新形势下标准化促进创新的趋势及我国应对

□ 胡关子 王益谊

(中国标准化研究院 标准化理论战略研究所, 北京 100191)

新一轮科技革命深入以及全球政治经济不确定性,使得国家之间竞争愈发激烈。国家创新能力对于一国发展与参与国际竞争至关重要,而标准化则是国家创新体系中的重要组成部分。对此,习近平总书记在致第83届国际电工委员会大会贺信中指出，中国“以高标准助力高技术创新,促进高水平开放,引领高质量发展”。在我国经济转入新的发展阶段、实现创新驱动的过程中,标准化的作用也日益凸显。尤其在前沿技术领域,标准与创新之间的联系也呈现出愈发紧密的趋势,有关国际组织、发达国家已积极开展应对,通过实施标准化战略推出系列措施,争夺重要国际标准制定这一技术创新的“制高点”,以主导未来前沿技术的发展方向。因此有必要对该态势进行研究。

本文首先是通过综述国内外已有关于标准与创新关系的文献,梳理出关于标准与创新相互作用的三个新趋势;其次对于国际、国外在这一作用趋势下所采取的措施进行归类;最后,分析对我国可能产生的影响,并提出相关政策建议。

一、标准化与创新相互作用的新趋势

早期文献通常认为标准对于创新主要存在阻碍作用,这一点逐步为新的研究所厘清。潘海波和金雪军[1]在对标准与创新的关系研究中,就指出标准对于创新实际起到了“双刃剑”的作用,即标准在某些方面阻碍了技术创新,但也存在促进技术创新的作用。Blind[2]则根据标准的功能类别,将其分为兼容性/接口、最低质量/安全、品种简化、信息四类,并考察了不同种类标准对于创新不同的作用机理,以及可能产生的正负效应。因此,虽然标准对于创新存在着复杂的影响,Swann[3]通过综述相关文献后指出,标准对于创新有着重要促进作用,这包括标准促进创新技术为市场所接受,即在市场中为创新技术建立关注、形成能够进行市场化的能力;同时解决创新中面临的信息不对称的问题,即通过标准建立对创新产品特性声明的检测手段,并确保创新符合消费者和监管的需求;以及通过标准化过程将最新技术水平和最优实践进行编码,促进创新的迅速传播。同时,标准化的过程本身也是各类创新思想之间开展竞争的过程,通过标准化组织的平台作用,以竞争促进创新的进一步深化。因此,Swann[4]认为,这些促进作用使得标准化已经成为国家创新体系的重要组成部分,这一观点也为Tassey[5]、Branscomb和Kahin[6]、Krechmer[7]的研究所支持。对此,Shin等[8]认为,即便标准对创新的作用存在冲突,但标准化对国家创新政策具有的正面效果已得到了相关研究的广泛认可。在新形势下,标准化对国家创新体系显现出愈发重要的作用趋势,主要体现出以下三个方面。

(一)新一代信息技术的发展使得标准对于创新的促进作用愈发重要

数字技术变革已成为新一轮科技革命的重要组成,在人工智能、工业互联网、虚拟现实、5G等领域,标准已成为这些技术创新的关键因素。由于这些前沿技术领域创新具有较大的复杂性与不确定性,并存在新旧技术的兼容性问题,标准由于其特性可能会在一定程度上对技术形成“锁定”,从而约束了创新。对此,一方面Swann[4]认为,标准的这种对创新的约束作用并不意味着其必定对创新产生了阻碍,通过标准化过程对创新进行合理约束会使创新技术更为可靠,以更好地进行市场化。同时结合标准对创新技术的信息传播功能,这将共同促进创新技术的应用和推广。另一方面,王珊珊等[9]则对新兴产业中的创新技术通过专利形式参与标准形成过程的梳理,发现创新在通过产业化过程中依托标准实现了专利技术共享,最后在市场化过程中获得了专利收益,以及实现了标准在市场反馈中的完善和提升。由于新兴产业技术创新中的标准与专利的紧密联系,标准化活动中过于保护专利将可能造成技术锁定并抑制创新,而较低的专利保护程度则会降低创新的激励。因此通过标准化组织适当的知识产权政策安排,可将标准对创新产生的锁定作用转化为促进作用,并更好地促进创新的扩散。

(二)市场不确定性的增强更加需要政府以标准来规范创新

新一轮科技革命带来的一个重要趋势是市场不确定性增加,主要体现在颠覆性技术层出不穷、技术更迭周期不断缩减、跨领域技术融合趋势明显,其中不少技术创新存在安全、隐私乃至道德、伦理层面的问题,这为政府规范创新提出了挑战。政府进行监管的传统工具,如设立法律法规、进行行政干预已难以对当前创新的动态变化进行及时、有效的反应,甚至会对创新产生负面影响。如DTI[10]对英国企业家调查数据的分析发现,一部分企业家认为政府监管限制了企业创新,但标准是创新活动的信息来源。Swann和Lambert[11]对该发现的进一步研究指出,这一部分企业家存在积极从事创新活动的特征,这显示出对于那些积极开展创新活动的企业,政府监管常常产生抑制创新的作用,而标准则存在促进作用。

虽然从理论上来说,政府和标准化组织均面临着被利益团体“俘获”和信息不对称的风险,Blind等[12]研究发现,在处于高度不确定性的市场中,由于技术变化的多元性与不确定性,使得产业界并没有一个稳定的技术前景,并由于实际中标准化组织也处于激烈的市场竞争当中,这样自愿性标准化组织则更难以被某一类技术路线所俘获。无论是从被产业利益“俘获”还是克服技术进步方向信息缺乏的角度来看,标准化组织均比政府开展自上而下的行政控制更有利于规范技术创新,而不对创新产生新的限制。

(三)技术创新加速促使标准化组织形式和标准形态发生变革

张康之[13]在当前社会运行和社会变化加速化、社会的高度复杂性和高度不确定性的背景下,指出关键要谋求组织模式变革来应对这一变化趋势。新一轮科技革命驱动着新型标准化组织的出现,促使着国际标准化体系呈现碎片化发展。如特殊利益小组(SIG)或论坛形式的标准化组织,其由多方签署协议,并制定组织条款,相比于作为独立法人的正式标准化组织和联盟、学会这样的团体标准化组织,具有更加灵活的运作程序和多样化的产出成果,使其能够更为迅速地适应技术变化。

在一些数字经济领域,如物联网技术,伴随着垂直行业广泛的参与,传统的标准化组织形式已无法应对技术变化的需求。林兆骥等[14]认为,开源作为一种打破垄断、迅速分享技术的方式,促使相关标准化组织将开源作为工作重心,通过开源与标准的多种方式结合,推进着本行业技术创新。在标准制定流程与交付成果上,部分新技术的发展使得传统标准化制定程序和交付成果也无法满足其需求,要求更为迅速的标准制定流程和更多选择、形式多样的交付成果。这就要通过标准化活动的组织形式和标准形态的不断变革,以适应未来技术进步的需要。

二、全球应对标准与创新作用新趋势的举措

这些趋势使得当前科技竞争态势愈发体现为标准竞争,相关国际标准化组织和国家为应对这一趋势采取了诸多战略性举措:

(一)开展前沿领域技术的追踪和布局

是否能够及时在前沿科技领域进行标准布局,关系到相关国际标准化组织、国家和地区在该领域未来竞争的成败。国际标准化组织(ISO)将“认清国际标准化未来机遇”作为其战略优先事项,提出要通过采取战略远见行动、参与和创建相关专业网络、调查利益相关方需求等方式,以预知市场需求和应对全球挑战。国际电工委员会(IEC)也通过加强市场战略局来综合全世界产业和研发领域的观点,以增强其识别与回应新兴技术、市场和社会发展趋势的能力。同时,IEC通过创新方式途径以加强与其它国际和区域组织,尤其是相关前沿领域标准化组织和合格评定组织的合作,以减少在相关标准研制上的重复努力和避免碎片化。

法国标准化战略布局则旨在推动“创新、专利和标准”三者的协同关系,持续聚焦“气候与环境以及社会的数字化变革”两大议题,并明确了可持续智慧城市和社区、信任和卓越的服务、生态转型、数字技术等七大跨职能主题和人工智能、能源储存、纳米技术、技术纺织品和智能材料等五大重点领域开展标准化工作。通过结合法国的技术基础和趋势研判,发挥标准化对创新的促进作用。

因此,在国际标准化组织层面,一方面通过建立专门追踪技术进步的机构,甚至跳出自身组织的工作范围,以准确把握前沿领域的动态;另一方面是强化更多元、更广泛的利益相关方参与,以确保其感知与适应市场需求的能力。在国家层面,除上述措施外,则结合自身技术优势和国家利益对一些重要领域和关键技术进行布局,以保障本国在该领域的竞争力。

(二)促进标准化更简便和迅速地回应技术进步

为应对变化的市场需求以及严峻的全球竞争,标准化需要更为简便与迅速地满足技术进步的要求。欧洲标准化委员会(CEN)和欧洲电工标准化委员会(CENELEC)在其战略目标中指出，CEN和CENELEC的流程、结构、交付成果将不断满足变化的需求和技术机遇,以减少创新进入市场的时间,确保日益融合部门之间的相互促进,以及促进新技术的采用。

德国标准化战略中则更强调标准化的市场驱动,更加以市场利益为导向。政府扶持以加强研发和标准化的联系,促进标准成为研究计划和技术提升的必要元素,包括继续推广已经展现出标准对创新促进作用的创新计划。而且标准化组织还可以提供各类以需求为导向的交付成果,这类交付成果针对创新性的产品,其制定周期很短。这样在政府的支持下,标准化机构通过高效的程序和工具,推动标准快速将创新技术转化应用。

无论是国际标准化组织还是相关发达国家,都推动着将标准化过程和交付成果更好地满足技术创新需求,以更为便捷的程序、更为先进的工具、更多样化的成果和更紧密的部门间融合,来适应技术的迅速变化。尤其是通过标准化组织形态和成果的变革,增强标准化与创新过程的融合,降低创新者参与标准化活动的成本,促进对创新成果的推广。

(三)将标准化机构打造为透明、开放、包容的技术交流平台

标准化机构如何不为部分利益团体所“俘获”,减少标准对技术路线的“锁定”,这需要构建一个透明、开放与包容的技术平台。ISO将“倾听所有意见”作为ISO新的战略目标,要求确保无论是在制定标准,还是在ISO作为组织机构做出决策时,都应鼓励每一个人发表意见和倾听所有的声音,并通过进一步关注技术创新的动向、吸收使用者的新需求、加强发展中国家能力建设、促进体系内的多样性,来保障ISO的开放性和包容性。

美国标准化战略中将透明、开放、无偏袒、共识作为美国标准化体系的基本原则,明确所有的各利益相关方能够得到标准化活动中的必要信息,能参与到标准化活动中去,并确保标准化过程不会为某一利益团体所控制或产生不平等。政府也将采取行动促进跨部门、跨领域的技术标准制定,提升标准体系反映消费者观点和满足需求的能力,同时利用本国技术优势促进通过在线方式制定标准以及通过电子手段来传播标准。标准化组织开放性与包容性,是能够鼓励和促进创新的基础。通过采取措施促进利益相关方广泛的参与,尤其是中小企业、消费者的参与,以及确保组织内部的平衡性,从而发挥对创新的促进作用。

(四)政府使用标准进行监管并保护创新的法治保障

政府如何使用标准对创新技术进行监管,是国家创新体系的重要制度安排,这包括了标准如何与立法、行政相衔接的问题。欧盟的“新方法指令”中只规定对产品健康、安全、环境保护等方面的基本要求,而技术细节问题则是以技术法规通过直接或间接地引用或参照相关标准来解决。德国标准化战略指出“新方法指令”已成为欧盟发展的重要推动力,政府应积极参与标准化活动,并在国家层面提供支撑,但是标准是行业责任,应该与政府责任相区分。政府还要将“新方法指令”与更好的监管政策相协调,扩展指令的应用,使得标准化组织在缩减创新周期、促进技术进步上发挥更加重要的作用。

《国家技术转让与促进法案1995》、《联邦政府参与制定和使用自愿一致性标准和合格评定活动通告A-119》(NTTAA/OMB A-119)，是美国法律引用自愿性标准进行监管的基础。NTTAA规定美国所有联邦政府部门和机构,如果不产生法律合规和其它与实际不符问题的情况下,就应当使用自愿性共识标准化组织制定或采用的技术标准。所有联邦政府部门和机构应当咨询自愿、私营、共识标准化组织。当符合公共利益,并与本部门任务、职能、优先事项和预算相容时,各部门和机构都应参与技术标准制定。同时,当不采用自愿性标准时要专门报告。

欧美均是以技术法规的形式,即在法律中引用标准这样一种制度性安排,减少政府的直接监管。随着标准的制修订,法律的监管效果也将同步更新,这将最大限度地降低政府监管对创新技术的负面影响。以政府作为市场活动的参与方之一,通过积极参与标准化活动来将社会需求转化为对创新技术的规范,从而能够最大程度地保障创新。

三、对我国可能的影响以及政策建议

标准与创新相互作用的新趋势,以及国际国外开展的相关举措,都将对我国产生深刻影响,这就需要采取相应对策。

(一)前沿技术领域标准化活动需要确立市场的决定性作用

前沿技术领域存在高强度技术创新、下一步技术发展的不确定性和多领域交叉融合的特点。尤其是当我国在部分领域的技术追赶转向“并行”和“领先”时,对相关前沿领域创新和应用方向难以通过行政主管和技术专家进行判断,存在大量信息不完全和“监管俘获”的可能,这就需要通过市场竞争方式来决定创新技术及其标准的选择,以市场化作为标准化组织的基础,使其各项活动符合相关竞争法的精神,确保利益相关方对标准化组织的信心。

对于我国来说,在前沿领域的标准化活动需要确立市场的决定性作用十分必要。这一方面需要确保相关技术委员会广泛地吸收拥有相关先进技术的企业、研究机构乃至外资企业的参与,不得采取任何歧视性措施,使得其标准制定过程真正能够符合行业自身技术创新的特点和国际良好的实践。另一方面,通过构建市场导向的多种标准制定方式,促进开源组织、论坛、工作组等多种组织形式来制定事实标准,形成多样化的组织形式和交付成果。

(二)政府应在重要领域标准化活动中进行合理布局与支持

国际组织、国外标准化机构纷纷开展前沿领域的布局与合作,使得相关标准的竞争将愈发激烈。这需要我国积极开展研究和应对。同时,政府还应注重标准可能对创新产生的负面影响,应确保标准化活动处于一个公平竞争的市场环境,因此有必要进一步调整政府在标准化领域的作用。一是政府需要积极在具有广泛影响的前沿领域开展标准布局,如人工智能、物联网、增材制造等,重点是为这些领域标准的基础科学研究、国际标准化活动、满足监管要求、公共采购方面提供普惠性而非选择性的政策支持。二是使团体标准成为标准供给的主体,扩展与改革团体标准的制定与监管方式,并为我国技术领先的团体标准化组织扩展成为国际标准化组织提供政策保障。三是为确保地方政府在标准制定上不影响统一开放的全国大市场构建,同时考虑地方在自然条件、风俗习惯等需求,将地方标准逐步向团体标准转化。

(三)应从多方面构建与完善标准化促进创新的制度安排

我国可以在构建标准化活动相关的制度框架上，对欧美技术法规引用自愿性标准的方式进行部分借鉴。一是改进我国法律法规中引用标准的制度安排,促进强制性国家标准与相关法律法规的协调,严格限定强制性标准的范围,尤其在新兴领域要更多地运用自愿性标准来进行监管,并对中国技术法规体系构建开展研究。二是完善行业协会、商会等社会组织的治理,结合与行政机关脱钩的改革,建立独立、公正、自律的行业协会,完善标准组织的市场代表性;同时,推进行业主管部门作为市场主体之一参与行业标准制定,将行业标准逐步向团体标准进行转化。三是推进知识产权政策的进一步完善,相关领域的标准化组织自主选择其知识产权政策安排,同时确保其知识产权政策符合透明和非歧视的规则。四是加强标准与合格评定之间更为紧密的衔接,促进标准化与合格评定通过市场化的方式进一步协调。□