新时期海绵城市建设融资问题研究

□ 李冠雄 贺 洋

(北京大学 光华管理学院, 北京 100871)

一、引 言

党的“十九大”报告提出必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,坚持走生态良好的文明发展道路,建设美丽中国,提供更多优质生态产品,以满足人民日益增长的优美生态环境需要。而“海绵城市”正是绿色、协调、可持续发展理念在城市水环境系统设计领域的具体化表达。“海绵城市”是指城市能够像海绵一样,在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的“弹性”,下雨时吸水、蓄水、渗水、净水,需要时将蓄存的水“释放”并加以利用。海绵城市的建设可以有效缓解暴雨天气对城市排水的影响,有效应对径流污染及水资源缺乏等问题。

从中外对比上看,“海绵城市”在国外特指一套城市地面透水、渗水的技术标准,以透水材料的设计和运用为主,目的在于实现灰色基础设施向绿色基础设施的转变[1]。而在中国,“海绵城市”的概念是一个系统化的工程,包括透水材料的铺装、人工湿地、生态洼地、雨水收集再利用以及排水设施的建设,是新时期我国新型城市建设的重要组成部分。从应用范围上看,国外的雨洪管理措施主要针对社区、广场、道路等小范围区域,而我国则针对整个城市区域,与新型城镇化密切关联,更加强调系统性,规划和建设的难度也更大[2]。

本文通过分析我国海绵城市建设现状,研究绿色发展理念下海绵城市建设的融资问题。当前我国经济已步入新常态发展时期,供给侧结构性改革不断深入推进。我国海绵城市的建设作为新常态下新型城市建设的重要组成部分,有助于提升城市公共基础设施供给质量,促进资源整合,因而也是供给侧结构性改革中的具体举措。本文的研究将经济新常态下供给侧结构性改革作为分析的宏观背景,以更全面、系统的探究海绵城市的建设风险与管理机制。研究新时期海绵城市建设问题不仅对短期内经济社会发展具有重要的实践意义,同时对于长期内探索我国新型城市生态文明建设模式也具有重要的借鉴意义。

二、海绵城市建设的发展历程

(一)提出历程

我国“海绵城市”的提出是一个典型的“自上而下”的推动过程。2013年在中央城镇化工作会议上,习近平总书记强调“提升城市排水系统时要优先考虑把有限的雨水留下来,优先考虑更多利用自然力量排水,建设自然存积、 自然渗透、 自然净化的海绵城市”。2015年4月海绵城市建设首批试点城市公布,迁安、白城、镇江、嘉兴等16个城市入选;2016年4月第二批海绵城市建设试点城市公布,福州、珠海、宁波、玉溪等14个城市入选。在2017年5月由住房城乡建设部、国家发改委公布的首部国家级市政基础设施规划《全国城市市政基础设施建设“十三五”规划》中,也已明确把海绵城市相关指标作为我国城市市政基础设施建设的重要考核标准。

中央高层的大力推动,将“海绵城市”由一个学术概念快速转变成了实际行动,果断回应了“环境污染、水源短缺、内涝拥堵”等困扰居民生活的“城市病”。具体进程可概括为“中央表态—部委行动—地方试点”三个层次,这也呼应了后续接连出台的 “超预期”政策红利,如财政部、国家开发银行等均出台支持政策。由此,一套独具中国特色的涵盖了从顶层设计到基层行动规划的海绵城市建设方案初具雏形。

在首批试点申报过程中,有130个城市制定了海绵城市建设方案,其中34个城市进入初选名单,最终16个城市获得试点立项。首批16个试点城市分布在16个不同省、直辖市,而两批30个试点城市则分布在26个不同的省、直辖市。这意味着有的省份在两次评审中均有城市入选试点名单。目前拥有两个国家级试点的省份分别为浙江(嘉兴、宁波)、福建(厦门、福州)、山东(济南、青岛)、广东(珠海、深圳)。没有试点的省级行政区除港、澳、台之外,还有新疆、西藏、内蒙古、山西、黑龙江。整体上看,首批试点城市自身申报基础更好一些,即天生具有较多的“海绵基因”;而第二批试点城市经济实力更强。在2015年的GDP排名中,广东、江苏、山东、浙江位居前四,山西、辽宁增速最慢,黑龙江排名中下。至少在表面上看,是否获评国家级试点城市除了与自身“基因”有关外,也会受到当地的经济发展水平的影响。这也反映了决策层对试点城市的定位,即选择基础条件较好的城市先行先试,探索、积累出可以复制、推广的经验后,再向全国推行。同时,也应注意到在试点城市申报中暂时落后的省份,可能在未来表现出较强的“反超”意识,带来更多的投资机遇。

(二)顶层设计逻辑分析

“海绵城市”作为一项自上而下推行的新型城镇化建设理念,从一开始就表现出“顶层设计”先行的特征。然而,由于我国不同地区在自然环境、发展水平、城市规划等方面存在较大的差距,推动海绵城市前行的“顶层设计”本身也处于不断的摸索中。除“海绵城市”之外,当前新兴城镇化的其他抓手,如“智慧城市”、“特色小镇”、“地下综合管廊”等,也均或多或少地呈现出类似特征。

在2014年12月财政部、住房城乡建设部、水利部联合发布的《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》中明确提出“对采用PPP模式达到一定比例的,将按上述补助基数奖励10%”。

可见,海绵城市从推行之初,中央就确定了主要依托PPP模式这一大方向。然而,对于仍处于发展变化期的PPP这一“新事物”如何与海绵城市这一“新理念”相融合,也同样处于摸索变化的阶段,这从2015年与2016年《海绵城市建设试点城市申报指南》(以下简称“指南”)的差别中可以看出。从变化过程来看,“顶层设计”的思路日渐清晰,一方面得益于针对海绵理念的研究日趋深入所带来的内生性优化,另一方面则得益于首批试点城市探索过程中所积累的外部实践经验。从结果来看,“顶层设计”始终保持着谨慎客观的包容性姿态。“顶层设计”始终未强行规定要采取PPP模式,或设定某一比例红线,或鼓励地方不断提升PPP比例。最终的落脚点在于“有利于实现海绵城市项目建设运营维护全生命周期高效管理”,“模式的创新”是唯一的鼓励方向。

三、海绵城市建设融资现状

海绵城市的建设需要巨额的资金,由于地方政府财力有限,PPP模式成为各地海绵城市项目的主要实施模式。根据财政部PPP项目库公布的信息,财政部PPP项目库中共有海绵城市项目55个,投资总额达到了1142亿元。项目平均投资额19.84亿元,最大投资额为243亿元,最小为3416万元。其中,处于识别阶段的32个,处于准备阶段的7个,处于采购阶段的有11个,而河北迁安、江苏镇江、湖南吉首、四川岳池四地共有5个海绵城市项目已进入到执行阶段。上述项目中,最短的合作期限是10年,最长的为30年,平均长度为17年。政府付费(占53%)和可行性缺口补贴(占44%)为主要回报方式,使用者付费仅占4%。常见的运作方式包括DBFO(设计—建造—融资—运营)、BOT(建设—运营—移交)、ROT(改建—运营—移交)等。

从项目区域分布看,PPP项目库中海绵城市项目分布于安徽、甘肃、贵州、海南、河北、河南、湖北、湖南、吉林、江苏、江西、内蒙古、宁夏、山东、陕西、四川、云南、浙江、重庆等19个省级行政区。其中,山东省推出的海绵城市项目数量独占鳌头,共17个。但从总投资额来看,云南省位居第一,为298.75亿元。虽然长期来看效益显著,但短期内相关项目的过快扎堆上马,导致交通长时间极度拥堵,而关键性工程推进过慢,又会引发民众对海绵城市建设效果的质疑。可见,不仅海绵城市的建设运营是一门艺术,实施进度的把握也需要高超的艺术水平,尤其要注意与其他市政工程施工进度的“协调”。

四、海绵城市的融资难点分析

当前,海绵城市建设的难点主要有三个方面,一是PPP创新融资模式的运用,二是融资规模较大,三是项目建设边界不清晰。

(一)PPP创新融资模式的运用

1.海绵城市是PPP模式与项目系统的结合。海绵城市是一个系统工程,包含很多子项目。单个子项目的完成并不意味着项目整体达标,项目整体达标也不代表每个子项目都合格。一个好的海绵城市项目不仅要求项目整体达标,各子项目也要达标。这就涉及到激励约束机制的设计,而这一类绩效考核机制的设计并无可借鉴的经验。

2.海绵城市是PPP模式与新型城市管理方式的结合。海绵城市涉及的行业有建筑、道路、桥梁、水利工程、园林绿化等,而这些行业均有相应的政府部门主管。随着新型城镇化建设的深入推进,各分管部门各管一块的城市管理方式越来越难以适应新型城市管理的要求。

3.海绵城市建设背景下PPP创新模式的运用,需要考虑多重目标。一是海绵城市PPP项目要置身于本地自然环境,充分借助区域自然资源禀赋达成建设目标,在全国统一的考核目标下,需要充分发挥具有地方特色的实现路径。二是海绵城市PPP项目要置身于本地城镇化建设全局。借助海绵城市推进新型城镇化建设,包括旧城改造、老旧小区改造等,针对本地的城市病对症下药,精准发力。三是海绵城市PPP项目要置身于供给侧结构性改革的宏观经济全局,积极借助海绵城市建设,探索区域经济振兴与长久发展的可实现路径。

(二)融资规模巨大

海绵城市作为城市基础设施的重要一环,其建设必然涉及巨大的融资规模[3]。海绵城市建设的融资规模最终决定于自身的“质”与“量”。海绵城市建设作为典型的生态公共产品,其“质”与“量”的核心在于以人为本。因而本文的测算选择以城乡人均指标作为核心变量。

本文以人均存量为基础,对城市全部基础设施融资需求做测算,进而以排水、园林绿化领域的融资需求作为海绵城市融资规模的狭义测算口径,以排水、园林绿化、环境领域的融资需求作为广义测算口径[4]。在测算时,设定如下前提:(1)测算的基础设施具体包括交通、环境、能源(燃气、供热)、水系统(排水)、绿地、环卫等领域;(2)基础设施投资以2017年分领域人均投资额为测算标准;(3)未来新增年度投资为新增城镇常住人口人均投资额的加总。

测算结果显示,截至2030年,基础设施融资需求为45.89万亿元。分项看,交通基础设施占比最高,为62.09%;其次是环境领域,占比18.96%。园林绿化、排水、集中供热、市容环境卫生和燃气,分别占比7.60%、5.20%、2.32%、1.97%和1.86%。具体看,海绵城市狭义融资需求为5.88万亿元;广义融资需求为14.58万亿元。

(三)项目建设边界不清晰

1.海绵城市中“建筑与小区”类项目涉及到公用建筑与非公建筑[5]。作为政府主推的工程,非公建筑产权主体并无实施海绵化改造的动机,同时因产权问题,政府也无权强迫其进行海绵化改造,更不说将其纳入PPP项目包交由社会资本方统一运营管理。

2.海绵城市运营的绩效考核离不开相应的检测类项目。一方面,检测类项目若由社会资本方投资,则会出现社会资本方同时作为“运动员”和“裁判员”出现在同一个项目中,检测的真实性很难保证;另一方面,若由政府方投资,可以解决“运动员—裁判员”问题,但由于海绵城市项目的系统复杂程度远超一般项目,政府方可能因为不了解项目系统细节而导致“监测真空”或“无效检测”的出现。因而,该类项目是否纳入PPP项目包需视项目具体情况及政府与社会资本方诉求而定。

五、对策与建议

由上文分析,针对海绵城市建设难点提出以下政策建议。

第一,顶层设计突出综合性。海绵城市建设是一个系统工程,需要摒弃传统的项目管理思维,而转向系统集成管理思维。同时,还应注重海绵城市的地域特色,应在建设模式中融入地方文化特色和地域环境特色,避免海绵城市千篇一律。

第二,培育海绵城市建设的多元化参与主体[6]。海绵城市作为系统集成度高、操作难度大、前后向关联复杂的系统化工程,单一的建设主体往往难以达成建设目标。新时期海绵城市的建设不仅要“融资”,需要大规模的融资投入,还要“融智”,即需要相应的创新技术方案,同时还需要专业的运营主体,提升整个海绵系统的运营效率。

第三,创新普惠金融生态环境建设。通过税收等政策支持鼓励市政债投资者本地化、居民化,住民对当地信息更加了解,可以对地方政府发债构成民意上的约束;创新针对中、低收入的理财产品,适度打破合格投资者限制,并为中低收入人群提供适度的“刚性兑付”,增强金融普惠,创设各阶层民众分享经济增长红利的有效渠道。□