中国种业科技对外合作策略分析

罗炬, 张昭, 张蕙杰

(1.中国水稻研究所, 杭州 310006; 2.农业农村部科技发展中心, 北京 100122；3.中国农业科学院农业信息研究所, 北京 100081)

种业位于农业产业链的最上游，是促进农业持续发展的基础和保障粮食安全的根本。种业竞争的核心实际上是种业科技的竞争。种业科技在现代农业产业跃升和种业竞争中发挥着重要的先导作用，已成为世界现代农业竞争与控制的战略高地，种业科技的发展水平对于一个国家的农业发展而言起到至关重要的支撑作用。随着农业科技的广泛应用和知识产权保护体系的建立，种业发展规模不断扩大，具有非常广阔的发展前景和诱人的利润空间。根据Phillips McDougall数据，2017年全球主要国家商品种子市场规模约383亿美元[1]，2018年中国种子市场总规模约1 201.67亿元，保持世界第二大种子市场地位，其中7种重要农作物(玉米、水稻、小麦、大豆、马铃薯、棉花和油菜)种子市场价值856.67亿元[2]。近年来，随着生物技术和信息技术为代表的现代种业技术的不断突破，世界主要发达国家及跨国农业公司纷纷投入巨资，加快种业科技研发工作，以期占领种业科技高地。进入21世纪以来，世界种业市场迅速扩张，究其原因主要是由于转基因作物的商业化推广。据国际农业生物技术应用服务组织(International Service for the Acquisition of Agri-biotech Applications, ISAAA)2019年统计，转基因作物自1996年起开始商业化种植，以年均2%的速度增长，全球转基因作物种植面积从1999年的0.4亿hm2扩大到2018年的1.917亿hm2，主要包括转基因大豆、转基因玉米、转基因棉花及转基因油菜，转基因种子市场规模已超过200亿美元，然而非转基因作物种子市场规模自1999年起至今一直稳定在150～200亿美元[3]。由于种子作为多项农业技术的有效载体，促使种业成为多项技术集聚的高科技产业。

新中国成立以来，我国农业科技科研体系得以有效建立和快速发展，尤其是种业科技的快速发展，一大批优良品种得以在生产上大面积应用，如20世纪七、八十年代，三系杂交水稻的成功配套，飞跃式地提升了水稻的单产产量，为保障我国粮食安全发挥了巨大的作用，中国人的温饱问题得以基本解决。随着改革开放的不断深入，种业科技创新不断取得新的突破，已实现了从种子到种业、传统种业向现代种业的跨越式发展，种业规模跃居世界前列。中国农业的成功对于广大发展中国家具有积极的借鉴意义。

2013年，国家主席习近平提出“一带一路”倡议，旨在推进“一带一路”沿线国家经济交流与合作，致力于全球各个国家和地区的繁荣发展。“一带一路”倡议的提出，为中国种业科技“走出去”，积极开展对外合作，参与全球化种业竞争、加快解决世界粮食安全提供了难得的历史机遇。基于此，本文从现实角度出发，梳理中国种业科技对外合作的现状及问题，并提出相应对策建议，以期中国种业科技更加有效地对外合作，为保障世界粮食安全发挥积极的作用。

1 加强中国种业科技对外合作的现实意义

1.1 农业科技合作是全球化发展的必然趋势

经济全球化是世界经济发展的必然趋势。自中国加入世界贸易组织(World Trade Organization, WTO)以来，中国农产品贸易量快速增长，根据农业农村部(原农业部)统计数据显示，2019年，贸易总额已达1.638万亿元，其中进口总额达到1.047万亿元，占总贸易量的63.9%。在此背景条件下，主要发达国家的农业企业纷纷进入，开辟中国市场，农业科技国际化竞争日趋激烈，这也为中国农业科技的快速发展提供了动能；与此同时，“一带一路”沿线国家具有丰富的农业资源，但农业科技应用水平不高，农业生产水平与中国比还有很大差距，难以有效保障自身粮食安全，难以有效参与全球化竞争，纷纷迫切希望加强与中国的农业科技合作。

中国作为一个农业大国，南北纬度跨越很大，自然资源差异明显，世界上主要农作物品种在中国都可以种植。中国农业以不到世界7%的土地资源养活全球五分之一的人口，对中国经济的快速发展起到了坚实的保障作用，中国农业科技的贡献巨大，据《中国农业农村科技发展报告(2012—2017)》统计，改革开放以来，我国农业科技实力不断增强，农业装备水平不断提高，农业技术与生产条件得到了明显改善。特别是现代科技广泛应用为标志的现代农业快速发展，使我国农业科技水平稳步提高，部分领域已经跃居世界先进行列，2017我国农业科技进步贡献率已达到57.5%，在种业科技方面，我国主要农作物良种基本实现全覆盖，自主选育品种面积占比达95%，农作物耕种收综合机械化水平达到67%[4]。据《2017中国农业科技论文与专利全球竞争力分析》显示：2014—2016年，我国农业发明专利申请量全球第一，且近5年技术发展增速保持第一。中国农业科技的进步为农业“走出去”奠定了坚实的基础[4]。

加强我国农业科技对外合作，实现中国先进的农业科技与这些国家的对接，提升这些国家的农业科技水平，进一步提高这些国家的农业生产力，获得相应的市场份额，同时有利于与广大“一带一路”沿线国家发展良好的睦邻友好关系，保障其自身和世界粮食安全，为我国经济发展提供良好的环境。

1.2 种业科技对外合作是农业科技对外合作的核心支撑

在农业生产过程中，种子是最基本的、不可替代的生产资料，是农业科技成果表达的重要载体，在农业产业发展中占据核心地位。现代种业是一条完整的产业链，包括种质创新、品种选育、种子生产、种子加工和种子销售等诸多环节，种业科技水平的高低是现代种业的核心竞争力。随着全球经济的快速发展及城市化进程的不断加快，许多国家从传统的农业生产性国家逐渐向农业及工业并重方向发展，农业劳动力人口出现老年化现象，农业生产模式不断调整，发展目标从单一解决产量问题逐渐向产量、品质和功能化等方向转变；与此同时，温室气体排放和全球气候变化对于农业生产产生深远的影响。应对这些挑战，种业科技是关键因素，需要不断加快种业科技创新、提升种业科技应用水平。

20世纪以来，全球种业科技先后经历了矮秆化、杂交化、生物技术三次技术革命，对于保障世界粮食安全发挥了巨大的作用。目前，以“生物技术+信息化”为特征的现代种业技术革命正在孕育和扩张，以生物组学、合成生物学等为代表的前沿学科揭示了性状形成机理，理论突破正在形成；以基因编辑、全基因组选择等为代表的技术加快进步，使育种定向改良更加便捷，育种效率几何级增长，育种由随机朝定向、可设计转变，品种“按需定制”正在逐步实现。技术革命带动行业发展，在种业行业发展史上的两次重要节点中，孟山都、杜邦先锋、先正达等公司通过资本并购，迅速掌握核心技术，成长为跨国种业巨头，完成全球布局，形成了以农化集团为基础的六大集团为主导的全球种业市场格局。在当前由第四次种业技术革命带动的第三次行业浪潮中，中国化工全资收购瑞士先正达、中信集团入主隆平高科并收购陶氏益农巴西种子业务，2018年两家公司种子业务分别营收30亿美元和35.80亿元，分别位列全球种业第三、八位，中国企业已逐渐走向世界种业舞台。种业科技作为农业科技的核心竞争力，为中国农业科技对外合作提供了强有力的支撑。

1.3 种业科技对外合作是“一带一路”沿线国家的迫切需求

目前，“一带一路”沿线国家多是以农业为主的发展中国家，农业产值在这些国家的总产值中占有较大比重，甚至是国民经济的支柱产业，如亚洲的巴基斯坦、老挝、柬埔寨、尼泊尔等国的农业产值占GDP比重已达到或接近20%，中亚的乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦等国的农业产值占GDP比重已超过15%[5]，非洲的肯尼亚、卢旺达、利比里亚、尼日尔和埃塞俄比亚等国的农业产值占GDP比重达到或超过1/3[6]。然而这些国家往往拥有充裕的农业资源、良好的农业生产气候条件，农业土地面积占全国土地比重和人均耕地面积位居全球前列，但由于农业基础设施条件差、农业科技投入少、生产技术水平落后，农业生产水平偏低，仍然需要大量进口农产品，无法有效保障自身的粮食安全。例如在非洲，从事农业研发的机构仅400多家，农技推广人员数量少，学历不高，难以满足农业生产过程中农户对技术的需求[7]。据联合国粮农组织(FAO)统计，2018年全球水稻年种植面积约1.67亿hm2，其中，亚洲和非洲分别占87.3%、8.5%，主要都是“一带一路”沿线国家；除中国外，单位面积产量全球平均4.67 t·hm-2，亚洲4.83 t·hm-2，非洲2.33 t·hm-2，而我国单产为7.03 t·hm-2分别为我国单产的66.4%、68.7%、33.1%[8]。随着经济的发展广大发展中国家迫切希望提升自身农业科技水平，尤其是种业科技水平，以期确保本国的粮食安全。

在农业合作领域，政府先后出台了一系列的指导性意见和行动计划，推动我国与沿线国家的农业合作交流、推动我国农业科技走出去。2014年底，国务院批复农业部牵头成立农业对外合作部际联席会议机制，统筹开展农业对外合作各项工作。2016年，中央一号文件提出加强与“一带一路”沿线国家和地区及周边国家和地区的农业投资、贸易、科技、动植物检疫合作；国务院办公厅出台《关于促进农业对外合作的若干意见》，首次从国家层面明确了农业走出去的发展思路和政策框架，成为今后一个时期指导农业走出去的纲领性文件。2017年，农业部联合国家发改委、商务部印发《农业对外合作“十三五”规划》，详细谋划未来重点合作领域、目标和路径；农业部等四部委联合出台了《共同推进“一带一路”建设农业合作的愿景与行动》，为新时期农业合作做出了顶层设计，进一步明确农业对外合作行动计划。这些指导性意见和规划的提出，为我国农业开放合作尤其是种业科技合作提供了强有力支撑。

2 中国种业科技研发状况

2.1 中国种业科技研发体系

中国种业科技的研发主体主要包括国家各级科研院所、高校以及种业公司。截至2014年，中国从事种子研发的农业科研院所及高校共有400余家，研发人员规模达1.6万人，数量居世界第一，长期保存农作物种质资源43万份，审定主要农作物品种2万多个[9]，其中，80%以上的农作物种质资源、育种人员和农作物育成品种来源于国有科研院所和高校，而种业企业等其他单位与机构占比不到20%[10]。2013年，国务院办公厅印发《关于深化种业体制改革提高创新能力的意见》，强化企业技术创新主体地位，推动育种人才、技术、资源依法向企业流动，充分调动科研人员积极性，保护科研人员发明创造的合法权益，促进产学研结合，提高企业自主创新能力，构建商业化育种体系，加快推进现代种业发展，同时要求加快公益性科研院所与所办企业分离，使其专心开展基础性公益研究。此后组建了集科研院所和种子企业共同参与的良种重大科研攻关联合体，打破了体制障碍、学科界线、院墙壁垒，以四大粮食作物为主线，解决生产实际中的重大品种需求。根据农业农村部统计，截至2018年底，我国持有效经营许可证的种子企业数量为5 663家，总资产达到2 072.72亿元，资产总额1亿元以上的达到381家，其中1～2亿元、2～5亿元、5～10亿元、10亿元的企业分别为210、113、36、22家，其中上市种业公司10家，新三板挂牌种业企业65家。全国种业企业销售总收入达691.98亿元，比2010年增加262.88亿元；同时种子企业发展迅速，实力显著增强，截至2018年底，种子企业职工已超过13万人，其中具有硕士学历以上人员6 313人，占4.82%，科研人员23 614人，占比达到18%[2]。大型种子企业聚集种业科研人员较多，除组建自身科研团队外，还聘用科研院所等单位科研人员2 536人[2]。目前，中国种业科技的支撑主体已从传统的科研院所、高校向科研院所、高校与种业企业合作转变，同时鼓励科研院所、高校的科研人员到企业兼职，通过以市场为导向的商业化育种模式来解决了科研、产业和农业生产之间的衔接问题。

2.2 中国种业科技研发现状

解放以来，中国种业的发展经历了五个阶段，分别为户户留种萌芽阶段(1949—1958年)、形成阶段(1958—1978年)、初步发展阶段(1978—2000年)[11]、市场化探索阶段(2000—2011年)、改革深化阶段(2011年至今)[12]。2011年5月，国务院颁布《关于加快农作物种业现代化建设的意见》，种业改革的重点从销售、产权转向科研、产业转移，国家明确提出了对未来中国种业发展定位和构想的政策，明确了科研机构和种业企业的责任分工，科研院所和高校重点开展种质资源搜集、保护、鉴定、育种材料的改良和创制，开展育种理论方法和技术、分子生物技术、品种检测技术、种子生产加工和检验技术等基础性、前沿性和应用技术性研究以及常规作物育种和无性繁殖材料选育等公益性研究，坚持企业种业科技主体地位，鼓励“育、繁、推”一体化种子企业为主体，引导企业和社会资金投入，构建商业育种体系，淘汰落后种业企业，提高行业集中度，并建立健全品种审定机制，加强市场监督。经过半个多世纪的发展，中国种业已初步建立了比较完善的科研体系和良种繁育推广体系，培养了一支稳定、优秀的良种科研推广和生产经营队伍，建设了一定规模的种子生产、加工、储藏、检验、营销等基础设施，制定了一批逐步与国际接轨的管理法规和标准，开展了国内外种子贸易和技术交流。在种业科技创新过程中，无论是种质资源保护与利用、植物品种权申请与授权、还是作物品种审定与登记等各方面都保持快速增长。截至2018年底，我国保存种质资源达到502 037份，其中国家种质库长期保存份数累计已经达到435 550份，圃位长期保存份数达到66 757份，保存量稳居世界第二位；我国农业植物品种权申请总量累计26 771件，授权总量11 671件，仅2018年授权量为1 990件，年度申请量在UPOV各成员中位居首位；2018年主要农作物审定品种3 315个，其中国审品种902个，省审品种2 413个，同比2017年审定品种增加935个，完成公告的29种非主要农作物登记品种9 634个，同比2017年增加8 943个[2]。

3 中国种业科技对外合作中存在的主要问题

3.1 种业科技研发经费投入不足

随着国家经济的快速发展以及对农业科技创新的高度重视，中央及地方财政不断优化和完善财政农业科技投入结构，农业科研经费投入逐年增长，科研产出也逐年增加，为农业科技创新稳定、持续发展提供良好的支撑条件。尽管农业科技经费快速增长，但主要集中于农业科技应用技术研究领域，真正用于在种业科技研发方面的科研经费不足20%。与此同时，随着国务院2011年《关于加快农作物种业现代化建设的意见》和2013年《关于深化种业体制改革提高创新能力的意见》的实施，中国种业企业作为种业科技的研发主体投入研发经费严重不足。据农业农村部统计，2018年中国种子企业科研总投入为40.24亿元，仅占本企业商品种子销售额(556.8亿元)的7.23%，其中企业、财政、非财政投入分别为37.54、2.53、0.17亿元。对于注册资本3000万元及以上的规模企业科研投入达31.68亿元，占本企业商品种子销售额(443.93亿元)的7.14%,商品种子销售额前10名企业科研投入8.63亿元，占本企业商品种子销售额(102.56亿元)的8.42%，商品种子销售额前50名企业科研投入13.66亿元，占本企业商品种子销售额(195.57亿元)的6.99%[2]。总体而言，近年来中国种业企业的研发投入一般占比在7%左右，与国外跨国种业公司的研发投入强度还有很大的差距。国外跨国种业公司研发投入强度一般为10%左右，有的高达15%～20%，如法国利马格兰公司2017—2018年度总研发投入约3.1亿欧元，占其销售额的16.2%，拜耳孟山都公司2017年共投入研发经费约24亿欧元，该公司在全球拥有35个以上研发实体，超过170个育种站，约8 000研发人员。我国拥有丰富种质资源和人才的科研院所和高校重点开展基础性、前沿性和应用技术性研究或公益性研究，国家种业科技应用性研发经费主要向企业倾斜，以期实现科研院所、高校与种业企业之间的产学研深度合作，然而目前尚未能建立有效科企合作，科研院所和高校的育种科研人员难以有效流动，与此同时，现有科研评价机制不够完善，难以吸引年青的科研人员从事育种工作。因此亟待加强对种业科技研发经费的投入。

3.2 种业海外科技研发活动不多、种子进出口贸易逆差严重

伴随中国加入WTO和政府产业扶持，中国种业市场化进程不断加快并日益开放。一方面，对外贸易规模整体不断扩大，但长期内仍为贸易逆差。据中国种子贸易协会统计(图1)，2018年，中国农作物种子进出口量10.07万t，同比2017年增长2.99%；进出口额6.94亿美元，同比增长12.45%。其中，2018年全年出口量2.80万t，出口额2.19亿美元，占进出口总额的31.56%；进口量7.27万t，进口额4.75亿美元，占进出口总额的68.44%；贸易逆差为2.56亿美元，同比2017年增加了0.39亿美元。从2014—2018年中国农作物种子进出口贸易情况分析，除2016年外，中国农作物种子进出口贸易基本维持在5.8亿美元以上，并保持持续增长。2014、2015、2016、2017、2018年的进出口总额分别为5.85、6.05、5.00、6.17、6.94亿美元，进口比重分别为55.38%、59.83%、57.40%、67.59%、68.44%，进口比重逐年递增。由此看出，中国农作物种子进出口贸易近年来一直呈现进口大于出口的净进口状态，贸易逆差越来越大，这与我国强大的种业科技实力不相匹配。

图1 2014—2018年中国农作物种子进出口贸易情况

另一方面，中国种业出口占全球市场份额比重小，国际同行竞争压力大。但据国际种子联盟(International Seed Federation，ISF)统计(表1)，2017年，中国种子出口额为2.05亿美元，仅占全球出口总额的1.72%，位居全球第15位，产业规模与出口规模严重失衡，而排名前三的荷兰、法国和美国出口额比重均在14.00%以上[13]。

表1 2017年中国和主要国家种业进出口额比较

究其原因主要是：①中国种业科技未能应对目标国的市场需求有针对性地开展技术研发；例如杂交水稻技术在海外国家的推广，由于我国水稻品种的生态类型、育种目标、栽种模式与东南亚、南亚、非洲国家水稻品种不一致，难以快速利用我国现有的水稻品种和生态条件筛选或选育出适宜于在当地大面积种植的杂交水稻品种，并实现商业化。②我国种业科技对外合作活动主要包括短期技术培训和种子贸易等方式，未能帮助目标国建立有效的研发、生产和经营体系，未能为目标国培养相应的种业科技人才，未能实现中国种业企业“走出去”的本土化发展，中国种业科技未能在对外合作中充分发挥作用。③目前,中国种业科技对外合作主要依托种业企业和科研院所，尚未在对外合作中形成合力，缺少专门的国际化研发团队和对外合作协同机制，而拜耳孟山都、科迪华等跨国种业公司拥有完善的组织经营架构、强大的技术研发实力与配套的产业链条，中国种业企业在海外拓展过程中与之相比还存在着很大的差距。

3.3 种业科技对外合作模式单一

目前中国种业科技对外合作的模式主要包括科技援外项目和种业企业“走出去”两种。科技援外项目主要目标是帮助发展中国家发展农业生产、解决粮食安全问题，其主要任务是在海外建立示范中心、试验站、开展品种、技术示范和人员培训等，往往由农业公司承担，农业部门和科研院所的技术人员参与，援助项目的实施为目标国的农业发展发挥了巨大的推动作用。然而，由于援助项目的时限性和阶段性，项目结束后目标国能否有效实现援助成果的可持续发展和应用成为问题的关键。援外项目往往周期短，是直接利用中国的品种和技术在海外开展筛选、示范和利用，短期内可以帮助目标国提升技术知识水平，长期而言,需要针对目标国的发展需求和市场需求开展相应的合作研发，才能实现目标国的种业科技的提升。我国种业企业“走出去”的经营模式主要包括“国内研发—国内种子生产—国外销售”“国内研发—国外种子生产—国外销售”和“国外研发—国外种子生产—国外销售”三种模式，然而目前第一种模式是我国种业企业最主要的对外合作模式，近年来部分种业企业进一步加强与国外种业企业合作开始在海外制种生产，以期降低国内种子成本价格。由于我国种业企业规模不大，研发实力不强，投资力度有限，缺乏人才和政策支撑，现有的海外合作更多是借助于目标国公司的条件与设施合作开展生产、研发和市场销售，未能真正达到现代化种业企业的发展要求。因此，仅仅依托现有的种业科技对外合作模式难以实现中国种业科技“走出去”，难以真正满足目标国的发展需求。

此外，中国科研机构除通过承担援外项目或国际组织机构的援助项目，还通过与国内种业公司、国外跨国公司以及国际组织相关研究机构开展合作，以培育适合海外的新品种及配套的栽培技术为目标进行合作研究，大多处于建立联合研究中心或试验示范基地阶段，缺少能在国外长期大面积推广并占有市场的品种和技术。我国农作物品种“走出去”尚处于试验、示范或出口贸易的起步阶段，未能有效形成海外研发、生产和销售的良性运作机制和海外人才培养机制。因此,只有充分利用我国现有种业科技的人才优势、技术优势、企业快速发展创新优势以及我国“一带一路”倡议下的政策优势，根据目标国不同的发展情况和需求拓展更多的对外合作模式将极大地提升目标国的种业科技发展水平。

3.4 种业科技对外合作政策系统不够完善

在“一带一路”倡议的指引下，国家先后出台了一系列鼓励加强农业科技合作的政策，如2014年农业对外合作部际联席会议机制、2016年国务院出台的《关于促进农业对外合作的若干意见》、2017年农业部等多部委联合发布的《农业对外合作“十三五”规划》和《共同推进“一带一路”建设农业合作的愿景与行动》等。然而，种业科技对外合作还存在诸多系统性未能匹配解决的问题，如种质资源出口管理、对外合作平台、对外合作协调机制、目标国政策协调等方面还有很大的提升空间。

目前，我国现执行的种质资源出口管理办法与种业国际化发展趋势不相适应，从而严重制约了我国种业科技的对外合作。一方面未能充分发挥我国农业科技和种质资源优势，从而缺乏核心竞争力，另一方面难以有效保护我国种质资源和有效引进海外种质资源。当前，我国对种子(苗)的出口审批主要依据农业部1997年颁布的《进出口农作物种子(苗)管理暂行办法》。该办法明确规定了禁止交换的种质资源、限制交换或出口的农作物种类及品种。对于杂交水稻而言，禁止亲本种子出口；允许出口国内已审定3年的三系杂交水稻或审定5年的两系杂交水稻的杂交种子；允许出口三系杂交水稻不育系和恢复系种子用于海外制种；不允许出口三系杂交水稻保持系和两系杂交水稻不育系种子。由于我国水稻品种的主要生态类型、育种目标与东南亚、南亚国家水稻品种不一致，难以利用我国现有的水稻品种快速筛选出广泛适应于东南亚国家种植的杂交水稻品种。因此该办法虽一定程度上保护了我国杂交水稻技术的知识产权，但难以筛选出最佳的品种在海外推广，同时也无法利用中国种质资源(结合当地资源)在海外开展针对海外市场的品种选育，从而缺乏适应海外市场的具有竞争力的品种。与此同时，部分中国优异种质资源通过多种渠道流失海外并被开发利用，导致这些种质资源难以得到有效地保护。

在种业科技对外合作平台方面，还缺少多领域的合作平台或机制进行支撑。种业科技对外合作涉及到农业、科技、商业、金融、外交等各个领域，然而目前国家没有明确中长期战略规划和相关扶持政策的支持，尤其是海外研究平台、海外产业化平台、海外信息服务平台建设滞后。现有的对外合作平台和运行机制已不适应国际种业发展的竞争模式，难以为种业科技对外合作的主体提供有效支撑。目前“走出去”的种业企业单打独斗，未能形成合力，未能有针对性地开展海外研发和实现“走出去”的本土化；对于这些种业企业而言境外投资风险高，我国现有的境外农业投资政策性补贴门槛高，农业国际合作基金、金融支持难度比较大，缺乏相应的保险机制。对于科研机构而言，现有的因公出国管理模式、科研经费管理模式、人员评估机制严重制约了科研人员在海外从事研发活动的积极性。现行的科研人员多为短期海外工作或访问交流，研发经费只能用于国内，海外成果评估机制欠缺，从而无法根据目标国的发展需要长期、稳定地开展品种选育和技术研发活动，难以有效帮助目标国提高品种和技术水平。

在种业科技对外合作协调方面，未能建立有效的合作和分配机制。一方面国内种业企业间在海外种子贸易过程中出现恶性竞争，严重影响了中国种业“走出去”步伐。近十年来，中国种业企业数量快速增长，行业集中度低，导致产能过剩，在海外市场未能进一步扩大的情况下，相互低价倾销中国种子，以至于出口种子的盈利空间几乎消失殆尽，与此同时还出现部分种业企业出现以次充好、恶性竞争，从而严重影响中国种业在国际市场的声誉与出口利润。种业企业在对外合作过程中需要提高行业集中度，认真调研国际市场需求，制定行业规则，根据不同国家的发展重点相互合作，协同攻关，开发适应目标国应用的品种与技术，共同提升目标国的种业科技水平和发展空间，最终实现合作双赢。另一方面，种业科技对外合作不仅仅是新品种和配套的栽培技术“走出去”，实际上还包括农药、化肥、农机等体系协同“走出去”，这都需要政府部门能建议有效的协调机制，建立与科研院所、种业企业和相关行业企业的对话机制，指导并协调相关行业在海外的布局与发展，从多方面提升目标国相关行业科技水平。

在目标国政策协调方面，还需要建立有效的协调机制，减少中国种业科技对外合作的贸易壁垒，加快推进中国种业企业海外本土化，从而有效提升目标国的种业科技水平。目前各国对于种子进口多采取不同形式的限制措施，抬高中国种业“走进去”门槛。各国政府出于自身考虑纷纷设立严格的种子贸易壁垒：一是直接的政策限制，如印度不允许直接大量进口杂交水稻种子，只允许在本国制种销售，且在本国制种的企业注册时外资不可控股，印度尼西亚、孟加拉则分别要求在审定后2年和5年后才能在本国生产销售。二是植物检疫控制，以预防检疫性病害、保护本国农业安全为由，提出全球性植物检疫要求从而限制国外种业公司进入，如印尼、斯里兰卡、美国及南美国家对进口中国杂交水稻种子制定了严格的检疫条件，其苛刻的检疫要求令国内种子出口企业望而生畏。此外，有些国家只允许以本国企业或研究单位申报的品种才能通过审定，导致我国的现有品种只能以合作方的名义申请，从而无法有效保护。

4 加强中国种业科技对外合作对策建议

4.1 定位目标国发展需求，制定中长期合作规划

中国在种业科技方面取得了巨大成功，解决了世界上最多人口的吃饭问题，中国农业科技的快速发展为保证中国和世界的粮食安全起到了至关重要的作用，因此通过农业科技合作，将中国农业科技成果和软实力向经济欠发达、存在粮食问题的国家推广，可以大幅度提升这些国家农业生产和科技水平，共同解决世界粮食安全所存在的风险问题，推动建立人类命运共同体。由于种业科技对外合作涉及到农业农村部、科学技术部、财政部、商务部、外交部、知识产权局、检验检疫局、海关等多个部门的政策协调，因此亟需加强顶层设计和统一规划，根据各个国家不同的需求和我国种业的优势特点，选择重点作物、重点国家、重点研发机构和重点种业企业，实施重点合作项目，制定相应的中长期合作发展规划并匹配相应的政策。

为此，建议构筑农业对外合作部际联席交流共享与协作机制，成立专项领导小组，制定农业科技对外合作总体战略，充分掌握目标国的发展需求，明晰当前农业科技合作的重点方向，解决目前政策和管理机制滞后的问题，引导和推动种业企业和研发机构到有重大发展需求的目标国开展合作。对种业企业而言，政府给予产业指导，财政、税收和金融保险等政策方面的扶持，提供融资或资本金支持，通过与国外政府部门商签多边和双边协定(如自贸区、投资保护、避免双重征税、货币互换、知识产权保护等)，减少和排除境外贸易投资壁垒，降低海外投资风险。对研究机构而言，亟需解决品种技术输出的瓶颈问题、海外研发平台的建立与运转、经费的海外使用与监管、科技人员海外工作政策扶持等问题。

4.2 完善种质资源进出口政策和程序，支持种业科技合作创新

在种业科技对外合作过程中，种质资源的利用是种业合作创新的关键因素，然而现行的种质资源进出口政策和申报程序已严重影响了种业科技的对外合作。因此在政策方面，可以考虑加快修订《进出口农作物种子(苗)管理暂行办法》，建立种质资源保护和利用中长期发展规划，加强优异种质资源在境内外的知识产权的保护，适度、分阶段加速放开我国部分种质资源的对外开发与利用。修订对外提供种质资源分类原则和目录，将新成果新技术根据重要性、战略性划分为A类(禁止出口)、B类(有条件出口)、C类(可出口)和D类(鼓励出口)，选择性支持植物品种走出去。通过建立适应种业国际化发展的制度体系，在保障优质资源不外流的前提下，针对在目标国家拥有独立研发机构的实体机构或控股子公司的种业公司，同意其自有水稻种质资源出口至海外研发机构或控股子公司，用于产品研发，允许部分有实力、有能力的种子企业出口“两系”杂交稻亲本种子，在海外建立制种基地。研究加入经合组织(以下简称“OECD”)和国际种子检验联盟(ISTA)，建立与目标国检测结果互认的检测体系。在申报审批程序中，可以探索一站式进出口审批模式，简化审批手续、缩短国内和国外市场上市时间差；加快推进种子(苗)认证制度与OECD和ISTA等国际组织对标和对接，加速推进中国种子(苗)质量认证国际化；探索建立植物新品种三性(DUS)测试和区域试验国际合作机制，实现与出口目标国监测制度、方法和结果互认。对进口少量作为研究用的种质资源放宽申请材料要求(如无需产地证明文件等)，由农业主管部门备案审批即可。与此同时，需要加强海外知识产权保护。在海外知识产权保护中，一方面与目标国政府部门协商确定双边植物品种知识产权保护机制和相关政策，加快推进《加强“一带一路”国家知识产权领域合作的共同倡议》实施，支持农业科技先行先试，加大成员国间知识产权互认互识力度，同时切实协助“走出去”科研机构和种业企业在目标国的维权活动；鼓励我国科研机构和种业企业申请海外知识产权保护，并给予相应的政府补贴；另一方面加强对种质资源非法输出的监管力度，对国外相关种业人员和科研人员加强海关、口岸的检查，建立出境种质资源快速检测鉴定，杜绝优良核心种质资源的流失。

4.3 加强合作平台和人才队伍建设，推动种业科技合作提升

强化海外研究平台和产业化平台建设。鼓励支持研究机构和种业企业联合建立研发中心、海外试验站、种业分公司、境外农业产业园区等合作平台，促进研发机构与种业企业强强联手、抱团出海，设立专项建设资金和研发项目。加大财政支持、出台配套优惠政策。设立种业科技对外合作专项资金，允许专项经费海外使用，扶持推动科研机构和种业企业的海外研发和产业化有序开展。通过设立海外研发中心的专门研发项目，减少研发中心的运行成本风险，确保科技人员在海外能正常开展研发工作；设立种业企业对外合作专项补贴资金，对“走出去”的种业企业给予国际旅费、国际会展、境外品种研发、境外制种保险、境外知识产权申报、国际培训等方面的专项补贴。

加强海外人才队伍建设、鼓励科技人员赴海外从事研发活动。目前种业科技对外合作多为经济欠发达国家，目标国的工作条件、生活条件和治安环境都较差，科技人员赴海外工作热情不高，缺乏高水平的对外合作人才。因此一方面需要国家为对外合作的科技人员赴海外工作提供出国便利，另一方面需要建立相应的海外成果和人才评估机制，鼓励更多的科技人员以“参股”等多种形式参与海外研发活动，此外可以通过主办培训班，邀请国外知名科学家、企业家、政府官员来中国合作交流，重点了解国外研发状况、种业经营管理以及有关农业方面法律和政策，强化海外人才的培养。

加强对海外信息服务平台建设，对重点目标国增设驻外机构农业参赞或农业外交官，密切跟踪国外农业发展政策、发展需求、法律法规的调整以及种业市场信息，从而降低“走出去”的科研机构和种业企业的盲目性和可能的风险。抓紧建立农业涉外项目主体库和联系制度，对“走出去”的科研机构和种业企业进行跟踪了解，做好项目监督和咨询服务。定期举办科研机构和种业企业对外合作信息交流会，促进相互交流、实现信息共享，及时掌握存在的问题和发展动态。

5 中国种业科技对外合作前景

目前，全球正面临人口增长、资源短缺、气候环境恶化、环境污染等多重压力，粮食安全问题日益凸显，因此与世界各国加强紧密合作，尤其与广大发展中国家一起，共同提升种业科技水平，进一步提高作物的产量水平尤为迫切。随着中国加入WTO和“一带一路”倡议的深入开展，中国已与80个“一带一路”参与国签署农牧渔业合作文件，一方面深化农业合作共识，加强自贸区磋商谈判，积极促进农产品贸易往来；另一方面逐步创设支持农业投资合作的金融、财税、通关等政策，完善信息、人才、法律服务保障体系，逐渐为种业科技对外合作营造良好的市场环境；此外，农业农村部已在“一带一路”参与国认定了多个境外农业合作示范区、联合实验室、技术试验示范基地等，这些平台的建立为种业科技对外合作提供了很好的平台支撑[14]。中国作为世界上最大的发展中国家，农作物品种类型多、研发人员规模大、研发体系全，基本上可以根据不同国家的种业发展需求开展合作，其合作范围和合作潜力巨大。

尽管如此，我国种业科技对外合作中存在诸多问题，尤其是在种业企业对外投资、农产品贸易、种质资源进出、合作平台建设和发展、研发经费投入、海外人才队伍建设等方面的政策还有待于进一步完善。为有效开展种业科技对外合作，首先，充分考虑目标国的经济政策、对外开发程度、科技发展水平和国家发展需求，制定我国种业科技对外合作中长期规划，有针对性地开展种业科技合作，同时降低我国种业企业对外投资风险。其次，充分考虑种质资源在种业科技对外合作中的核心作用和我国种质资源保护的重点，建立种质资源保护和利用中长期发展规划，磋商建立多、双边知识产权的保护机制，推动种质资源的互换与交流，真正实现我国种质资源海外有效保护和开发利用。再次，充分考虑种业科技合作特点，加强海外研究平台、产业化平台和海外人才队伍建设，确保种业科技合作可持续发展。最后，充分考虑全球人口快速增长和资源日益短缺对农业生产提出的共性难题，加强与国际优势研究机构和跨国种业公司开展合作，加快种业科技方面的联合或协同攻关。总之，在“一带一路”倡议和“构建人类命运共同体”主旨下，中国种业科技对外合作发展前景非常广阔，其对外合作政策和合作机制的不断完善对于保障世界粮食安全可以发挥巨大的作用。