租屋划分为不同的类别和等级，在此基础上根据行政区划，秉持管理方便、因地制宜、因屋施策的原则进行划片分区，由各个社区和社区警务室结合自身的情况和存在的治安风险和问题，制定不同的标准，以梯度分层、积分累计的方法进行动态调整，有的放矢，重点管控。对于处于梯层中下层、积分较低、变化幅度较大的出租屋予以重点关注；对于处于高层、积分较高、整体稳定的出租屋可以适当地减少人物财力的投入；对于长期处于底层、积分为负且整改后无明显改善的出租屋，运用市场机制，协调有关部门强制其退出，从而进一步减少不必要的投入，降低管理成本和难度，提高管理效率。

（一）加强治安风险治理的制度化建设

制度化是指为了让一定范围内相互关联的各个要素最大限度地发挥自己的作用和功能，达到“1+1＞2”的效果，通过建立一定的规则，规范各个要素的行为，从而实现某种特定的目的。出租屋治安风险的治理必须加强制度化建设，各级主管部门应当加强对于出租屋治安风险治理的重视程度和顶层设计，建立和完善相关的规则制度，建立健全出租屋治安风险治理从风险识别、风险预警、风险评估、风险应对以及后续风险处置工作的体制机制。在各自管辖范围内的出租屋一旦出现影响社会秩序的治安风险，相关部门和人员可以根据治安风险的来源和类型、风险发生与否、风险损坏程度等在第一时间内快速有效地选择应急处置预案，调动处置力量在最短时间内采取相应的风险处置措施避免风险的出现或者将风险损害程度降到最低，以免造成不可挽回的损失，引发新的矛盾纠纷。

（二）提升治安风险治理的信息化水平

在信息化建设的大背景下，提升对于出租屋风险治理的信息化水平势在必行，[9]在现代信息技术的支撑下，管理者和决策者应充分利用信息资源，及时把握警情处置时机，有效组织机构资源，实现信息的有效及时沟通，服务于公安机关战略和战术决策统筹安排。[10]公安机关对于出租屋的风险治理应进一步加大现代科技的应用，综合运用大数据、大情报，尽可能加大对于信息的搜集和研判，提前感知和预判治安风险的风险源，在此基础上，对于可能出现的治安风险和损害后果，根据风险类型及时采取相应的处置措施，避免风险的产生或者尽可能降低风险带来的损害程度。

在加强现代科技应用的同时，也应该认识到出租屋的经营规模较小，作为一种权宜之计的谋生手段，经营者不愿意投入较多的资金安装管理设备。[11]因此，在这一过程中公安机关等有关政府部门应该加强与有关技术部门、现代龙头信息企业和科研高校的交流合作，在“智慧城市”、“数字公安”、“金盾工程”、“雪亮工程”等已有的基础设施的基础上，在各级政府政策的大力支持下，依托信息企业的资金和技术，在科研院校智力成果的帮助下，研发专门的掌上手机APP，或者借助微信、微博等现代社交平台，建立专门的微信公众号、微信群等，降低出租屋风险治理的成本，调动出租屋屋主配合风险治理的积极性，能够在第一时间内快速地将信息反馈给公安机关等有关部门，为治安风险治理的决策提供有力依据和支撑。

（三）促进治安风险治理社会化

出租屋特殊的地理位置和复杂的治安环境，决定了出租屋的治安风险来源和类型复杂多样，单单依靠政府管理部门很难实现对治安风险的有效管控和治理。现阶段对于出租屋治安风险治理主要以辖区派出所为主要力量，在辖区面积较大、警情较多、警力有限的情况下，对于出租屋治安风险的治理心有余而力不足，导致出现了管理真空。“警力有限，民力无穷”，出租屋广泛分布于社区之中，有着良好的群众基础，对于出租屋的治安风险治理要充分认识到人民群众参与的重要性，依靠和发挥群众的力量。通过建立完善合理的奖惩和引导机制，鼓励群众积极参与出租屋治安风险的治理，发挥群防群治的作用。

与此同时，在城中村社区建立一定数量的社区警务室，将管理的力量由辖区派出所下沉至社区警务室，各种保障也进一步向警务室倾斜，保证每个社区警务室至少有一名正式民警负责社区出租屋的日常管理和出租屋治安风险的防控。探索建立由社区民警担任社区居委会或者街道办党委副书记，从社区志愿者队伍中选拔一批有责任心、敢担当、勇作为的年轻志愿者作为网格员，动员街道社区已经退休的同志，尤其是党员同志发挥先锋模范作用担任治安户长，在社区民警的带领下以党建为引领，政府相关部门为主导，社区或街道党委协调各有关部门各司其职，做好自己分内的事情，在划分的责任区域范围内，以社区警务室为依托、网格员和治安户长深入出租屋内部监督检查，发现问题及时上报给社区民警，由社区民警进行督促整改，在规定时间内无法完成整改的，按照规定追究相关责任人的责任，几次整改后仍不合格的由民警上报有关部门，配合有关部门撤销已经颁发的从业资格证书，强制责令退出出租屋经营市场，在一定时间内不能再次经营出租屋。在党建引领下，社区民警、志愿者网格员、治安户长、社区居委会等主体共同参与出租屋治安风险治理，实现治安风险治理的社会化和多元化。

当前我国社会正处在改革的深水区和社会转型的关键期，各类风险严重威胁社会安全和秩序稳定，城中村社区作为社会发展到一定阶段的产物，遍布其中的出租屋存在的治安风险不仅仅影响出租屋自身的发展，威胁屋主和租客的人身财产安全，而且对整个城中村社区乃至整个社会的秩序和大局稳定都产生不利影响。在分析总结出租屋治安风险的基础上，探索出租屋治安风险“1+3”治理模式（如下图所示），对于加强出租屋的管理和治安风险的治理有着重要的实践意义，有利于维护城中村社区安全和社会秩序稳定。

注释：

①来源于国家统计局发布的《新中国成立70周年经济社会发展成就系列报告之十七》。

②来源于百度文库，兰州市人民政府令〔2009〕第4号，2009年8月19日发布。