协同治理视角下的河长制问题和对策研究

吴梦晗

(华北理工大学 河北 唐山 063000)

河长制作为解决复杂水问题的中国方案,近年来在各地成效初显。不过，河长制推行中仍存在的许多问题，如“河长办”缺乏权威，各部门协调困难、缺乏社会参与、缺乏法律保障、专业的信息管理平台缺乏及考核问责机制不足等。因此，研究如何优化传统的河长制就显得尤为必要，对加强其在环境治理主体下的多元化趋势意义重大。本文以Y市为例，总结剖析目前工作现状，并就问题从协同治理角度提出对策建议，以期提供创新思路，推进河长制的深入实施。

一、协同治理：理论溯源和适用性

协同治理理论源于德国著名物理学家赫尔曼·哈肯在20世纪70年代创立的协同学。在他看来，协同是一定条件下子系统之间通过相互竞争与合作自发形成有序结构，具备有组织性功能，改变无序状态，带来关联有序运动，产生协同效应，实现自组织的方式和过程。

20世纪80年代，在面对日益复杂的公共形势时，政府部门表现出了机构冗余效率低下等负面现象，以往的政府干预己经无法解决“市场失灵”等问题，从而产生了“政府失灵”等一系列新问题，为了提供相应的补救措施，西方学者提出了“协同治理理论”所谓的“协同治理”指的是在一个既定的范围内,政府、经济组织、社会组织和社会公众等以维护和增进公共利益为目标,以既存的法律法规为共同规范,在政府主导下通过广泛参与、平等协商、通力合作和共同行动,共同管理社会公共事务的过程以及这一过程中所采用的各种方式的总和。

协同治理理论对分析区域生态环境协同治理的运作逻辑具有较强的适用性和恰切性。党的十九大指出,构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。当前，区域生态环境协同治理也作为习近平新时代中国特色社会主义生态文明建设的重要思想和一种全新的生态环境治理方式，正在发挥着越来越重要的作用，而在区域水环境治理的效果也逐步凸显，其中，河长制就是最好的印证。推行河长制，不仅有效促进了河流生态及沿岸经济的可持续发展，而且也有利于实现政府间合作治理、转变政府职能，提升治水效益。

二、河长制协同治理的模式特征

“河长制”源于2007年太湖蓝藻爆发事件，2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。河长制指的是各级党政主要负责人担任河长，负责辖区内河流的污染治理，其作为一项中央自上而下在全国范围内推行的水环境治理创新举措,旨在形成河长领治、上下同治、部门联治、全民群治、水陆共治的治水新格局。

(一)治理主体多元化

“河长制”的核心是水环境管理首长负责制。首长负责制解决了“多龙治水”的问题。以往管理部门众多，涉及水利、环保、城建、国土、农业、林业、交通、电力、气象、市政等，相互协调很难。河长制由地方首长任河长，具有协调的权限和权威，更加便于协调各部门的工作。然而仅仅依靠首长制来解决水环境治理问题是远远不够的，要想充分发挥“河长制”的长效管理作用，还需要结合多元主体协同治理机制，实现由政府牵头、企业响应和居民参与的水环境治理局面。

(二)参与主体协同性

如果说协同治理的关键是治理主体的多元化，那么参与主体的协同性就是其必不可少的条件。在多个治理主体共同参与到公共事务过程中，如果只是将其拼凑到一起，没有明确的分工，没有配合，各个治理主体以追求自身的利益为目的，很可能会使其工作效率变得更低，进而产生“1+1<2”的结果，这个结果并不是我们想要看到的。协同治理并不是单单将多个主体杂糅到一起，而是让多个治理主体相互沟通、相互合作、相互影响，有着明确的分工，各司其职，实现资源共享，产生“1+1>2”的效果。

(三)形成主体信任机制

在协同治理中，确立起多元主体、主体的协同性以后，逐步完善建立信任机制。由于多元主体社会地位不同、自身特点不同等多个方面的影响，很大程度加大了信任机制的建立难度。因此，需综合资源，在多元主体协同的基础上，建立起信任机制，划分各个主体之间的责任机制，让大家共同承担责任，让协同治理的运行机制更高效。

(四)节省不同主体协调成本

在协同治理过程中，多元主体更多的是自愿、自发的参与到治理过程中，因此在治理过程，多元主体会较少产生为自己私利而与其他主体产生矛盾，大大降低了解决矛盾的协调成本。另一方面，由于企业、社会组织的参与，资本投资渠道也变宽了，在企业以及社会组织的资助下，很大程度的缓解了政府的财政压力。

三、Y市河长制推行现状

河长制通过近十年的实践、探索和提高，从局部走向全国，逐渐成为具有中国特色的流域水环境治理新路径。本文以Y市为例，就其推行现状做简单探析。

Y市于2017年出台了《关于印发河长制工作制度的通知》该市的河长制工作内包括日常巡查、督查考核、信息共享以及工作会议制度，具体如下：

(1)河湖日常监管巡查制度。河湖巡查实行属地管理负责制。由河长负责监督指导，落实人员、经费和设备，组织河长制成员单位开展辖区内河道、湖泊巡查工作。及时对造成水污染等违法行为进行查处；

(2)河长制督查考核制度。延安市河长制督查考核是市委、市政府对各级党委、政府施行的督查考核。督查主要是对总河长、副总河长、市级河长要求和批示落实情况，对河流库坝管理保护工作中存在的水资源保护、水环境治理、水执法监管的乱建乱采、乱倒乱排等重大问题进行督查督办。考核要全面掌握各县(区)、各部门河长制工作进展情况，包括按照时间节点完成的目标任务、存在问题、下一步推进工作的措施等内容，一并纳入全市目标责任考核；

(3)河长制信息共享制度。为了更好的推行河长制的建设，Y市确定信息共享范围，逐步建立跨部门的信息共享体系，实现全市工作动态的共享通报机制。及时向社会公布河长制工作进展，接受社会监督；

(4)工作会议制度。为了更好落实河长制工作，统筹推进Y市全面推行河长制工作的落实，研究解决全市河长制工作中存在的突出问题，有效推动市级部门联动对我市河流库坝管理保护，结合Y市实际，特制定本制度。会议分为总河长专题会、副总河长专题会、市级河长专题会、河长制办公室联席会。

一直以来，Y市坚持问题导向，实行一河一策，切实解决河流水域存在的垃圾、污水等突出问题，维护水域健康。2017年6月底，建立了市、县、乡、村四级河长制组织体系；2017年底，全市河道全面落实了村级以上保洁、管护和巡查责任体系，基本建立了河道管理体系，主要河流水域编制完成治理方案、岸线管护规划，完成河流水域岸线登记、确权；2018年全面实施工程措施，预计2020年底，水资源治理取得阶段性胜利，有效保护水资源，遏制水污染，主要河流水域水质达到IV类水质，重要水功能区水质达标率达到62.5%以上、饮用水水质完全达标，重点区域地下水水位控制达标率达到80%以上。全市河流实现“四无六有”目标。

四、协同治理视角下河长制存在的问题分析

(一)“河长办”缺乏权威，各部门工作协调难度大

在Y市，河长制是由水务、环保等多个部门共同组成，虽然在分工时尽可能避免出现职责、责任不清晰的问题，但实际过程中，还是会产生各种问题，因此成立河长办，进行统筹协调工作，但河长办主任是由水利局局长担任，河长办实质上仍是水利局下设的公益类事业单位，与其他政府部门并不存在上下级关系。因此在统筹协调工作当中，对其他单位约束力较小。另一方面，河长办成员单位在治理河道上一片空白，部分单位认为治理河道只是水务部门的工作，与自己关系不大，这间接导致成员单位办事效率低下，最后很大可能还是有河长办或者水利部门独自完成任务。这不仅仅增加了河长办与其成员单位沟通的压力，更是降低了河长制的工作效率。

(二)缺乏公众、社会组织参与

协同治理的最大特点就是多元主体共同治理，而河长制在水治理过程中，更多的是跨部门协作，而忽略了群众、企业以及社会组织等力量。水环境治理过程中最大的难度就是其流动性，仅仅依靠政府部门自身的力量多少都会显得独木难支。在Y市，河长制制度实施推行过程中，很少提及群众、企业以及社会组织，哪怕是最贴近群众的巡河、护河也很少见群众的参与，即使有群众参与，也是由河长办聘用而来，并不是出于自愿参加的，这大大降低了工作效率。而且在调查走访过程中，发现很多河道周边的居民对河长制了解并不深，认为这只是政府部门的工作，和自己无关。另一方面，在监督考核中，并没有将群众的意见纳入考核标准。

(三)“河长制”缺乏法律保障，“人治”色彩浓重

习总书记曾在多次讲话中指出依法治国的重要性，法律是河长制的基本保障，但自河长制出世以来，已有十年之久，河长制的法律建设进程仍很缓慢。很大一部分地区在河长制推行中只是以行政命令为主，仅有部分地区在推行过程中建立了地方法规，但在河长制落实过程中，仍存在法律建设滞后、不全面等问题。Y市虽然推出相关工作通知，但河长制的实施主要依靠党政负责人，并没有法律的明确限制，只是以领导的想法来行动，这也是人们质疑河长制在实施过程中“人治”色彩浓重的原因。

(四)缺乏专业信息管理平台

在信息化时代，大数据、云平台的出现为我们在管理过程中提供了全新的方式，借用互联网等信息管理平台工作也是时代发展的必然趋势。Y市的水环境治理过程中，需要收集各种信息，水利、环保、国土等多个部门在协同治理过程中，得到的水质监测数据、水雨情情况、污染排污情况以及视频监控情况等数据并没有专门的APP来进行汇总、分析，很多地方仍是通过传统的QQ、微信来进行交流，然后人工汇总，这大大影响了办事效率，很可能由于信息没法快速的传递而耽误工作开展的最佳时机。

(五)考核与问责机制未完善

能否使河长制发挥其最大的效用，首先就要看其考核问责制度是否完善。目前河长制考核问责制度仍存在一些问题。在Y市的河长制考核过程中，只是政府内部进行考核，自己出卷子然后自己答题，即使考核部门在考核中发现问题，也很可能直接私底下解决。事实上，水环境治理是公众最在意的事情，也是直接关乎到群众的利益，因此群众的评价往往比政府内部考核更加客观，但是政府并没有赋予公众以及社会组织等足够的监督权力，考核中也并没有将公众的评价纳入考核问责机制。另一方面，Y市的河长并没有编制，在问责过程中，由于缺乏法律的依据，往往停留在行政处分上。

五、河长制协同治理思路创新

(一)运用“协同思维”创建跨部门协作机制

科学的运行机制可以让决策超出预期的成果。首先，应赋予河长办足够的权力。河长办在为各部门传递信息的同时也要监督各成员单位的工作情况，作为平级单位，河长办往往没有很大的威慑力。只有让河长办更具权威性，才能在水环境治理过程中统筹协调好河长办成员单位。其次，应认真梳理部门出现的交叉职能，合理制定各部门职责，在需要多部门协作共同治理的工作中，明确牵头部门，并细化各部门工作，使水环境治理工作有序的开展。最后，将水环境治理责任合理分解，落实到每一个河长办成员单位。避免成员单位在工作中出现互相推诿，逃避责任的情况，部门与部门之间有效协同配合的过程中，既减少了工作量，也提高了工作效率。

(二)引导公众、社会组织、企业共同参与

在公众方面，首先，加强河长制宣传，尤其是沿河村庄，让更多的公众了解到河长制，为公众参与营造良好氛围；其次，设立奖励机制，引导村民设立巡河队，并且可以将河长工作与扶贫相结合，由河长办设立公益性岗位(例如：护河员)，既为贫困家庭解决了就业问题，也加强了群众的参与度；最后，设立河长制公示牌，并建立专门的网站，可以让公众及时掌握河长制信息。在社会组织方面，一方面建设志愿者队伍，让更多的社会团体加入进来；另一方面，邀请水环境保护专家作为顾问，定期对水环境保护进行研讨协商，解决技术问题并保障决策的科学性。在企业方面，委任出色企业家为河长，一方面使企业家更具社会责任，另一方面倒逼企业减少污水排放，加强水污染防治。

(三)出台法规条例完善法制建设

河长制的推行离不开法律的保障。随着河长制的不断完善，要细化责任分配、绩效考核、问责等方面的法律制度。通过出台法律条规，明确各部门的职责，以法律形式解决跨部门的行政壁垒问题，完善考核制度，明确考核指标、考核对象、考核程序等，并设立奖惩机制，明确问责对象、问责内容、问责方式、问责主体、问责程序以及问责结果等。通过建立严格、有效的法律制度，将水环境保护和治理的责任落实到实处，用法律手段为河长制的推广和实行保驾护航。

(四)打造协同治理下的河长制信息化平台

大数据时代，数据的分析能力往往决定着工作效率。目前河长制仅仅依靠QQ、微信等通讯手段，通过人工对数据进行分析，极大地影响了工作效率，因此，河长制有必要建立专门的信息平台。专门的信息化平台一方面可以及时掌握巡查人员上岗情况；另一方面，水利、环保、国土等多个部门在协同治理过程中，将得到的水质监测数据、水雨情情况、污染排污情况以及视频监控情况等数据上传到专业的APP中，通过APP的汇总分析，反映到河长办个成员单位，既加快了工作效率，又为河长制决策提供数据支持。

(五)建成和完善考核评价体系

河长制考核既要接受政府内部合理科学的监督评价，也要接受公众、社会组织的考核。公众是水环境治理最直接的受益者，因此他们的评价也是较为客观的。大力宣传，鼓励群众通过微信公众号或者专门APP，让公众对河长的工作进行匿名评价，考核结果在平台公示，并将公众的考核纳入年终考核当中。科学制定考核问责机制，加强社会监督，使河长制发挥最大效用。