退役士兵职业技能培训发展的战略研究——基于PEST-SWOT环境分析

姚 霞，陈 斌

(江苏省徐州技师学院1.职业技能培训中心，2.信息工程学院，江苏 徐州 221151 )

退役士兵为国防工作做出了诸多贡献，其退役后的就业问题成为整个社会乃至全球的关注重点。我国退役士兵群体规模庞大、地域分布广泛，且多处于劳动力年龄，在就业结构中占有重要地位。[1]随着退役士兵安置政策的改革，职业教育与技能培训在退役士兵就业安置中发挥的作用日益凸显。2010年至2011年，国务院、中央军委先后发布了《关于加强退役士兵职业教育和技能培训工作的通知》《退役士兵安置条例》[2]，强调国家对退役士兵的安置工作重点由城乡“二化元”原则转向“以政府扶持自主就业为主”，职业教育和技能培训成为帮助退役士兵就业安置的主要举措。

专家学者对国家的退役军人安置任务高度关注，积极献策：从最早提出在退役军人市场化安置方面进行制度创新，建立针对性的职业培训体系[1]，到结合国内退役士兵现状，提出职业技能培训要文化教育和技能教育同时推进，塑造“合格社会人，可持续发展职业人，高成就的自我实现人”。现有观点多从政策体制角度出发探讨培养方略，忽略了“就业导向性”原则，缺少真正的“以人为本”思路，与当代职业教育可持续发展理念也不相符。本文尝试引入管理学中的PEST-SWOT模型，融合退役士兵自身特点，对当前国内退役士兵职业技能培训体系的内外部环境进行综合分析，力求建立适应退役士兵就业能力发展的职业技能培训体系。

一、退役士兵职业技能培训的价值分析

(一)深度践行国策，促进退役士兵充分就业

随着我国市场经济体制的建立与完善，就业岗位的社会竞争强度增大。政府部门对退役士兵的就业安置方针由“城乡二次元安置”转向“以扶持就业为主，政府安置为辅”，安置工作重点聚焦提升军人就业技能。从消极的“包袱论”转向挖掘复转军人人力资源优势，有效推进退役士兵职业技能培训工作，培养具有良好职业素养的就业队伍，是贯彻落实《退役士兵安置条例》《国务院中央军委关于加强退役士兵职业教育和技能培训工作的通知》[1]等法规政策，提高退役士兵的社会竞争能力的重要措施。

研究表明，职业技能培训能够有效提升退役士兵文化素质和专业技能，提高就业竞争力，推动其自主择业。该项工作不仅可以降低政府部门安置负担，还能够对退役士兵的社会适应力以及后续职业发展力形成良性刺激，帮助其成为社会主义建设的中坚力量，是深化退役士兵安置制度改革的关键举措，也是党和政府赋予相关职能部门的政治任务[2]。

(二)健全军人保障系统，促进国防事业可持续发展

随着我国海外利益的拓展深化和国内社会经济体制转型，社会安全形势日趋严峻，作为支撑国家核心利益的必然条件，强大的现代化军队急需建立更加成熟的军人保障体系。鉴于军人劳动的特殊性以及职业转换成本的存在，退役士兵的妥善安置、扶持就业之路漫长而深远。

退役士兵职业技能培训要求立足我国现行安置政策，以市场需求为导向，为自主就业的退役士兵提供职业教育和技能培训机会，并将其作为军事人力资本进行投资培养。此举不仅能够提高军队人力资源质量，保障退役军人的发展后劲，更能够稳定军心，吸引更多优秀适龄青年加入国防队伍，是中国特色社会主义发展到新阶段对现代化建设人才的要求，也是退役军人乃至整个国防事业的可持续发展最长久有效的途径。

二、PEST-SWOT环境分析与退役士兵职业技能培训发展战略管理的重要性

(一)PEST-SWOT环境分析模型

PEST宏观环境分析模型最早由美国学者Johnson，G．与Scholes，K．于1999年提出，分别从宏观环境评价政治、经济、社会、技术四方面因素对战略目标和战略制定的影响[3]。SWOT分析法最早是由麦肯锡提出的一种分析战略，是指决策者根据被研究对象自身内部优势(Strength)条件、劣势(Weakness)条件，以及外部环境的机会(Opportunity)和威胁(Threat)[4]等各种因素进行趋利避害的评价与方略选择。PEST-SWOT环境分析模型将PEST分析法与SWOT分析法相结合，全面系统地分析所处环境，为管理战略的制定和选择提供坚实的基础[5]。

(二)基于PEST-SWOT环境分析的退役士兵职业技能培训发展战略管理的重要性

就PEST外部环境而言，职业技能培训是国家对退役军人的安置保障策略，由国家作保障主体，政策作保障依据；在经济性方面，完善退役军人社会保障是经济体系的重要构件，提高就业能力、改善收入水平是经济保障核心体现；在社会性方面，提升教育程度和工作技能是保障退役士兵重新进入社会后树立正确的社会流动观、竞争观、职业观和生活观，实现社会个体良性互动的有力途径；在技术性方面，承训院校在制定和实施职业技能培训方案过程中，必然会带动因技术发展引发的教学手段、教学模式、管理方式等一系列改革。

就SWOT战略分析而言，退役士兵作为特殊的就业群体，军旅生涯打造了他们过硬的身体素质和优秀自律的品格，但他们也存在学习、就业能力弱以及社会适应性差等不可忽视的求职短板。离开部队后，身处的环境由封闭单一的军营切换至经济化市场环境，肩负的责任重心由国防建设转向供养家庭。退役后的生活对他们而言，是落到实处的压力和伸手可触的机遇共存。

三、我国退役士兵职业技能培训环境PEST-SWOT复合式矩阵分析

(一)退役士兵开展职业技能培训的自身优势

退役士兵保留了部队优良传统，组织纪律性高，服从意识强，踏实肯干，勇于挑战，团队责任感强；退役士兵群体年富力强，心胸开阔，积极自信，劳动能力及技能水平可塑性强，应将其视为优质的人力资本进行投资及培养；军队赋予了退役士兵坚定的意志和坚韧的品格，退役士兵有较高的政治觉悟和成就动机，对于端正其学习态度能起到积极作用；在学习心态方面，退役士兵要比普通学生更加成熟，年龄和丰富的经历使得他们的学习目标性、就业迫切性更加强烈。

(二)退役士兵开展职业技能培训的自身劣势

退役士兵入伍前的职业技能、学历层次不高，服役期间所接触的军地知识技能有限，对社会需求缺乏了解，军队培养的知识结构与市场就业需求存在相互转换的技术壁垒；军队的培养多以单项教育、指令性为主，导致他们不擅长在学习中主动发现问题、提出问题，缺少独立思考的意识与能力，创新意识和创新能力更无从谈起；封闭的部队环境影响了退役军人重返社会后对社会实际、就业形势的判断，难以及时树立正确的学习、就业观念，缺乏职业规划，[5]面对教育培训机会，无法做出慎重合理的选择；士兵退役后往往是家庭收入的主要来源，但可选择的职业很少，在部队积累的知识技能与社会就业市场需求不匹配，大多只能从事体力类的低薪职业，生活压力大，幸福指数低。

(三)我国开展退役士兵职业技能培训的外部机会

1.政策环境。国务院、中央军委在2010年至2011年先后发布了《关于加强退役士兵职业教育和技能培训工作的通知》《退役士兵安置条例》，并出台了一系列文件规范退役士兵参加职业培训的相关事项。2013年，习近平总书记专门批示，要深入推进退役士兵职业教育与技能培训工作[6]。2018年4月16日退役军人事务部正式成立，成为我国真正意义上专门、全面负责退役军人事宜的管理机构，“组织开展退役军人教育培训”成为部门重要职责。[7]

2.经济环境。《国务院关于加强职业培训促进就业的意见》规定：退役士兵职业教育和技能培训经费由各级财政负担，列入退役士兵安置科目。中央财政根据地方财政状况、教育培训绩效等因素予以专项补助，并向经济欠发达地区、兵员较多地区倾斜。[3]从财政支出角度看，相较于原先安置到机关事业单位、国有企业，每年包括工资、福利、社保、公积金等财政供养支出动辄人均数万元，如今平均每名退役士兵教育培训经费约数千元，负担大大减轻；从人力资本角度看，将退役士兵作为可利用、可发展的人力资源，通过加强教育和资金投入提升其就业竞争力，不仅能达到妥善安置的效果，更能充分利用人力资本优势，实现持续稳定的递增收益。

3.社会环境。士兵响应国家号召投身国防建设，以维护国家安全为己任。退役后，适应新的社会角色是他们必须要面对的首要任务。退役的士兵正处于组建家庭的年龄，尽快融入社会、取得稳定的经济收入，是家庭和谐幸福的基本保障。加强退役士兵的职业教育和技能培训，帮助他们形成社会发展所需求的社会特质，是符合公共产品的需要，也是服务军民、保障和改善民生的具体体现。这不仅从根本上解除现役士兵的后顾之忧，激励广大士兵安心服役、献身国防，更有利于维护社会和谐稳定，是加强国防和军队现代化建设的有力保障。

4.技术环境。在技术层面，退役士兵职业技能培训主要依托现有的职业技术院校举行，相关专业设置、课程体系、软硬件设施、师资力量、教学管理等机制都较为完善。同时，为更好地开展退役士兵教育培训工作，校方都单独设立部门机构，组建工作团队，从培养方案制定、课程设置实施、授课教师安排到考核管理评价，无一不体现退役士兵职业技能培训的现实需要。[7]

(四)我国开展退役士兵职业技能培训的外部威胁

1.政策环境。我国全面实施退役士兵职业技能培训的时间较晚，在政策设计上着重强调为退役士兵构建教育机会与资助政策框架，未能充分尊重市场经济规律，缺乏有效的激励引导机制与相应的管理约束政策；在政策实施上仍以政府规定为主，上下层特征明显，人力资源和社保部门等组织在进行培训教育活动与就业安排时，也呈现政治化倾向，无法凸显就业培训服务的根本价值。长此以往，必定会产生权责不清、社会供需偏离、资源运用错位等情况。

2.经济环境。初返社会的退役士兵属于低成本劳动力资源，必须要通过学习培养新的就业技能、个人价值观来满足当前市场就业需求。现行政策规定的职业教育培训未能真正将退役士兵群体作为可投资的人力资本对待，仅凭现有安置制度中的短期技能培训以及经济补助无法满足当前退役士兵职业转换成本需求。当前国内经济发展由高速增长转入中高速增长阶段，科技元素的介入成为加快生产模式转型的重要前提，经济市场对专业技术人员和经营管理人员的需求既表现为数量多，又表现为素质髙，无形中又将大部分退役士兵拒之门外。

3.社会环境。我国退役士兵的职业技能培训工作主要由政府教育部门指定院校具体实施，退役军人事务部门、教育部门等单位跟踪监管，社会力量参与较为薄弱。在教育资源供给、就业资源整合上难免出现部门间配合不畅，现有退役士兵职业技能培训资源存在层次偏低、吸引力不足等缺点。在就业服务方面，人社部门作为业务主管部门掌握的就业资源远远超过个别院校，其就业信息数据库、就业服务中介平台并未做到充分服务退役士兵群体，退役士兵参训结业后就业渠道较为狭窄。

4.技术环境。(1)培训衔接不当。退役士兵从部队到校园，由军人到学生的过渡需要合理的衔接贯通。目前只有部分部队在士兵服役期间开展技能培训工作，但培训专业大多倾向于直接服务于军队的项目，对步入社会后提供的帮助不大；培训形式也比较单调，无法满足退役士兵和劳动力市场的多样性需求。而士兵退役后接触的职业技能承训院校、学习课程与培训模式均参照普通学生设置，与部队培养的技能关联不大。知识体系的转换与学习方式的适应是士兵必须要面对的挑战。(2)培训难度提升。承训院校、培训机构在培训教育落实方面仍处于由学校事务为主向以学生发展为主的过渡阶段，对退役军人并未付出足够的额外关注。参加培训的退役士兵本身基础就比较差，在部队没有更多机会去学习文化知识，重新步入校园后，无法适应教学的节奏，尤其在网络教育环境下学习方式发生了转变——需要通过信息技术，利用各种学习资源，由被动地接受知识转变为主动去建构知识，差距更加明显，从而进一步造成退役士兵自信心不足。(3)培训质量不高。目前的考核评价指标过分重视数量，缺乏对质量的关注。调查发现，职业院校面向退役士兵开设的课程中，参与培训人数最多的是汽车驾驶专业，依照目前社会的发展，汽车驾驶早已成为生活技能，对就业帮助极为有限；[1]另一些退役士兵比较感兴趣的建筑、物流、汽修、信息技术、安全防控和特种工等专业，又由于师资和设备等原因，无法正常开设培训课程；其它的一些常规专业也普遍存在学习周期过短、参与人数较少等缺陷，参训后退役士兵仍存在市场就业率偏低、职业上升空间有限等问题。

四、基于PEST-SWOT模型的我国退役士兵职业技能培训的发展战略

目前我国退役士兵职业技能培训正在全国范围内广泛开展，培训政策逐步完善，培训策略逐渐改进，这是政治、经济、社会、技术、教育资源、人力资源等多种要素协同发展的结果[5]，总的趋势是政策结构更加科学合理，职业技能培训、就业资源深度融合，退役士兵就业技能不断提升，现代化国防事业得到进一步发展。基于此，按照SWOT平衡战略，笔者认为，我国退役士兵开展职业技能培训可采取四种发展战略。

(一)扩张型战略(SO)——依靠内部优势，利用外部机会

充分运用网络、电视、宣传资料、宣传栏、标语等多种载体，全方位宣传退役士兵职业教育和技能培训政策[8]，不仅要提高退役军人政策知晓率，还要营造支持退役军人入学的社会舆论，营造一个“学有所成、学有所用”的良好氛围。

积极协调有关部门，促进用人单位与教育培训机构之间的密切联系，开展订单、定向、定岗教育培训，借鉴诺尔斯成人教育学理论中的“契约学习”模式，结合退役士兵自身素养优势，分四步开展“契约培训”：(1)诊断培训需求，奠定教育培训实施基础；(2)签订培训契约，赋予退役士兵学习选择权和责任；(3)履行培训契约，实现退役士兵自主学习、个性化学习；(4)评价培训效果，引入第三方评价机制，突出就业导向特点。

深入了解退役士兵参加职业技能培训的意愿和兴趣，掌握市场用工需求，以就业为导向设置培训专业，提升职业培训和实现就业的关联度。除了相应的岗位技能外，踏实肯干、勇于创新、团队合作也是企业员工必备的职业素养，这些都是军人特有的优势。在培训教学中，应该注重此方面素养的强化，同时穿插企业6S管理等内容，让学员在培训中体验企业管理制度，为将来适应工作岗位和企业文化奠定基础。

开展“就业引导、就业指导、就业跟踪”三段式服务，并贯穿整个退役士兵职业技能培训全过程。引导阶段要做好职业生涯规划启蒙，帮助学员提高专业认同感，树立良好的职业价值观；指导阶段要深挖校企合作资源，多形式开展就业实践活动，帮助学员了解就业市场、拓宽求职视野、科学建立个人生涯规划；跟踪阶段要做好实时调研、反馈、梳理总结，及时改进培训方案、培训方式和就业服务工作，提升退役士兵承训院校职业教育内涵。

(二)扭转型战略(WO)——利用外部机会，克服内部弱点

由地方行政机关、承训院校与部队培训机构进行评估、整合、验收培训资源，采取“军内+指定地方行政机关委托”的培训方式，积极配合部队做好职业转变的教育培训工作。[9]以提高社会适应性为目标，共同商讨制定培训需求计划，辅助部队调整军内现役培训的职业技能知识体系与教学形式，做到专业技能水平与地方认证平稳过渡。进一步加强培训管理，做好士兵退役前的心理健康以及就业认知方面的培训引导，提高其社会适应能力，完善“学有计划、学有特长”培训机制。

关注退役士兵的家庭情况以及思想动态，做到及时沟通、引导，营造宽松和谐的学习氛围，提供充分的自主发挥空间，增强社会归属感与学习成就感。根据“契约式”培训的要求，从专业设置、教学实践、课程体系等方面考虑与地方经济社会转型的对接，融入高等职业教育元素。以专题讲座、实训演练、技能比拼等多种方式开阔退役士兵的眼界，促进他们专业技能和综合水平的提高，还可以定期组织退役士兵到企业进行参观和实践，提高其学习兴趣，巩固和增强培训效果。

在就业情况不乐观、收入水平较低的情况下，退役士兵很难有精力、能力去考虑完成培训学习任务，而只有在满足基本生活需求后，随着收入水平的上升，退役士兵的职业教育和技能培训需求才会稳步增长。因此，各职能机构与承训院校要加强沟通，致力于搭建和完善退役士兵就业网络平台，帮助退役士兵学为所需、学有所长、学以致用，同时也为职业技能培训专业结构调整提供支持，实现退役士兵培训与就业的良性循环。

(三)多元化战略(ST)——利用内部优势，回避外部威胁

运用大数据技术，归纳、提炼退役士兵不同年龄段、文化层的就业与发展规律，将其精准对接至相关的职业教育与技能培训中。承训院校要秉承以人为本的教育理念，参考退役士兵的个人能力、岗位需求，设置基础教育、专业教育、文凭教育和社会教育形式，强化课程建设，做好职业发展规划，开展针对性的多层次培养。

地方民政部门和教育行政部门要充分发挥职能优势、引进社会资源、协调行业协会和优秀企业选派专家，指导退役士兵职业技能培训机构将职业培训课程与企业专有课程相融合，构建“嵌入型课程”，从而强化退役士兵对企业、岗位的认知，提高职业技能培训的精准性；要将职业考核标准、企业文化和企业管理理念融入教育培训体系中[10]，改进学习效果评价方法与标准，并以权威主导者的角色深度参与考评实施。

结合“互联网+”的发展，运用现代信息技术与先进的教育培训理念，尝试“线下集中培训+线上网络课堂”相结合的授课形式：一方面，由各地退役士兵职业教育承训院校统一组织，开展集中职业技能培训；另一方面，针对部分时间和空间自由支配度不高的退役士兵开展网络远程教育，授课教师利用休息日线上集中答疑，逐步实现有网络的地方就能够参加教育培训。

(四)防守型战略(WT)——减少内部弱点，回避外部威胁

完善退役士兵职业技能培训服务调查反馈管理机制。校内建立退役士兵绿色交流共享论坛，校外民政、财政、人力资源和社会保障、教育、学校等部门[11]加强沟通协商，建立健全多部门协同的退役士兵职业技能培训管理组织构架与工作机制，做到政府机构监督与教育培训人员反馈相结合，提高培训效果。

在实际教育培训工作中，要做到以就业为导向，实现学业、专业、职业(岗位)“三融通”；要坚持以实用技术为抓手，技能和学历架立交，企业订单铺好路，线上学和线下做相结合“四原则”[2]，从而实现企业、退役士兵、民政部门、承训机构多方共赢、良性发展。

五、结语

退役士兵职业技能培训是一项系统工程，不仅关系到退役士兵切身利益，同时也关系着社会稳定和国家发展。对国家而言，是挖掘退役军人潜能，实现社会充分就业和经济快速发展的客观要求和必要手段；对地方政府而言，是提升退役士兵自身技能，促进其高质量稳定就业，推动当地经济发展的主要途径[6]；对退役士兵而言，是接受地方社会化终身教育理念，成长为高质量自我实现人、可持续发展职业人的有效路径。

通过分析梳理我国退役士兵职业技能培训现状以及外部、内部影响环境，明确了我国退役士兵职业技能培训的发展战略：必须从退役士兵群体特殊性、政府安置期望出发，贯彻“以人为本”的职业教育理念，力求做到既要扶持士兵稳定就业，还要考虑未来职业发展以及退役士兵职业技能培训对国家社会的广泛影响，持续探索符合区域经济社会发展和人才技术革新的教育培训模式，积极拓展社会力量，整合优质的教育、就业资源，分阶段、分层次稳步实施，协同促进退役士兵乃至整个国防事业可持续发展。