完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制的思考

摘 要：随着当前我国社会转型升级以及改革进入深水区、攻坚期，基层社会矛盾纠纷日益凸显且多样复杂。结合当前基层社会矛盾纠纷的现状，分析实践中矛盾纠纷多元预防调处化解面临的困境，探讨基层社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制的完善路径，对于全面推进依法治国、提高基层治理能力、维护社会和谐稳定具有十分重要的现实意义。

关键词：基层;矛盾纠纷;多元预防调处化解机制

2020年3月30日，习近平总书记在浙江考察时指出，“基层是社会和谐稳定的基础。要完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制……切实把矛盾解决在萌芽状态、化解在基層”。随着中国特色社会主义进入新时代，在经济体制转型升级、利益格局重大调整、价值观念深刻变化、权利诉求日趋复杂、社会矛盾类型多样且频发的背景之下，完善社会共治、功能互补、有序衔接的基层矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，既能满足人民群众对基层社会治理高效、便利、公正的多重价值期待，也是维护社会和谐稳定、推进国家治理体系和治理能力现代化的有效途径。

一、当前基层社会矛盾纠纷的现状

全面推进依法治国，基础在基层，工作重点也在基层。基层是具有中国特色的政治概念，作为一级行政区划，基层治理的重要内容在于预防和化解矛盾纠纷。当前基层社会矛盾纠纷主要集中在与群众切身利益密切相关的民生领域，以湖北省宜昌市为例，通过对近几年司法统计数据予以梳理分析，基层矛盾纠纷涵盖了城乡建设规划、征地拆迁、劳资关系、融资借贷、环境保护、城镇管理、交通医疗事故、商品质量和服务、涉军和涉教群体、三峡移民搬迁等各种类型。

现阶段基层社会矛盾纠纷的特征和发展趋势，从主体上看，由单一向多元化发展，由个体向群体化转变。矛盾纠纷既存在于公民之间，也扩展到公民、组织、企事业单位以及基层政府管理部门相互之间。在大规模的经济政策变动和利益结构调整过程中，因利益诉求和维权意图的一致性，部分主体极易集中化、群体化和规模化，譬如复转军人、三峡库区移民、征地拆迁群体和环境污染受害者等;从诱因上看，由简单传统型向复合多样型过渡。矛盾纠纷不仅涉及民事、经济、行政、刑事等多个领域，而且受到政治、经济、社会、文化等多方面因素影响;从处置上看，预防调处化解的难度增大，部门、行业、地区之间的矛盾纠纷相互关联，一些历史遗留问题中多数人的合理诉求与部分人的不合法方式相互交织，呈现出成本高、善后难、多反复等特点。加上数字信息化时代的来临与各类自媒体的出现，公权力行使不规范造成官民、干群矛盾成为网络舆情密切关注的焦点，处置不当极易引发新的问题和冲突，导致政府信任危机。

二、基层矛盾纠纷多元预防调处化解工作面临的困境

（一）思想认识陷入误区

受制于“无限责任政府”观念的影响，基层群众解决矛盾纠纷有时会呈现出非法治化倾向，处理问题偏信行政方法，表达诉求也偏向信访渠道。然而，基层政府因事务多、压力大，在职能定位上不同程度存在“重经济发展、轻公共服务”的偏差，在目标导向上由“稳控”向“治理”模式的观念转变也不及时，忽视“治未病”的现象比较普遍，大量矛盾纠纷的处理既浪费了公共行政资源，也偏离了基层治理的现代化轨道。另一方面，随着法治建设的推进和公民权利意识的觉醒，基层群众将法律视为“万能”，觉得打官司是“维权的最好途径”，相关部门也一味地将法治与诉讼简单挂钩，过分强调司法的定纷止争与救济功能，导致众多不必要进入法院的矛盾纠纷引发“诉讼爆炸”或“恶意诉讼”，不仅影响司法效率、增加群众诉累，也不利于及时实现社会矛盾的自我消化和自我修复。

（二）机制运行缺乏依据

矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制是国家治理过程中不可或缺的重要部分，必须通过顶层制度设计予以明确和规范。当前关于矛盾纠纷多元化解的立法少而零散，诸如和解、行政裁决、社会裁决等一些被实践证明行之有效的预防调处化解路径未能及时入法。现有的法律规定在程序设置、运用规则、诉讼与非诉讼衔接等方面，缺乏科学性、系统性和可操作性的制度安排。尽管我国早已明确要建立“大调解”格局的多元化纠纷解决体系，最高人民法院也出台了相关意见，但不少操作规范多为法院内部自行制定，配套程序没有跟进，未能体现引导（约束）作用。一些地区也制定了地方性法规，但在实现制度化、规范化和法治化方面依然困难重重。

（三）结构发展不够平衡

基层社会矛盾纠纷预防调处化解的途径分为诉讼和非诉讼两种。其中非诉讼矛盾纠纷解决机制又包括调解、公证、仲裁、复议等。当前一些基层政府在矛盾纠纷预防调处化解综合机制建设过程中，仅局限于铺摊子、搭架子，对非诉讼矛盾纠纷解决机制的物资投入和制度建设重视不够，大多数基础设置简陋，人员素质参差不齐。同时，宣传工作不到位，加上非终局性和非权威性等特点，相较于诉讼，群众对非诉讼纠纷解决机制的认同度较低，综合发展实力与实际效果欠佳。

（四）统筹衔接后劲不足

目前各地一般成立了矛盾纠纷联调委员会或联席会议，但因人、财、物的部门主导，以及条、块分割的行政体制影响，未能全面发挥总揽全局、统筹协调、资源配置的功能。不同的矛盾纠纷预防调处化解方式受制于不同的制度约束和程序规定，各自为政、各行其是的特点突出。诉讼与非诉讼方式相互之间存在着程序设计和职能替代上的重复，信息沟通少、配合意识不强，衔接互动不顺畅。各种非诉讼矛盾纠纷解决方式之间未形成良性互补，甚至因主体权责和衔接标准不明晰而导致推诿搁置、被动应付的局面。

三、基层社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制的完善路径

（一） 坚持多元化解思路，打造共建共治共享治理格局

1、切实转变基层政府的职能。首先，在基层社会治理中，政府既要坚持发展是第一要务，更要坚持在发展中尽早发现问题、及时解决矛盾，由事后处置转向事前预警分析。其次，要下放相应的权力和资源，大力推行基层群众自治，力求实现法治与德治融合，培育群众“大事法律解决，小事人民调解”的认知模式。同时，支持和培育各种社会解纷力量，以多元主体参与为基础，运用多元化解方式，在基层矛盾纠纷预防调处化解过程中实现政府治理、群众自治和社会调节的良性互动。

2、充分发挥法院的积极作用。一方面，要提升法院的司法权威并强调其诉讼功能，另一方面，必须倡导和贯彻“协商调解为先、法律解决为本”的基本思路。法院要主动与非诉讼纠纷解决机制建立对接关系，尤其在参与立法、诉调对接、业务指导、人员培训等方面，充分发挥其引领、推动和保障作用。

（二）修改完善相关立法，补齐矛盾纠纷多元化解制度短板

1、加快国家立法进程。借鉴国外先进立法，整合国内现有零散的法律规范，从地方实践中提炼出带有理念性、普遍性的经验做法，完善与修改相关的前置程序、特殊程序和简易程序等制度设计，尽快从国家层面制定一部综合性的法律，合理界定与科学配置多元主体预防调节化解矛盾纠纷的职能定位、权力资源，并在制度导向、层次架构等方面予以科学性、系统性地规范与指导。

2、尽早起草制定相关的地方性法规。各地要结合实际，通过地方立法高度的提升，推动矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制不断统一和完善。要建立完善地方决策、政策的合法性审查制度，突出法院在基层矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制中的核心领导与权威地位，体现民本思想和社会自治精神，切实维护群众合法权益。

（三）健全落实制度保障，促进非诉讼纠纷解决机制发展

1、重视对非诉讼纠纷解决机制的硬件设施和软环境建设。既要增加人、财、物等基础设施的投入力度，为非诉讼纠纷解决机制提供坚实有力的外在发展条件，同时要重视完善组织流程、激励保障等方面的制度建设，为其创造有章可循的内部运行环境。

2、加大对非诉讼纠纷解决机制的宣传力度。在传统普法教育基础之上，借助新媒介、运用新方式，强化非诉讼纠纷解决机制在自愿、平等、协商、互谅互让方面的独特优势，突出其成本低、效率高的显著效果。

3、加强对各种非诉讼矛盾纠纷解决方式的个案指导、业务指导和监督审查。法院要通过落实司法确认制度等方式增强调解、协议等非诉讼解决方式的约束力和执行力，监督并确保程序的合法性、公正性，推进制度化、规范化建设，提高工作能力水平和社会公信力。

4、积极发展与培育行政调解、行业协会等专业组织。劳动、环保、公安、市场监督等相关政府职能部门要明确行政调解的范围和内容，改进和优化步骤，制定权利义务清单，通过行政指导、行政斡旋引导协商解决纠纷。同时要大力推动交通事故、医疗纠纷、房地产交易、保险索赔等第三方行业协会的发展建设，发挥中立性和專业化优势。

（四）加强联动衔接配合，完善矛盾纠纷多元协同治理

1、重视组织领导和源头预防机制建设。应将新时代矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制作为重点工作，加强组织机构建设，成立专门的工作领导小组。对已经建立起来的矛盾纠纷联调委员会或联席会议及其工作机制进行改进和完善，着力抓好预防分流，从源头入手构建矛盾纠纷防控体系，包括：完善群众利益诉求表达机制，建立征求公众意见情况公开公示制度;全面、准确地掌握社会矛盾纠纷的发展动向，及时汇总梳理、分析预测并作出快速处置反应;建立基层矛盾纠纷排查调处联动机制，例如宜昌市推行的矛盾纠纷村（社区）、乡镇（街道）、县（市区）、市四级联动每日排查研判制度、市县两级每月排查调处协调会议制度、重大复杂矛盾纠纷销号制度等。

2、发挥综治部门组织协调、督导检查和考核评估职能。重视和推动综合性指挥平台的发展建设，分类明确诸如人社、卫计、国土、农业、工商、教育、民政、住建、移民、环保、妇联和金融等部门，在矛盾纠纷预防调处化解工作中的职责定位、具体负责人、调处化解时限等内容。完善矛盾纠纷联动化解工作信息管理系统，通过开展流程再造，以及日常监管和全过程监督，适时提醒、督办、协调各部门开展工作，并将其矛盾纠纷预防调处化解情况与综治考核、目标管理相挂钩。

3、建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷预防调处化解机制。首先，健全规范并推动落实矛盾纠纷告知引导制度与移交委托制度，在尊重当事人自愿选择的基础上，将分别适合运用诉讼与非诉讼的矛盾纠纷分离出来，合理分流基层社会矛盾纠纷。其次，在继续加强“三调联动”工作机制的基础上，建立诉调、警调、行调、访调、援调“五调联动”机制，使人民调解员与法官、公安民警、行政机关工作人员、律师等密切配合，形成化解矛盾纠纷的整体合力，实现矛盾纠纷应调尽调。再次，借力科技手段，建立“线上+线下”矛盾化解机制。在推进案件分流、在线调解、诉调对接、访调对接的过程中，将人工智能、大数据、云计算等技术引入其中，增强基层矛盾纠纷化解工作的连续性、针对性、有效性，提升信息化、智能化水平。

参考文献：

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[2]朱力.如何构建社会矛盾多元化协同化解机制[J]人民论坛.学术前沿.2016

[3]黄燕翔.施美萍.基层社会矛盾及预防化解机制的实证研究一一基于Q市的调査比较[J].中共云南省委党校学报.2018

作者简介：

李方芳（1980-）女，中共宜昌市委党校副教授，研究方向宪法学、民商法。

（中共宜昌市委党校   湖北  宜昌  443009）