粤港澳大湾区立法协同机制探讨——基于京津冀和长三角的立法协同经验

郭丽莎

(中山大学 粤港澳发展研究院，广东 广州 510275)

粤港澳三地之间的法律冲突，一直都是粤港澳一体化发展的重要制约因素。长期以来，粤港澳合作都是以政府间签署协议的方式进行的，不具有法律规范意义。要促进内地与港澳的深度合作，实现人流、物流、资金流、信息流在粤港澳大湾区(以下简称大湾区)的高效融通，要提升国家治理能力现代化水平，将港澳治理纳入国家治理体系，就必然要打破粤港澳法律制度壁垒，建立健全大湾区法律合作和法治保障。京津冀协同和长江三角洲区域一体化比大湾区更早上升为国家重大区域发展战略，京津冀和长三角的立法协同已取得巨大进展，其成功经验值得大湾区借鉴。同时，大湾区的独特性又决定了其立法协同面临着独特挑战。

一、京津冀和长三角立法协同的进展情况

(一)京津冀的立法协同

2014年2月，京津冀协同发展作为国家重大战略被正式提出，对其进行法制引领与保障随之提上日程。但“单一制”国家结构形式和“一元多层”立法体制[1]之下的协同立法，在国内外没有先例可循。河北省人大常委会率先提议进行三地协同立法的制度探索。2015年3月31日，河北省人大常委会与北京市人大常委会、天津市人大常委会联合出台《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》(以下简称《意见》)。随后，三地人大常委会主任会议各自通过该《意见》，并正式启动协同立法机制。根据2015年4月30日中央政治局会议审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》，京津冀协同发展战略的核心定位是“疏解北京非首都功能”[2]。在此协同立法过程中，形成了一条基本模式：对于需要三地共同立法的事项，由京津冀人大立法工作联席会议通过后，分别提交各自人大常委会主任会议进行研究，经主任会议批准后施行[3]；对于与三地协同发展有关的立法事项，一地人大在立法之前征求另外两地人大的意见。照此模式，三地又陆续出台了《京津冀人大立法项目协同办法》《京津冀人大法制工作机构联系办法》《京津冀人大立法项目协同实施细则》。

《意见》对京津冀人大协同立法各方面相关事务做了原则性规定，两个《办法》和《实施细则》是对《意见》的具体细化，主要内容包括：第一，确定协同对象，包括立法规划、年度立法计划、重点领域立法项目。京津冀三地制定五年立法规划或年度立法计划时应当充分沟通协调，从交通一体化、生态环保、产业升级转移等重点领域着手，选择关联度高的重要立法项目进行联合攻关，在制度规范上尽可能增强一致性、协同性和融合性。三方就立法协同项目的共性问题进行研究，例如执法体制机制、社会参与、重点难点问题治理、京津冀区域协作等方面的问题。第二，构建协同机制。深化和完善三地协同立法会商机制和信息共享机制。立法项目协同相关方可以建立常委会主管领导、法制工作机构负责人、立法项目小组三级沟通协调机制。京津冀人大法制工作机构(即京津冀人大法制委员会和常委会法制工作机构)可以通过召开联席会议、信息通报、走访学习等多种方式加强立法工作的联系与沟通，包括立法协同项目的商议、地方立法理论研究的协作、立法工作经验和立法成果的交流共享、立法干部学习培训方面的交流互动。第三，明确协同程序。京津冀任何一方均可提出立法项目协同建议，通过三地人大立法工作联席会议商议，形成立法项目协同实施方案，提交各自的人大常委会主任会议讨论决定。三方共同参与立法项目起草，形成意见一致的草案文本和说明，提交各自的人大常委会或者代表大会审议。草案中涉及功能定位不同或者本地特色的内容可以适当保留。各自人大常委会有重大修改意见的，以简报等形式通报其他两方，确有需要时应及时启动会商机制。第四，其他相关机制和工作。三地人大常委会在人力、物力、财力等方面保障立法工作接通机制；三地人大可以根据需要协同开展法规清理工作；等等。

在京津冀协同立法实践中，三地党委的领导和推进使得协同立法工作的开展平稳有序，突出表现在重大利益问题的协调方面。在协同立法过程中，非常重视征求社会公众意见，主动向大型企业、相关协会和人群征询意见。目前，京津冀在大气污染防治领域完成了首个协同立法项目。2018年，京津冀协同立法联席会议将移动源污染防治立法确定为协同立法项目。经过三方密切沟通、联合起草，形成了基本一致的条例草案，只是在主要管理制度和法律责任方面，北京、天津比河北体现了更为严格的内容，这是考虑到三地不同的经济社会承受能力以及国家能源战略的需求。2020年1月，河北省、北京市、天津市相继在各自人民代表大会上通过了各自的《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》，均于同年5月1日起施行。后续，三地将就该条例开展联合执法及执法检查。

(二)长三角的立法协同

自2014年起，上海、江苏、浙江、安徽三省一市人大常委会法制工作机构每年召开一次立法协作会议，就共同关注的立法内容进行交流研讨，逐步实现了地方立法协作常态化。各方立法需求高度契合的大气污染防治领域成为长三角协同立法从理论走向实践的契机。2014年1月，根据国务院《大气污染防治行动计划》的精神，长三角区域大气污染防治协作机制宣告启动。2月，上海市法工委向市人大常委会党组提交了《关于探索和推动长三角大气污染防治区域立法协作的工作方案》，并开展考察调研。5月，在上海市人大常委会法工委的倡议下，三省一市就大气污染联防联控、区域立法协作达成共识，一致认为采取协调互补的立法协作模式比较符合该阶段实际，即“经过三省一市共同协商确定一个示范性的条款文本，在具体到本地立法的表述时则可有个性化差异，最终形成若干个不同版本的立法文件，由各地人大常委会分别审议通过，在本行政区域内施行”[4]。照此模式，三省一市相继修订或通过各自的《大气污染防治条例》，分别就区域大气污染防治协作设置专门章节。2015年，三省一市又开启了长三角区域水污染防治立法协同进程。

2018年7月，三省一市人大常委会正式签署了《关于深化长三角地区人大工作协作机制的协议》和《关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同的协议》，在以往交流合作的基础上，进一步完善了决策层、协调层、工作层层层推进的立法协同机制及主任座谈会机制和秘书长沟通协商机制，明确了规划、环保、产业、营商环境等立法协同重点领域，改进了立法协同方法。[5]11月，三省一市人大常委会分别通过了《关于支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的决定》。2019年5月13日，中共中央政治局会议通过《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，指明长三角一体化的发展目标是“在科创产业、基础设施、生态环境、公共服务等领域基本实现一体化发展”[6]。据此，三省一市围绕上述重点领域加强跨区域立法研究，例如目前正在进行的长三角生态绿色一体化发展示范区法制保障的联合攻关研究。

二、大湾区与京津冀、长三角的立法因素比较

(一)大湾区与京津冀、长三角的立法因素相似点

大湾区、京津冀、长三角都存在区域内部发展不平衡的现象。京津冀的北京，长三角的上海，大湾区的香港、深圳、广州，都是超大城市，在经济总量、产业发展层次、城市发展水平等方面都跻身国际一流城市行列。这三个区域内亦存在经济社会发展水平较低的三四线城市。如何让相对发达城市在促进自身优化发展的同时带动区域内其他欠发达城市提速发展，是这三个区域共同面临的现实问题。相应地，这三个区域的发展战略都着重于区域内部的互通融合与建设，都需要将区域内部的差异转化为可以互补的优势，以缓和区域内部发展严重不平衡的状态。但长期以来，我国的区域一体化发展普遍重经济发展、轻制度建设，重协议签订、轻法治保障，导致区域间立法不协调、执法有冲突、司法标准不一致甚至“逆一体化”的现象层出不穷。[7]大湾区与京津冀、长三角的立法协同都应以树立法治观念为前提，将区域一体化发展纳入法治轨道，以法制一体化促进区域发展。

(二)大湾区与京津冀、长三角的立法因素不同点

1．双层多元立法权并立

(1)广东省的立法权与特别行政区的立法权

大湾区与京津冀、长三角的最大差异，就是国家在香港和澳门实行“一国两制”。两个特别行政区与省级人大及其常委会的立法依据、立法权限、受全国人大及其常委会审查的范围及结果都不相同，于是产生了大湾区第一层次的立法权冲突，即广东省和香港、澳门两个特别行政区之间的立法权冲突。根据《中华人民共和国立法法》的规定，广东省人大及其常委会拥有制定地方性法规的权力，须不同宪法、法律、行政法规相抵触；全国人大常委会对其作全面审查，并有权撤销与宪法、法律、行政法规相抵触的地方性法规。而香港和澳门实行高度自治，享有立法权，根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》的规定，除了有关国防、外交及其他由中央管理的事务方面的法律，凡属特别行政区自治范围内一切事务的法律，都由其立法会制定并通过，还须经行政长官签署和公布方能生效；立法会制定的法律不得同基本法相抵触，须报全国人大常委会备案，但备案不影响该法律的生效；全国人大常委会的审查范围仅限于中央管理的事务及中央与特区关系的条款，如认为立法会制定的部分法律不符合基本法关于该两类条款的规定，则可将有关法律发回，发回的法律立即失效，该法律的失效，除特别行政区法律另有规定外，无溯及力。很显然，香港、澳门的立法权限比广东更为广泛和自主。同时，广东、香港、澳门属“一国两制三法域”，三地的法律传统、法律制度和法治观念存在较大差异。多年来，粤港、粤澳府际协议因难以在港澳取得法律效力而执行效果不佳，粤港、粤澳司法互助也未取得突破性进展，都印证了区际法律冲突和司法互信不高。要在国内法框架内实现立法主体和程序、执法和司法制度大相径庭的三地之间的立法协同，最终还是要落脚到意识形态和价值观念的磨合上。

(2)设区的市的立法权与经济特区的立法权

第二层次的立法权冲突是广东省九个地级市(广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门和肇庆)之间的立法权冲突。这九个地级市均为设区的市，根据《立法法》第72条的规定，其市人大及其常委会均拥有制定地方性法规的权力，须不同宪法、法律、行政法规和广东省地方性法规相抵触，且事项范围限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面。而深圳和珠海作为经济特区，根据《立法法》第74条的规定，其市人大根据全国人大的授权决定，在遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则的基础上，可以根据具体情况和实际需要对法律、行政法规、地方性法规作变通规定，在各自范围内实施。由于全国人大的授权决定往往都是原则性规定，这就赋予了经济特区法规广泛而灵活的立法权限。尤其是分别位于深圳前海和珠海横琴的两个自贸片区，根据《立法法》第13条以及全国人大及其常委会的相关授权决定，其就行政管理等领域的特定事项还可暂时调整或停止适用法律的部分规定。此外，从行政级别来看，广州、深圳是副省级城市，深圳还是计划单列市，拥有特殊的经济管理权限。2019年中共中央、国务院发布的《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》对深圳的战略定位之一是作为“法治城市示范”[8]。基于上述法律和国家政策规定，广东九市所拥有的地方立法权是不平等的，深圳、广州、珠海三市的地方立法权限显著大于其他六市，深圳和珠海甚至可以对广东省地方性法规作变通规定。这种立法主体众多且行政级别不一的情况大大削弱了协商成效，导致大湾区立法协同机制难以构建。

2．多极多元利益冲突

立法的本质是不同利益需求的博弈，区域协同立法需求是多元利益博弈的结果，因此，识别和平衡不同主体、不同层次、不同领域的利益需求并上升为共同的立法需求，是区域协同立法的必要前提。[4]京津冀和长三角的核心城市均只有一个(分别是北京和上海)，比较容易带动区域内其他省市行动，从这两个区域的协同立法实践中也能明显看到北京和上海的引领作用。大湾区的中心城市有四个之多(香港、澳门、广州和深圳)，并形成三个极点(香港—深圳、广州—佛山、澳门—珠海)，涉及三个独立税区，多极之间的利益协调消耗更大成本。长期以来的“各为各家”和“龙头之争”造成利益分配机制无法建立，各类要素难以实现自由流动。[9]

三、京津冀和长三角的立法协同经验给大湾区的启示

《立法法》没有授权区域机构或地方立法机关联合立法的权限，也没有授权设立高于区域内各地立法机关的统一立法机构。无论是京津冀、长三角，还是大湾区，其协同立法都不得违反宪法和《立法法》确定的立法权限，不得违背我国现有的政治体制。因此，现阶段我国区域协同立法的关键点在于技术性协同。[3]大湾区立法协同的目标应当是将九市两区的立法资源有效整合，通过顶层设计和制度安排，引领、保障和推动大湾区建设。大湾区可以在京津冀、长三角既已探索出的行之有效的区域协同立法模式、程序的基础之上，构建具有大湾区特色的立法协同机制。

(一)组织：以立法工作联席会议为主，大湾区立法协同机构为辅

无论是京津冀还是长三角，都是在各省市党委的领导和推动下，在各省市人大的基础上，组建并召开立法工作联席会议作为立法协同机制。

而大湾区则存在三类立法协同关系：一是广东九市中的几个市进行立法协同，二是香港或澳门与广东之间的立法协同，三是香港或澳门与广东九市中的一个或几个进行立法协同。对于第一类立法协同关系，可直接采用京津冀和长三角的经验，由各市人大常委会法制工作机构组建并召开联席会议。而后两类立法协同关系才是大湾区面临的棘手问题(后文仅探讨这两类立法协同关系)。因为特别行政区立法会的地位、职权及运作模式与内地的人民代表大会大相径庭。香港、澳门立法会可为大湾区立法协同分别设立一个专门委员会，原则上由广东省人大或广东九市人大的法制工作机构会同香港、澳门立法会的立法协同委员会召开联席会议，就立法协同项目进行协商。同时，发挥大湾区建设领导小组的协调作用，可在其下设立一个大湾区立法协同机构，由来自内地、香港、澳门的法律、经济、政治、社会等各个领域的专业人士组成，当就某立法协同项目召开的粤港澳立法工作联席会议遇到瓶颈时，则由相关领域的专业小组出面协调并提供专业意见，推动各方达成一致。广东省人大的法制工作机构和香港立法会、澳门立法会的专门委员会应首先就上述机构设置和协同机制达成协议或形成制度性文件，作为大湾区协同立法的长效机制，这样既能提高日后的立法协商效率，也有助于避免立法权责纷争。

(二)策略：从具体到一般，先易后难

京津冀和长三角的协同立法均建基于各方人大法制工作机构的实地调研和高校科研机构的基础理论研究，然后各方协商形成立法规划，明确一些关联度高的重点立法项目。两个区域均选择从大气污染防治领域开启立法协同工作，并已成功完成相关立法。

大湾区的立法协同也应首先形成立法规划，从具体项目开始联合攻关，在具体项目的选择上要兼顾“重点”和“需求契合、利益趋同”两个特点。具体来说，大湾区立法协同工作机构可依托大湾区法治研究机构(如高校、智库等)研究法规预案，形成立法规划。立法规划应从具体领域的协同立法到一般性协同立法。具体领域的协同立法应先易后难，从立法需求契合、利益分歧不大的重点领域开始，同时要符合大湾区的发展定位。可以从生态环保、食品安全、社会保障、旅游休闲等领域着手开展立法协同工作，首先促进内地与港澳在经济社会领域的深度合作，逐步打通阻碍人流、物流、资金流、信息流在三地融通的规则壁垒，利用制度优势降低区域经济合作成本，用制度创新为经济创新驱动发展保驾护航。待时机成熟时，再将立法协同工作拓展到更广阔的领域。

(三)程序：从示范法到地方性法律规范

京津冀和长三角的协同立法草案都是由区域内各方人大常委会法制工作机构在立法工作联席会议上协商确定的，各方可根据本地特色和功能定位作出非重大修改，再由各方人大常委会分别审议通过，成为各自的地方性法规。

这种“示范法”模式非常值得大湾区借鉴。因为以“示范法”作为三地制度融合的桥梁，具有包容性和多元化的优势，可以淡化政治因素，缓冲港澳居民的抗拒心理；借由美国的示范法制度亦可反驳某些认为特别行政区自治权恐被削弱的观点。考虑到内地与香港、澳门的法律传统和立法程序都不相同，针对具体的大湾区立法协同项目，可先由参与协同的各方代表组成的官方或非官方专业机构草拟不具有法律效力的示范法，再由各方立法机关在不违反示范法的基本原则和精神的前提下，分别根据各自实际情况、在各自立法权限内对示范法进行变通，各自通过后在各自行政区域内实施。

(四)区别对待原则，利益补偿机制

“区别对待原则”是从变通示范法进一步引申而来的原则，它不仅体现为地方法律实体规定的个性化，更体现为执法、司法和法律责任的差异化。河北和安徽分别是京津冀和长三角两个区域中发展水平较低的省份，在适用有关大气污染防治的协同立法时，执法部门和司法机关会充分考虑产业转移升级、社会经济承受能力等差异因素。

由于港澳与广东在政治、法律、经济、社会、文化等各个方面都存在差异，广东九市之间的社会经济发展水平也不平衡，区别对待原则在大湾区立法协同过程中的重要性尤为显著。一方面，要在共同目标的指引下，充分发挥粤港澳三地的制度优势，分工合作，优势互补。譬如，可依托广东探索大湾区制造业法制建设，依托澳门探索大湾区旅游业法制建设，依托香港探索大湾区国际贸易、金融业法制建设。另一方面，还应改进区域规划，纠正资源错配，建立能够有效治理利益分化、整合利益差异的利益补偿机制，以改善大湾区内部发展不平衡的状况。

(五)扩大公众参与，科学民主立法

近年来，内地越来越重视科学立法和民主立法，京津冀和长三角在立法协同过程中非常重视征求大型企业、相关协会及重点人群的意见，在协同立法完成后还召开新闻发布会引发社会舆论关注，形成了全社会共同参与的良好局面。

香港和澳门的法治化程度高，广东九市的法治建设亦处于内地领先水平，粤港澳三地公众的法治意识普遍较高。在大湾区协同立法的过程中，更应调动公众参与积极性，充分征求公众意见，保证港澳居民的参与度，特别是要吸纳大湾区各界代表和法律专家、行业协会和智库机构的参与和研讨，以保证大湾区协同立法的科学性和民主性，增强港澳居民对大湾区协同立法的认同感。

四、大湾区的内在张力与立法协同机制创新

大湾区发展战略的提出体现了“一国两制”中“一国”这个核心前提。“一国”是原则，“两制”是例外，国家主动创造例外的目的是最终使得港澳融入国家的一体化秩序之中。[10]因此，大湾区的发展应消解因制度鸿沟、资源差异和利益竞争而形成的内在张力，从“两制”分隔的状态逐步过渡到跨行政区的立法协同状态。

(一)制度鸿沟及其克服机制

1．政治制度方面

我国内地实行社会主义制度，而香港、澳门继续实行原有资本主义制度。在内地，有各级党委执行上级党组织的指示和同级党代表大会的决议，领导本地方的工作。党委的领导、协调和整合作用在京津冀、长三角的立法协同工作中体现得淋漓尽致。但是在不存在“党委”的港澳，有没有哪个组织可以担负起这一职责并得到港澳居民的信任？从现有的机构设置来看，至少应当充分发挥大湾区建设领导小组的统筹协调作用，打破港澳与内地在政治与行政上的壁垒。

有学者将我国当前主要的协同立法模式归纳为三种类型：第一种是“中央制定型”，即在顶层立法理念指引下，共同起草制定统一法律规范；第二种是“示范协调型”，即以区域内某省或某地域立法为主导，使用示范方法协调立法内容；第三种是“共同协商型”，即以区域为基础，各立法主体依据共同确定的立法文件进行立法。并针对大湾区众多复杂的立法主体和内地、香港、澳门不同的立法程序，认为应从人大授权角度进行“中央制定型”协同立法模式的探索。[1]笔者认为，中央立法固然是协商成本最低、通过率最高的办法，但会将矛盾转移到法律实施层面。首先，香港和澳门的《基本法》第18条均明文规定：全国性法律除列于本法附件三者外，不在特区实施；列入附件三的法律，限于有关国防、外交和其他按本法规定不属特区自治范围内的法律。其次，虽然全国人大及其常委会有权对特区颁布决定、解释和办法，国务院等中央国家机关也有权对特区颁布规范性文件，但宪法和《基本法》规定的相关权限仅涉及特区的政治、行政管理、基本法解释等事务，而对于经济、社会等属特区自治范围内事务的中央立法，香港和澳门并没有宪制义务去实施。因此，在大湾区立法协同的初期，宜将重点放在“协”而不是“同”，换言之，关注大湾区各立法主体的立法意愿，重视“示范”和“协商”的价值，根据各地实际情况适当放宽对立法同步性的要求。

2．经济制度方面

港澳实行资本主义经济制度，市场在资源配置中起基础性作用，大湾区建设要充分发挥港澳的制度优势，要让港澳自觉融入国家发展大局，就必须重视市场的作用，调动港澳的积极性。在大湾区协同立法过程中，就要重视市场在立法资源配置中的重要作用。鉴于香港和澳门的社会组织都承担着重要的社会职能和政治职能，内地的社会组织也越来越扮演着重要角色，在大湾区协同立法中，尤其是在法案草拟和公众咨询过程中，应当加强三地相关社会组织(如行业协会)的交流与合作，充分发挥它们的专业优势及民间声望，从而增强大湾区协同立法的认受性。

(二)利益竞争及其缓解机制

大湾区九市两区不仅经济发展不平衡，立法权限不均衡，而且在一些领域存在着同质化竞争和资源错配，尤以深圳、香港竞争为甚，整体协调难度很大。有香港学者曾指出，深港之间的竞争关系不可避免，因为在市场经济竞争条件下，无论中央政府自上而下对深港作出何种分工，产业所聚集的企业、人才都是在比较环境资源、发展条件后择优选择。而如今的深圳，不仅在金融、航运物流等领域可与香港并驾齐驱，更聚集了众多世界性的科创巨头，在创投基金管理规模、国际专利数量、研发投入等代表发展潜力的指标上独占鳌头，经济实力已超过香港。[11]他认为，相较于与深圳的紧张竞争关系，香港与珠海尚有深度合作的空间。一来珠海的支柱产业还是第二产业，与香港的产业结构形成互补；二来珠海尚有大量未开发土地，港珠澳大桥交通便捷，是香港“飞地发展”的理想载体。[12]且不论上述设想的可行性，但可以肯定的是，要为大湾区设计一套以市场为依托的合理有效的利益分配机制，是非常考验政治智慧的。国家给了深圳极大的政策红利去建设中国特色社会主义先行示范区，这不是说国家鼓励深圳单枪匹马向前冲，而是希望深圳能够带动大湾区乃至全国其他城市，携手并进、互利互惠、共享共荣。国家实行“一国两制”也绝不是要将港澳与内地区隔开来，而将港澳纳入国家发展大局才是最终目的，这也是将大湾区建设成为内地与港澳深度合作示范区的政治内涵。

五、结语

粤港澳大湾区建设要行稳致远，离不开一体化的法制保障。在我国现行立法体制下，大湾区的立法协同只能在技术层面展开，只能是尽量消减而无法消除“两种制度、三个法域”所内生的张力。宏观上，如何促使香港、澳门积极融入大湾区建设，微观上，如何协调大湾区内部的利益分配，最终还是要靠政治智慧来形成最佳解决方案，并上升为大湾区的法律制度。