立案登记制改革研究

摘 要：立案登记制自2015年伊始活跃在我国立法文本中，同时在立法和司法实践的相互摩擦中引起了诸多不适配现象，起诉、审查、受理的立案程序在现阶段难以与立案登记制达到融合。笔者致力于宏观制度和微观程序的研究，试图微探出关于立案审查标准的中国式进路，另外立案程序中的司法选择性也是不容忽视的一环。

關键词：立案登记制;审查要件;司法选择;立案程序

一、引言

2014年10月23日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出要改革法院立案审查制为立案登记制。该文件对此的完整表述为：“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权”。该《决定》是中央第一次对“立案登记制改革”作出正面回应，同时也为后续立法工作和实践工作描绘了基本蓝图。在民事诉讼法学领域中立案登记制改革可以说是经历了漫长的修订过程：2004年江伟教授主持起草《民事诉讼法典专家修改意见稿》中首次提出立案登记制，到2007年、2012年对《民事诉讼法》的两次修改都没能促使立案登记制的萌生，直至2014年《决定》的公布和2015年《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》以及《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》的相继发布，相关文件才对部分问题做出了不甚完全的制度回应。

但是自2015年之后，立案登记制在理论和实践的争锋交错中仍然还是暴露出很多“中国特色”的问题。一方面司法实务界认为完全借鉴英美法系中的绝对立案登记模式与我国社会转型期的现状不能完全适配，进而需要适度放缓立案登记制改革进程;另一方面，学界则积极推动立案登记制改革，当然，学界也对于立案登记制是否等于诉状登记制、立案登记制下是否排除审查以及具体审查要件是什么等重要争议进行了深入的探讨。

最终在某些问题上学界和实务界已经基本达成了一致意见。首先，许尚豪在《立案登记制应避免两个误区：材料登记与放弃审查》一文中总结道，立案登记制不是材料的登记或者是放弃审查，立案登记制下无论案件最终是否进入审理程序法院都要给予一个案号，把立案前的审查纳入到法定诉讼程序范围内进行规制;其次，由于立案登记并不仅限于民事诉讼领域，从行政诉讼角度，江必新在《行政审判中的立案问题研究》中从最高院的角度回复了2018年以前立案登记制度研究层面的诸多问题，这些回应对于民事诉讼立案登记制的发展有深刻参考价值：立案登记制改革的实质不是要取消受理条件，不是在立案环节不作任何审查，而是对立案工作提出更高要求，要求进行更加精准的审查，防止不必要的审查和过度审查。诚然，站在司法实务的立场上，立案登记制不仅会带来案件井喷、案多人少的矛盾加剧，而且掺杂政治、社会等法外因素的重要考量，司法机关就会更多强调司法的谦抑性，主张让适合司法吸收的案子进入最后审判，这种立场是审判逻辑的自然延伸。至于在司法改革背景下如何去把握审查尺度、如何将立案登记制与我国实践中复杂的立案程序相对接，最终去破解我国“立案难”这一旷日持久的难题还是需要系统性的研究。

二、国内研究现状及评析

（一）对于立案或起诉受理问题中的概念启蒙

首先，对于立案或起诉受理问题中的启蒙概念研究集中发表于2000年-2005年，彼时为了回应人民群众反响强烈的“告状难”问题，全国各地法院纷纷成立立案庭，逐步开始试行“立审分立”、“审执分立”，相应地我国还没有将立案登记制改革提上议事日程，与此同时学者的研究也多是对域外立案审查要件制度的移植可能性进行探讨，基本上是针对立案环节中的某个微观单独的部分进行的，还没有深入到宏观的立案程序层面。

邵明教授《论诉的利益》一文中较早地在学界引入了大陆法系“诉的利益”的概念，并进行了系统性的探讨。所谓“诉的利益”就是当民事权益受到侵害或者与他人发生民事纠纷时，需要运用民事诉讼予以救济的必要性。邵明教授认为诉的利益应当归为诉讼审查要件，如不具备，法院以诉不合法驳回诉讼应当在起诉阶段（和受理阶段）就得确定诉的利益的有无。我们引入“诉的利益”这一概念是方便法院进行案件审查时，法院对“具有诉的利益”这一诉讼审查要件能够具有更加明晰的把握。到底什么样的案件具有司法救济的必要性，邵明教授很早就微观上给了我们一个指引的方向，为后续审查要件研究进行了具象化的铺垫：比如他提出的有关“诉的利益的一般标准”，即诉的利益的否定或阻却因素，就罗列了一事不再理、法律规定在一定期限内不得起诉、或裁或审、存在诉讼以外的强制性程序等常见事项。

张卫平教授的《起诉条件与实体判决要件》不单单将目光局限于“诉的利益”这一诉讼要件，而是将整个大陆法系中有关起诉条件和诉讼要件理论完整地向学界进行了系统性阐述。他根据“实体判决请求权论”，说明法院在立案审查中所需要审查的诉讼要件包括：（1）积极要件：受诉国法院对案件具有国际管辖权、受诉法院对案件具有管辖权、具有当事人能力、存在诉的利益等。（2）消极要件：重复起诉、仲裁协议、不起诉协议等。他将诉的利益内涵限缩于积极要件的领域，对于2010年以后的诉讼要件概念外延和立案程序整体理论研究具有重要的启蒙作用。

总得来说，该时期的文章给了我们研究立案登记制问题一个大概的思维导向。我国民事诉讼法实际上将起诉条件作为了诉讼程序开始的条件， 并错误地将诉讼要件等同于起诉的条件，从而导致了起诉或诉讼开始的“高阶化”，当事人“立案难”问题由此显现;另外涉及案件的实体问题的调查和审理需要一定的时间和程序， 现行法将它们的审理置于短暂的起诉审查阶段，显然是不合适的。相应地学界给出了起诉的“低阶化”理论，认为起诉的功能应当定位于单纯的诉讼程序启动， 所有程序问题和实体问题的实质调查、审查都应置于诉讼开始以后。

（二）立案审查制和登记制利弊研究

这一部分的研究大多集中于2015年中央以立法文件的形式正式确立立案登记制改革的前后，散见于多篇制度对比研究文献中。许尚豪的《有诉必案———立案模式及立案登记制构建研究》一文中指出立案审查制之下，整个审查均处于立案之前，属于典型的案外程序，缺乏公开性、规范性及程序保障性。正是由于审查在程序上的不被认可，所以它成了法院自说自话的领域。相应地，在立案登记制之下当事人的权益被尽快地纳入到程序范围内进行保护，当事人诉讼权益的程序保障得以彰显。

另外，段文波《起诉程序的理论基础与制度前景》和陆永棣《从立案审查到立案登记——法院在社会转型中的司法角色》两篇文章中都不约而同地阐述了立案登记制的弊端：其一是当事人和法院权限配置关系失衡，表现为法院职权对当事人诉权的干预和对处分权的漠视;其二是程序保障欠缺，主要是诉讼要件被提前至起诉程序中审查。但是在立案登记制之下，完全的照搬英美的绝对立案登记模式下的诉状登记制，在我国司法实践中会使得立案登记制改革目的落空，要么因为没有具体操作标准使得立案审查制的办案老思维得以延续，要么转化为激进的“登记即立案主义”，造成案件“进的来，出不去”的司法困境。

也就是说，立案登记制改革并不一定带来的都是积极效果，同时全盘否认立案审查制也非可取，基于前述考量，多数法院还是存在保留或变通做法，所以我国的立案登记制改革不是彻底的，可以说只是“准立案登记制”。依据我国现行《民事诉讼法》第十二章第一审普通程序的第一节规定了“起诉和受理”包括的以下诉讼行为：（1）原告起诉的形式要求（120条、121条），亦即形式要件;（2）原告起诉的部分实质要求（积极要件） 和部分形式要求（119条）;（3）原告起诉的部分实质要求（消极要件） （124条），可以看出法院立案庭的法官进行判断抉择时，不可避免地要进行一定程度的实体审查，所以从严格意义上来讲我国并没有从法条层面进行制度性变革，完全的诉状登记在现阶段仍不可行，如何进行中国化的制度调整需要详细论述。

（三）基于实证调研的成果研究

立案登记制改革之后，部分学者开始了对立案登记制下现实立案操作过程深层次的反馈反思，虽然这里不乏一些具有创新性的观点，但是总体来说现有有价值的该方面的参考文献还是很少。

陆永棣《从立案审查到立案登记：法院在社会转型中的司法角色》认为立案审查制在司法实践中是有存在意义的，其在于背后的司法选择，法院通过司法选择的路径将一些不适合法院受理或者说诉诸司法审判不能够解决纠纷的诉请在立案的时候就排除在法院外。在实务中这种司法选择已经上升为一种司法政策，背后有来自政治、社会等案外因素的考量，法院在此之下只能采取谦抑的态度，故而对于敏感的、群体性的案件不能大包大揽。张卫平教授的《起诉难：一个中国问题的思索》虽然不是立案登记制改革之后写的，但是对于司法选择这一中国司法政策的形成原因和对该政策的调整在陆永棣之上有更为详细的论述。总而言之，只有将司法政策的调整限于法律、法规的范围内， 才能避免法官任意限缩立案范围。

王亚新的《立案登记制改革：成效、问题及对策——基于对三地法院调研的思考》一文中则通过对不同样本的对比得出在立案登记制下最根本的出路恐怕还在于案件分流与程序分化、通过法官员额制等改革实现法院内人力资源的合理配置。

（四）基于立案程序的研究

研究这部分的学者力图从整个立案程序的角度出发，并不拘泥于立案登记制改革，而是从理想层面将以往学者关于起诉审查要件理论和诉的理论融合到立案程序中，寻求对程序内容的重新优化配置。他们认为“立案难”的原因不是出于起诉高阶化，只是强调对诉状的形式审查治标不治本，最重要的是对立案以后的

程序进行合理梳理安排。

对于民事诉讼立案程序的功能与结构的相关问题，在傅郁林《再论民事诉讼立案程序的功能与结构》中有着较早的详细论述，其认为立案程序是横亘在诉答程序和审前程序之间的一个没有规范标准的程序，带来的弊端在于法院起诉审查截断原、被告之间的诉答程序，答辩义务或权利期间缺乏适当法律拘束，诉答程序和审前程序之间不能明确的界分等问题。

针对上述问题，首先，她主张对诉的提起即对起诉状内容提出更高的要求：确认诉的信息的充分性，特别审查诉讼请求是否明确、具体，所主张的事实是否足以“成立”该诉，同时要求法院立案庭进行诉状形式审查。

其次，原告向法院提出合格的诉状即告立案，不需要被告的程序参与，但是立案后根据法院送达主义需要即刻向被告送达诉状，并对被告的答辩状内容设定以更高要求，比如被告对原告的诉请提出抗辩时需要附以重要佐证，答辩标准与起诉状中“成立”请求权的标准相同。

最后，她提出訴答程序与审前程序之间需要相对界分，诉答程序是原被告主张观点的环节、审前程序是对所主张的进一步收集证据的环节，二者不可混同。同时为了减少争点、分流案件，可以在前述的两个程序中按照请求—请求权基础—要件事实—非要件事实—证据的顺序进行案件“瘦身”，只要当事人双方在某一步达成一致，则不必再进行后一步骤。这种观点从宏观上给予我们审理上的新思路，实质上反映的也是审调结合思维，符合法院定纷止争的效果定位。

另外结合唐力：《我国民事诉讼程序事项二阶化审理构造论：诉提起适法和诉的适法》和段文波：《起诉程序的理论基础与制度前景》的相关论述，立案登记制改革下，必须削弱其中的职权因素，仅保留职权进行和送达主义;区别诉的成立要件（形式要件）与合法要件（诉讼要件），将我国立案条件中的诉讼要件剥离出去，在审判阶段再进行实体权利义务关系的审查（本案要件）。很显然，关于立案程序和立案登记制的融合这些学者的说理仍然是趋于零散的。

三、准立案登记制向立案登记制的迈进

上述提到我国在现阶段还只是不完全的立案登记制，想要迈入完全的立案登记制，从而抛弃实质审查转向形式审查，其背后还有相对保守的起诉行为法条以及已经上升为司法政策的司法选择性行为的拉扯。

针对2017年修正的新《民事诉讼法》中仍没有改变形式要件和实质审查要件混杂规定的情况，我认为应当限定立案条件并进一步明确对起诉条件的审查标准，下面就《民事诉讼法》中存在的审查标准争论进行逐条分析。第一，就第120条和121条的诉状形式性规定是延续了2015年《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》中第3、4条的相关规定，但是第121条第四款起诉状要求提供证据和证据的来源，此处我和段文波教授的观点相同，更倾向于把证据的附随认定为任意记载事项，不作效力性要求，立案登记阶段的审查仅限于对必要记载事项的形式审查，包括当事人、诉讼请求和请求依据事实。法院要求对任意记载事项进行补正只是方便法官对于案件事实进行初步的理解，同时也是方便后续审前阶段当事人提出进一步证据的程序能够顺利开展，所以对于证据的出示义务一般而言应始于起诉阶段终于审理阶段，故而当事人的起诉状补正义务仅限于对必要记载事项的完善，法院可以对该部分指定严格的补正期限，最终补正期限届满之前符合补正要求的，法院应当自收到合格诉状之时立案。第二，就119条，学界认为争议颇大的第一款“原告之于案件利害关系起诉”的规定是谓积极实质审查要件，是形式审查侵入实质审查的表现。但是考虑到实践中如果一开始就将不具备案件利害关系的原告排除在诉讼范围外能够避免司法资源的浪费以及消除当事人不合诉讼法的利益期待，所以我认为此条作为立案审查要件可以予以保留，但是应当作为任意记载事项。因为认定原告是否具有案件利害关系，其证明和实质判断不在立案时进行，而在后续程序中进行，但是将该要件提前至诉状中载明能够使得法官“心中有数”，针对不适格的原告，法官可以在立案后通过裁定驳回起诉的方式予以处理，以免给当事人造成法院通过严苛的起诉要件进行“暗操作”的误解。第三，就124条的消极实质条件审查，我认为大部分条款是满足“诉的利益”范围的，按照学界的理解应当置于诉讼要件的审查范围，从而区别于起诉要件的形式审查。特别提出的是，有关法院主管、管辖的条件，部分案件很难不涉及实质审查。要看到完全剥离法院主管，依凭中国法院欠佳的纠纷解决能力和在法治框架中不高的地位，将难以有效化解纠纷，所以我认为主管要件还是要放置于起诉形式审查中，不属于司法主管的范围应当诉诸行政或其他机关的救济。另外对于管辖，根据审查的难易程度可以区分为级别管辖和地域管辖，前者根据标的额大小较容易判断出属于哪级法院管辖，从而级别管辖应当列入起诉要件，而后者应当放置于诉讼要件中故而能对当事人的诉权进行更高的程序保障。

同时，我们可以看到在实证研究层面上，司法的选择性是立案登记制改革进程中不可忽视的一个原因。法院在多数符合立案条件的案件上作出不予立案的裁定，更多地是从最终矛盾化解的角度作出的个案安排，例如三鹿奶粉事件所涉相关民事赔偿，就是法院觉得依据自身被动、居中、注重保护个体利益的固有局限性的存在，这类典型的群体性敏感案件不如交给行政机关制定具有社会普适性的公共政策加以解决。但是该司法政策总是很难满足社会公众对于司法功能的期待的，长此以往也会导致司法权威遭受冲击，进而如何限缩司法选择政策，使得其符合法律法规成为眼下不得不考虑的问题。第一层次，对于司法选择性政策需要设定一个标准，即什么样的案件法院才能予以排除。我简单地将法院认为无力解决的案子分为两个类型，一是政治、历史遗留问题案件;二是社会突发、热点敏感案件，不同类型予以不同的处理态度。第二层次，对于前者，例如针对针对国家领导人等政治人物、特殊党政单位的起诉等法院可以进行筛选排除;对于后者，多表现为社会群体性纠纷，如果等待具有滞后性的相关行政政策的出台恐怕会导致当事人对司法权威不确信的后果，这里可以通过共同诉讼、公益诉讼等当事人或者检察机关为主体的诉讼策略，直接追究加害主体的赔偿责任。第三层次，从实效性方面考量，法院落实群体性案件责任追究制度，可以诉诸强制执行，通过强制执行的方式敦促被告或者是加害人积极履行赔偿义务。另外，行政手段确实是解决群体性社会矛盾的有效手段，因为我们寻求的是纠纷的最终化解，司法裁判作出后如果不能最终化解矛盾就是失效裁判。采取司法手段不意味着排除行政手段的参与，所以行政手段和司法手段需要相互配合，最重要的是避免二者的处理结果冲突。具体操作可以是，一般法院受理该类案件后，行政或其他相关机关积极予以协助，例如行政机关可以在审理的时候提出意见予以参考，或者法院在执行程序中请求行政机关对社会群体性案件加害人辅助执行。

四、立案登记制与我国现行立案程序的融合

我将民事一审程序从原告起诉提起诉状开始到作出一审判决划分以下几个阶段，分别是原告起诉后立案庭形式审查、被告答辩、审判庭审前阶段、审判阶段，同时将立案登记制向这四个阶段进行渗透可以得出具体的操作模式。

首先，原告提出符合要求的起诉状之后，按照前述对《民事诉讼法》法条的理解，立案庭只对包括诉状适法、法院主管、当事人存在、当事人能力、诉讼能力、級别管辖这些必要事项由易到难进行形式审查，符合形式要求就登记立案。同时，法院需要注意对诉状中证据等任意事项不能认定为不提出即无效。另外，关于告知补正的行为，法院和原告之间要进行积极有益的磋商，注意一次性告知补正不等于一次补正，而是允许多次。对于任意事项的不完全补正不影响立案，当事人补正材料的行为得以延续到后面的各诉讼阶段;对于必要事项不补正又坚持起诉的当事人，法院应根据法律裁定驳回诉状。

其次，关于被告的答辩程序和立案登记制之间的矛盾集中体现于诉讼第二个阶段，即被告答辩。从理论上讲，部分学者认为应当自向被告送达诉状时才立案，我认为这是混淆了英美法系的诉答程序和我国的起诉受理程序。根据英美法系起诉阶段纯粹的当事人主义，诉的提起有赖于原告的诉状提交法院和诉状送达被告，起诉完全是当事人之间的行为，法院只是起诉过程中被通知的对象而已，在起诉程序中没有实质参与价值。我国的起诉受理程序则更注重法院的职权调查主义，起诉是原告和法院之间的行为，此时被告才是被通知的对象，所以是否立案并不取决于法院是否向被告送达诉状。基于上述论证，立案的时间可以说是毋庸置疑的了，但是立案之后法院也不能过分拖延后续程序的推进。一方面，虽然被告被告知答辩的程序利益并不影响案件在法院成立;另一方面，法院对于形式审查需要严格的法定控制时间，早日将被告加入到诉讼中来。

再者，被告答辩之后法院即可确定期日进行审判，但是在此之前诉讼法上还需要经过审前程序，原则上在该程序中原被告需要进一步提出佐证其主张的证据，审判庭法官根据诉请和答辩以及相关证据进行争点归纳、诉前分流。我认为在这个阶段法官就可对包括地域管辖、原告适格、仲裁抗辩、无重复起诉、限期内不得起诉等诉讼要件进行审查，而不必要提前于立案阶段或全部后置于审判阶段。进行这样的安排一方面能落实我国“立审分离”的诉讼制度，立案庭的功能限缩于案件的形式审查，审判庭则进行实质审查，诉讼要件的审查多是实质要件的审查，需要审判业务庭进行精细化审理，如果在短暂的法定立案审查期限7日内还要立案庭进行实质审查，时间显然是不够的，同时也不利于保证当事人的诉讼程序利益。另一方面，提前至审前阶段进行诉讼要件的审理也能节约司法资源，对于不需要开庭审理实质权利义务问题就能宣告不符合诉讼要件的案子，可以裁定驳回诉。当然，这并不意味着审判庭在审前阶段只能对诉讼要件进行书面审理，必要时也可以当面询问双方当事人意见。

最后，在审判程序中也不排除当事人仍然对于部分诉讼要件有争议的情况，所以审判程序应当遵循现代德国和日本诉讼法律制度中的 “复式结构”，即起诉阶段仅评价诉之成立要件，而在审理阶段同时评价诉之合法要件与有理要件，将诉讼要件和实体要件（确定实体权利义务的要件）进行合并审理。但是需要注意以下几点：（1）针对两要件作出的裁判形式不同：诉讼要件不符合要求的，审判庭作出驳回诉的裁定;对于实体要件则作出驳回起诉的判决。（2）对于后置于审判阶段的诉讼要件的审理，法院采取不告不理的中立态度。因为在进行开庭审理之前法官已经耗费了太多精力、法院耗费了资源去审查诉讼要件是否符合要求，至于在审判阶段法院无需再主动动用职权做重复的审查，除非当事人提出审查请求。（3）一旦当事人提出诉讼要件的审查，两要件的审查顺序必须按照先诉讼要件后实体要件的审理顺序，因为如果直接对实体问题进行审理，就会剥夺提出诉讼要件审查请求的当事人的程序利益。

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作者简介：

王雨涵（1997年3月-），女，汉，江苏无锡，在读硕士研究生，上海师范大学，研究方向：法学。

（上海师范大学   上海 200234 ）