非国有企业被注销后提起行政诉讼的原告资格问题探讨

李 路

(西北政法大学 陕西 西安 710122)

一、绪论

海南省高级人民法院在2018年7月曾就儋州市那大自来水厂(以下简称那大自来水厂)与儋州市人民政府(以下简称儋州市政府)，原审第三人海南儋州自来水有限公司(以下简称儋州自来水公司)房屋行政强制纠纷一案进行裁定，那大自来水厂的起诉原因在于：作为自1966年成立的自主经营、自负盈亏的集体企业。从2017年12月起，其厂区土地上的相关建筑设施陆陆续续被儋州市政府强行拆除，侵害了其合法权益。故诉请海南省高院确认儋州市政府的强拆以及在厂区内用铁皮圈地的行为违法。

二、非国有企业被注销后提起行政诉讼的原告资格基本理论

(一)我国关于注销非国有企业的有关制度规定

1.注销非国有企业的有关程序

我国公司法第一百八十三条中规定公司因本法第一百八十条第(一)项、第(二)项、第(四)项、第(五)项规定而解散的，应当在解散事由出现之日起规定的时间内内成立清算组，开始进行清算。有限责任公司清算组的主体由股东组成，股份有限公司清算组的主体则由董事或者股东大会中确定下来的人员组成。超过规定的时间不成立清算组开始清算的，债权人可以向人民法院提起申请指定有关的人员迅速组成清算组进行清算。由上述公司法的条文规定可以看出公司注销必须应经过清算程序，因而非国有企业若想结束终止法律人格也必须要经过清算程序。另外需要明确的一点是非国有企业被注销的法律后果是不同于吊销企业法人的营业执照的。

2.对非国有企业因特殊情形被视为注销的实务分析

(1)相关主管机关在审查力度上的疏漏。在理论上公司注销的程序在法律条文上是对其有明确的规定来作为指导的，其原则为注销公司之前必须先清理“旧账”。若主管的机关对尚未清理“旧账”(即清算)的公司依照其职权进行注销登记便属于严重失职行为。实务下在执行注销登记的过程中却存在很多先注销后清账的案例。而正是因为这种情况的出现才导致相关人利益受到侵害。

(2)对于公司被注销的这一行为的审查、监督、制裁权，法院并没有法律法规的支持来行使，因而在实务中即使法院发现某些公司的注销流程不符合法律规定，其也没有权利进行实质性变更而只能根据案件的事实进行焦点问题的判决，即使该注销是违法的，但是在判决宣布后也成为了合法。

(二)非国有企业被注销后提起行政诉讼的原告资格涵义及认定作用

1.行政诉讼原告资格简述

原告资格即因具体问题而受较大影响的个人或组织以自己的名义向法院提起行政诉讼以期待解决该行政争议的能力。具备该权利能力的个人或组织便可以称之为行政诉讼的原告。

2.非国有企业被注销后提起行政诉讼的原告资格含义

非国有企业的企业法人在因被注销而退出市场的这一行为中通常表现出显著的四大特征：第一、行为主体特定；第二、行为原因多样；第三、行为程序法定，注销非国有企业的程序是主体资格的注销，因此情况相对复杂，程序也较为繁琐；第四、行为结果唯一。

3.对非国有企业被注销后提起行政诉讼的原告资格进行认定的作用

(1)公平意义

原告资格问题相当于提起诉讼的一个准入门槛，因此它应该是确定统一的，其公平的因素体现在两个方面，一方面使有能力的人参与相关的诉讼程序并依法获得司法救济：另一方面则体现在其可以将没有能力的人排除在诉讼程序之外。

(2)实用意义

原告资格具有相当实用的意义，在确定资格标准后，依照该标准进行操作。这样既可以充分提高司法效率的同时也节约了诉讼的成本，减轻了双方的负担。①

(3)平衡意义

平衡体现在国家公权力对诉权的保护从而防止滥诉和保证行政机关依法行政之间的一种平衡状态。这之中天平需要略微向保护当事人的诉权倾斜，但是必需要求适度，否则过多的诉权会极大的增加滥诉情形的发生，浪费司法资源，降低行政执法的效率。

三、非国有企业被注销后提起行政诉讼的原告资格认定标准及范围

(一)非国有企业被注销后提起行政诉讼原告资格的一般标准

我国的行政诉讼原告资格经历了从没有确定标准到由法律规定确定标准到合法权益标准说再到利害关系人标准说这四个阶段。

第一阶段没有确定标准的这一时期是指在1982年《民事诉讼法(试行)》颁布之前，我国没有明确的行政诉讼制度，而只是在54年《宪法》第97条中略微涉及到行政工作人员方面的问题。因此，在这个时期之前不存在有关行政诉讼层面的标准问题，更不用说原告资格问题。1982年的《民事诉讼法(试行)》在第3条的第2款中明确规定将人民法院审理的行政案件适用到该法律法条之中。这是由法律确定标准的阶段。其是行政诉讼程序的一次跨越式发展，但是关于行政诉讼原告资格问题仍没有明确的规定，虽然当时最高院在司法解释中将法律的含义做出扩大解释，将其包括全国人大及其常委会制定的法律、国务院制定的地方性法规，以及地方政府制定的地方性法规和民族自治地方的自治条例、单行条例等。但是法律本就不可能覆盖所有可能出现的情况加之法律自身具体的滞后性这一特点因而经常会出现真正权利受侵害的人因为不符合法律规定的情形而没有起诉资格的问题出现。之后在1989年制定的《行政诉讼法》第二条规定中出现“合法权益”这一核心名词。在2014年又随着行政诉讼法的修改又发展为“利害关系”标准。

(二)“利害关系标准”

“利害关系”标准是目前对于认定标准层面学者们的主流观点，其支持这种观点的观点在于：(1)行政诉讼的原告资格核心是在于“与具体的行政行为有直接的利害关系”。(2)

若想成为行政诉讼的原告，其必须与被诉的具体行政行为存在直接的利害关系。(3)“行政诉讼之原告资格”应与具体的行政行为有直接的利害关系同时还应该与被诉的行政行为有直接的利害关系。(4)原告资格表达的是具备起诉权能力的一类人，享有行政诉讼原告资格的人指的是和法定的受案范围内的行政行为有直接利害关系的人，而不能对虽属於行政行为但不在行政诉讼受案范围之内的行政行为事项提起诉讼②

截至目前，关于利害关系这一问题的构成要件尚未形成共识，行政法学界的学者对该问题提出多种不同的意见，但不同意见之中是存在共同点的。他们均认同“权益”和“因果关系”在界定非国有企业被注销后提起行政诉讼原告资格问题上具有相当意义上的决定性作用，再加上综合我国关于原告资格判定标准的发展趋势看，目前我国对原告资格的限定还是较小的，享有该能力的主体范围比较宽泛，对于占据新时代中国特色社会主义下蓬勃发展的市场经济很大比重的非国有企业来说，这符合当代社会发展的趋势。

(三)非国有企业被注销后提起行政诉讼的原告资格认定

我国的非国有企业主要包括三种，即民营企业、外资企业和乡镇集体。

1.民营企业

民营企业因被注销而提起行政诉讼时最容易出现的问题是有权个体在起诉时并没有搞清楚吊销营业执照和注销之间的关系，因而经常就注销这一问题提起行政诉讼时基本以原告败诉收尾，而对于民营企业被注销后提起行政诉讼的原告资格问题，因为民营企业在被注销前后牵扯到的利益基本均与企业法定代表人有关，且对事实掌握程度相比他人因为更为深刻，所以为便利起见，在实务上一般是以企业被注销时的法定代表人为主去参与到行政诉讼之中。

2.外资企业

外资企业的特殊之处在于中外两国企业合作上双方容易形成步伐不一致的问题，因为国际问题而给司法实务带来很多问题。

3.乡镇集体

我国法律规定集体性会议的开展由村委会召集，因此会造成村民在有诉求时无法通过召集会议来表达，这时为村民提供有效的司法救济就显得尤为的重要。这之中又涉及一个比较严峻的问题，即对于乡镇集体擅自处分集体财产的行径，集体内的成员是否有提起行政诉讼的权利，若有又在多大的范围内享有提起行政诉讼的权利，目前我国对于该问题在实体法程序法上均没有规定，乡镇集体在注销时若涉及过多的财产纠纷，法院在实务中一般选择将其归入民事类案件中，将其作为行政案件时法院判决上对村民是否具有原告资格这一问题上也给了不同的态度，且两派基本支持者数量相等。

四、对完善我国非国有企业被注销后提起行政诉讼原告资格认定问题的思考

(一)专门的司法解释

在社会生活中，虽然最高法和最高检公布的司法解释以及地方各级别司法机关的机关主体做出的如专门解释性文件(批复)和机关中法官个人针对具体案件作出的解释(个案解释)都对法律的实务运用有促进作用，但在我国判例法不被承认这一背景下，加之最高法对司法解释有对类似案件有限制力的规定决定只有最高司法机关发布的司法解释具有指导力而其他文件只有参考性这一特点。因此我国应重视司法解释的作用，根据不同时代对非国有企业被注销后提起行政诉讼的原告资格范围作出不同程度的改变。目前在最新发布的关于行政诉讼的原告资格的法律条文中将其标准限定在“利害关系”周围，在法律条文仅仅列举了五种情形和一条兜底的万能条款的情况下。司法解释便可发挥其作用，细化“利害关系”标准的种类，内涵等问题以求得使社会公众对该问题更为明了的效果。

(二)重视案例在司法实践中的参考作用

行政法因其自身特点加之司法行政明确分立的历史较短，我国在行政法上的发展还有很长的路需要去探索，目前我国尚未颁布成文的行政法法典，行政法的存在还是依靠着多样的立法体制支持。这就要求我们在行政诉讼中必须重视典型的行政法案例的参考作用，不断的将之进行归纳、演绎的过程也是对行政实体法的发展。

(三)将原告资格标准适当放宽

发展的结果就是行政参与的范围与力度等越来越大，涉及到公民日常生活的方方面面，借鉴其他发达国家，我们会发现不论是习惯法国家还是成文法国家，对于行政诉讼原告资格认定标准均是不断放宽的，加之前面所提到的那样，我国目前不同时期对行政诉讼原告资格认定标准都有利有弊但总体是向前发展的，而其不断发展的原因就在于当时对行政诉讼原告资格的规定在范围上已不能满足实际生活的需要。同时，当前我国司法实务在“利害关系”上将利害问题限缩在权利上，并没有涉及到事实上利害关系的问题，这在当今社会显得未免有些不应该。

当然，行政诉讼原告资格标准也不可将之完全放开，否则会给与行政机关以很大的压力，在行政法治高速发展的背景下，相当数量的决定其实是在摸着石头过河，是非对错的标准在某种程度上仍略显模糊。因此我国应结合本国国情，适当借鉴他国经验，以一种稳健的姿态去调整行政诉讼原告资格的标准并结合理论决策在实践中的检验来作出相应的调整。

五、结语

本文以案例开头的目的是欲表达在行政诉讼原告资格尤其是非国有企业被注销后提起行政诉讼的原告资格问题上存在着社会公众对该领域认知程度较低这一问题，但经过学生对案例以及相关文献的研读发现目前在该领域的法律规定和行政认知略显混乱，因此学生从法律规定入手，在先对目前制度进行梳理后，结合三种类型非国有企业被注销后提起行政诉讼的相关案例进行归纳，以求确定一种可以普遍适用的标准。

注释：

① 朱晖华.论利害关系人的行政诉讼原告资格.硕士学位论文，华东政法学院法律系，2012:28.

② 高家伟.论行政诉讼原告资格.法商研究,1997,1.