从《共同纲领》到“五四宪法”：国家治理的政治制度奠基

（东北师范大学 马克思主义学部，吉林 长春 130024）

党的十八大以来，中国共产党在领导推进中国特色社会主义民主政治建设的过程中，将制度建设摆在更加突出的位置。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》对我国国家制度和国家治理体系的显著优势作了高度凝练，凸显了“中国之治”与“中国之制”的有机统一[1]。在国家各项制度中，政治制度处于关键环节。从《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）对新中国国体、政体、政党制度和民族区域自治制度的确立，到1954年颁布的《中华人民共和国宪法》（以下简称“五四宪法”）对新中国国家制度的宪法确认，中国共产党基本完成了为我国社会主义基本制度奠定合法性前提和制度基础的工作[2]，也在这一过程中奠定了我国国家治理的政治制度根基。结合这一特殊的“转变”时期，对我国政治制度作历史的、动态的分析，有利于充分认识和发挥社会主义政治制度在国家治理中的优势。

一、《共同纲领》时期：奠定国家治理的基本政治制度框架

《共同纲领》以“临时宪法”的形式确立了一套以中华人民共和国的国体、政体、政党制度和民族区域自治制度为根基的制度体系，完成了对新中国国家政权的建构。虽然这一时期的制度设计具有鲜明的新民主主义性质，却为当代中国的国家治理提供了基本政治制度框架。

（一）确立人民民主专政为新中国的国体

《共同纲领》在序言和总纲中都明确指出，新中国为人民民主主义的国家，实行人民民主专政。这就以“临时宪法”的形式确认人民民主专政为新中国的国体。一是确立了党对国家政权的领导地位。《共同纲领》中关于中国共产党领导地位的规定，主要通过人民民主专政中工人阶级的领导地位体现。中国共产党作为工人阶级的先锋队，其领导地位是历史和人民的选择。二是确立了人民民主的原则。我国的人民民主是保障人民至高无上地位和人民主体广泛性的统一。《共同纲领》明确规定，“中华人民共和国的国家政权属于人民”[3]。这就以“临时宪法”的形式确认了人民当家作主的最高地位。不仅如此，“人民”这一概念在我国还具有广泛的含义。它不仅包含工人阶级、农民阶级，也包含民族资产阶级和城市小资产阶级，体现了民主的广泛性。三是确立了民主与专政相统一的原则。“人民”还是一个与“敌人”相对的阶级概念。人民民主专政不仅包含对绝大多数人的民主，也包含对破坏民主的极少数分子的专政。但专政不是目的，实行专政是为了更好地保障民主。只有坚持民主与专政的统一，才能够真正实现人民民主。人民民主专政是以毛泽东为代表的中国共产党在领导新民主主义革命过程中，在半殖民地半封建国家建立民主政权的伟大创造，是新民主主义革命成功的根本经验。不同于资产阶级专政或苏联式的无产阶级专政，人民民主专政既不是哪一个阶级的专政，也不是超阶级的民主，它是马克思主义无产阶级专政理论在中国的特殊实现形式。

（二）确立人民代表大会制度为新中国的政体

《共同纲领》规定，人民行使国家权力的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。这就确立人民代表大会制度为新中国的政体。一是确立了普遍选举的原则。《共同纲领》明确规定，人民代表大会的代表由普遍选举产生。但由于我国长期以来革命和社会发展的不平衡，导致各地区民主发展情况各异，因此人民代表大会的代表的选举也采取了符合中国国情的过渡形式。这一方面表现为我国的普遍选举还不能实现完全的直接选举，而必须采取直接选举与间接选举相结合的逐级选举方式。另一方面表现为由中国人民政治协商会议第一届全体会议代行全国人民代表大会职权的这一历史形式。各地方也视条件不同而采取了由人民代表会议逐步向各级人民代表大会过渡的形式。这实际上也表明，我国的选举民主从开始就与协商民主相结合。二是确立了民主集中制的原则。《共同纲领》规定，“各级政权机关一律实行民主集中制”[4]。民主集中的制度设计原则，使人民民主既得到广泛实行，又得到有效集中。集中指导下的民主能够保证民主的有效性，民主基础上的集中能保证民主的广泛性和集中的正确性的统一。三是确立了“议行合一”的原则。《共同纲领》中对国家权力机关的规定，是人民代表大会和政府“合一”的形式。在表述上也使用“政权机关”来统称人民代表大会和政府。这是我国对马克思主义国家学说中关于无产阶级政权组织形式实行“议行合一”组织制度的初步探索。人民代表大会制度是中国共产党在马克思主义国家学说和政权理论的指导下，在中外历史经验对比和中国革命实践中创造的与我国人民民主专政的国体相适应的政权组织形式。不同于资产阶级议会制和“三权分立”，它通过民主集中制和“议行合一”的原则，保障了民主与集中的统一、民主与效率的统一。

（三）确立中国共产党领导的多党合作和政治协商制度

《共同纲领》虽未明确对政党制度作出规定，但中国人民政治协商会议第一届全体会议的筹备与召开，标志着这一制度在实践中已经形成。一是确立了中国共产党对各民主党派的政治领导。中国共产党不仅在新民主主义革命中贡献最大，还充当了新政治协商会议的领导者和召集人。各民主党派积极响应和拥护“五一口号”，并且公开声明愿在中国共产党领导下为新中国建设事业“献其绵薄，贯彻始终”[5]，这标志着其正式承认并接受了中国共产党在政治上的领导。二是奠定了各民主党派的参政地位。在由中国人民政治协商会议第一届全体会议代选举产生的6名中央人民政府副主席和56名中央人民政府委员中，党外人士占约50%的席位。在各部门各机构负责人中，担任重要领导职务的民主党派和无党派民主人士代表也占相当比例[6]，由此保证了各民主党派参政的政治地位。三是确立中国人民政治协商会议为多党合作和政治协商的重要组织形式。《共同纲领》在序言中已明确中国人民政治协商会议的性质为人民民主统一战线的组织形式，并且规定在全国人民代表大会召开以后，其有就国家建设大计提出建议的权利。这表明中国人民政治协商会议不再代行国家权力机关的职权后，还将继续以统一战线的组织形式，以及多党合作和政治协商的重要形式长期存在。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是中国“土生土长”的新型政党制度。它避免了政党之间激烈竞争造成的政治倾轧，既有利于维持政治稳定，又能够有效加强各种社会力量的合作协调。

（四）确立民族区域自治制度

《共同纲领》明确规定在各少数民族聚居地实行民族区域自治，标志着民族区域自治制度的确立。一是确立了民族平等、团结和国家统一的原则。这是处理一切少数民族问题的首要前提。《共同纲领》不仅在总纲中明确规定，“中华人民共和国境内各民族，均有平等的权利和义务”[7]，还在第六章单独就民族政策加以明确规定，强调民族平等、团结，反对民族歧视、压迫，以及任何分裂民族团结的行为。这些规定都充分保障了各少数民族在政治上和法律上的平等地位。二是建立民族自治机关。《共同纲领》规定，民族自治机关应根据少数民族聚居的实际情况分别建立，并且要保证各民族在当地政权机关中应有相当名额的代表。这是少数民族行使民族自治权利，实现当家作主的重要组织形式。三是支持和帮助少数民族事业的发展。《共同纲领》明确保障各少数民族发展政治、经济、文化、教育的建设事业的权利。这有利于解决长期历史发展中形成的我国各民族在经济文化等方面发展的不平衡不充分问题，是消除民族隔阂、实现民族平等团结的现实基础。民族区域自治制度不仅有利于维护国家统一和民族团结，而且能够在尊重和保障少数民族权利的基础上促进各民族共同繁荣发展，实现民族因素和区域因素的统一，以及政治因素和经济因素的统一。

二、“五四宪法”时期：确立国家治理的根本方向

“五四宪法”以根本法的形式确认了党和国家在过渡时期的总任务，提出了明确而坚定的社会主义方向。为了适应过渡时期总路线，新中国的政治制度在完善和发展中实现了由新民主主义向社会主义的转型。社会主义政治制度的正式确立，从根本上规定了国家一切事业的发展方向。

（一）人民民主专政成为社会主义革命和建设的根本保证

“五四宪法”在序言中明确，人民民主制度“保证我国能够通过和平的道路消灭剥削和贫困，建成繁荣幸福的社会主义社会”[8]。这就明确社会主义革命和建设仍然必须坚持和巩固人民民主专政。一是坚持和巩固中国共产党的领导地位。“五四宪法”不仅明确规定了党在人民民主统一战线中的领导地位，而且强调新民主主义革命的伟大胜利是在党的领导下取得的，把新民主主义革命的历史经验和成果以宪法化的形式再次确立了党的领导地位和执政地位。二是人民民主专政的经济基础转变为社会主义的经济。过渡时期总路线的实质，就是“使生产资料的社会主义所有制成为我国国家和社会的唯一的经济基础”[9]。在此背景下，农民的个体经济将要转变为合作化的集体经济，手工业的私有制将转变为集体所有制，私人资本主义也将在改造中“逐步消灭”，成为社会主义的经济。因为社会主义改造采取了由低级向高级的逐步过渡形式，所以这一时期不可避免地会出现社会主义的经济、半社会主义的经济和国家资本主义等多种所有制和经济成分共存的经济形态。但是，以国有经济为主导和以中国共产党为领导、以工农联盟为基础的人民民主专政共同规定了我国社会主义经济的发展方向。三是人民民主专政的阶级基础转变为更广泛的社会主义联盟。中国共产党创造性地采取了经济制度的改造与对人的改造相结合的原则，因此，农民、个体劳动者和民族资产阶级等也将在社会主义改造中逐步转变为社会主义的劳动者和建设者。随着阶级关系的调整，人民民主专政较之前有了更为广泛和巩固的阶级联盟，“即劳动人民同可以合作的非劳动人民之间的一种联盟”[10]，这个联盟虽然仍有资产阶级参与，但其阶级身份已发生转变，变为社会主义的劳动者和建设者。工人阶级的领导和巩固的工农联盟能够保证联盟的社会主义性质和社会主义改造的和平实现。

（二）人民代表大会制度成为人民民主的根本制度保障

人民代表大会制度在贯彻民主集中制和“议行合一”原则的基础上，实现了对人民民主的根本制度保障。一是实现了分权基础上的“议行合一”。不同于《共同纲领》中关于“政权机关”形式上“合一”的规定，“五四宪法”明确立法权和行政权分属于人民代表大会和政府，并且设立了全国人民代表大会的常设机关——全国人民代表大会常务委员会，政府不再是行使国家权力的机关。这样就使“议”和“行”的职权分开。但实际上，因为我国的政治制度设计贯彻了民主集中制的原则，因此，“议行”全部权力最终“合一”于人民[11]，实现了实质上的“议行合一”。二是确立了全国人民代表大会的最高国家权力机关地位。最高国家权力机关地位的确立，使任何国家机关及其工作人员都要受到人民的监督和制约，从而保证“我们的国家行政机关决不能脱离人民代表大会或者违背人民代表大会的意志而进行活动”[12]。三是确立了全国人民代表大会的唯一立法机关地位。最高权力机关和唯一立法机关“合于一身”的规定，使全国人民代表大会的立法，既不像西方“三权分立”制度受国家元首和行政权的牵制，又避免了像资产阶级议会制受“另一院”的限制[13]，因而能够真正体现民意。

（三）中国人民政治协商会议发展成为社会主义民主协商的重要平台

第一届全国人民代表大会召开后，中国人民政治协商会议的性质、地位、目标和任务等都发生了转变。一是阶级基础更加扩大。实现社会主义的伟大事业需要凝聚全国的力量，因此更加需要发挥中国人民政治协商会议作为统一战线组织的作用。不仅要争取民主阶级中的大多数人接受社会主义改造，还要在更大范围吸纳民主爱国分子加入统一战线组织，因而在更高程度上扩大了中国人民政治协商会议的阶级基础。二是目标和任务发生变化。“五四宪法”明确规定了国家在过渡时期的总任务是“一化三改”，目标是建成社会主义社会。因此，中国共产党与各民主党派合作的共同目标也由建立和平统一的新中国，转变为建成社会主义社会而奋斗。这一根本性变化“奠定了民主党派与共产党长期合作共事的政治基础”[14]。三是内容和形式更加广泛多样。随着阶级基础的扩大巩固以及目标任务的变化，中国人民政治协商会议不仅作为多党合作和政治协商的重要形式继续存在，而且将更加注重发挥其作为统一战线组织的力量，广泛建立起地方组织，使其成为全国范围内社会主义建设力量参与民主协商的重要平台。

（四）民族区域自治成为各民族共同繁荣的制度保障

由于有了新中国成立后几年的实践和思考，“五四宪法”对民族区域自治制度的规定更加符合中国的国情。一是确立了三级地方自治体系。与《共同纲领》中关于“自治区”的笼统提法不同，“五四宪法”将实践中形成的自治区、自治州以及自治县的三级地方自治体系固定下来，使民族区域自治更加符合各民族地区的实际。二是明确了民族自治机关的职权。“五四宪法”规定民族自治机关不仅拥有同级别地方国家机关的职权，而且拥有自治权。除在财政、军事和发展政治、经济、文化事业等方面的自治权外，各级自治机关还可以根据民族自治地方的发展特点，制定自治条例和单行条例。这就以宪法的形式赋予了少数民族更高程度的自治权。毛泽东对此有深刻的认识，他指出，“少数民族问题，它有共同性，也有特殊性。共同的就适用共同的条文，特殊的就适用特殊的条文”[15]。三是工作任务发生转变。随着民族区域自治制度的普遍施行和过渡时期总路线的提出，少数民族工作任务的重点也转向民主改革与社会主义改造。考虑到少数民族在国家经济文化建设和社会主义改造中的特殊性，“五四宪法”明确规定，国家不仅在发展经济文化中照顾各民族的需要，而且在社会主义改造中也将充分注意各民族发展的特点。这就使民族区域自治制度在社会主义改造中成为各民族平等、团结、共同繁荣的制度保障。

三、国家治理的制度进路：不断扩大我国政治制度的优势和特点

国家产生之后，国家制度和国家治理等问题就凸显出来[16]。从新中国成立以来的历史看，以人民民主专政、人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，以及民族区域自治制度为基本框架的独具中国特色的政治制度体系已经在国家治理中显现出独特的优势和特点。实现国家治理体系和治理能力现代化的重要制度进路就是要不断扩大社会主义政治制度的优势和特点，使其更加成熟化、定型化。

（一）加强和巩固党的领导制度优势

中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是社会主义政治制度的最大优势。之所以这么说，是因为党的领导具有方向性和全局性，它从根本上规定了国家的性质和社会事业的发展方向。党的领导在国家治理中的优势主要体现在三个方面：一是举旗定向，发挥核心引领优势。“定向”即定中国特色社会主义方向。党高举中国特色社会主义伟大旗帜，领导人民开辟了中国特色社会主义道路，开创了中国特色社会主义伟大事业。只有坚持党的领导，才能牢牢把握中国特色社会主义事业的前进方向，进而使国家和社会在保持政治稳定的基础上向好发展。二是总揽全局，发挥顶层设计优势。治理中国这样一个大国，需要高超的领导艺术。中国共产党作为工人阶级的先锋队，能够以长远的战略眼光为国家谋发展，以大公无私的胸怀为人民谋利益。只有坚持党的领导，才能使中国特色社会主义事业在接续奋斗中不断向前推进。三是协调各方，广泛动员，发挥统筹领导优势。国家治理的内容涵盖各领域、各方面，对统筹全社会各方面力量提出更高的要求。只有将党的领导贯彻到全领域、全方面，发挥党的政治、思想和组织引领力，才能为实现全面建设社会主义现代化国家的目标广泛凝聚社会力量。党的十九届四中全会提出，“坚持和完善党的领导制度体系，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”[17]。当前，要加强和巩固党的领导制度优势，必须将坚持党的领导与完善党的领导、加强党的建设统一起来。重点增强领导干部的本领建设，改进党的领导方式和执政方式，提高党的执政能力和领导水平，全面推进新时代党的领导制度化、法治化。

（二）完善和发展人民民主的制度优势

人民民主是社会主义的生命，也是中国特色社会主义政治制度的特点和优势。“近代以来中国革命的最大成就，就是使民主成为中国发展的合法性基础”[18]。而独特的社会历史和文化传统，决定了我国实现民主只能采取人民民主的形式。我国的政治制度就是一套以人民民主为基础和核心的制度体系。一是人民民主作为人民民主专政的基础，其主体的广泛性决定了人民民主的广泛性。而且，人民民主专政的制度设计内含了对人民民主的保障机制，是民主与专政的统一。二是人民民主作为人民代表大会制度的基础，民主集中制的制度设计实现了对人民民主的根本保障。而“议行合一”原则的贯彻，又保证了民主的有效实行，实现了广泛的民主与有效集中的辩证统一。三是人民民主作为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度与民族区域自治制度的基础，有效解决了党际民主和族际民主的问题，避免了政党纷争和民族分裂的危险，保障了国家和社会的安定团结。人民民主在国家治理中的最大优势，就是能够不断巩固国家治理的社会基础，为国家和社会发展提供源源不竭的动力。历史和实践证明，人民民主是我国实现民主的最好形式和最高形式，必须加以完善和发展。当前，发挥人民民主的制度优势，就是要不断巩固和扩大人民民主。必须坚持和巩固人民主体地位，坚持和完善人民代表大会制度，推进协商民主广泛、多层、制度化地发展，不断增进民族团结；必须不断发展生产力，增进民生福祉，在发展中扩大人民民主；必须不断推进社会主义法治建设，使民主制度化、法治化。只有在此基础上，才能实现人民民主更加广泛、充分和健全地发展。

（三）强化和发挥制度的自我完善优势

制度的自我完善能力特指我国的政治体制改革不需要通过革命的形式推翻原有的制度，而能够在基本政治制度保持不变的基础上进行调整，进而实现政治制度的完善和发展的能力。我国的政治制度之所以具有自我完善能力，是因为其具有以下特点：一是本源性。习近平指出，“中国特色社会主义政治制度之所以行得通、有生命力、有效率，就是因为它是从中国的社会土壤中生长起来的”[19]。我国的政治制度从建立之初就充分考虑了中国的历史特点和文化传统，实现了历史和现实的统一、科学理论和实践经验的统一，因此能够适应现实的发展而作出调整。二是开放性。我国的政治制度是在对苏联社会主义政治制度的借鉴和西方资本主义政治制度的比较中建立的，“五四宪法”的制定过程正是借鉴国内经验和国际经验的典范。从开始就具备的开放性，使其具备了在立足本国基础上博采众长的发展能力。三是灵活性。人民民主和社会主义原则是我国政治制度建构的核心原则，但是我国的政治制度选择是人民民主专政而非无产阶级专政，是人民代表大会制度而非议会制，是中国共产党领导的多党合作制度而非多党制，是民族区域自治制度而非民族联邦，又体现了原则性和灵活性的统一。制度的自我完善优势集中体现在其能够实现政治制度的稳定性与“可变革性”[20]的统一。新中国成立之初，毛泽东就指出，“我国的社会主义制度还刚刚建立，还没有完全建成，还不完全巩固”[21]。改革开放以来，邓小平、江泽民、胡锦涛、习近平等党的领导人都坚持了“改革是社会主义制度的自我完善和发展”的观点。党的十八届三中全会明确了全面深化改革的总目标是坚持和完善中国特色社会主义制度，实现国家治理体系和治理能力现代化。党的十九届四中全会又对社会主义制度体系提出十三个方面的“坚持和完善”的要求。由此表明，我国的政治制度从来都不是僵化、一成不变的，而是在改革中不断完善和发展的。

（四）发挥保障和促进生产力发展的优势

“一个国家的政治制度决定于这个国家的经济社会基础，同时又反作用于这个国家的经济社会基础，乃至于起到决定性作用。”[22]社会主义政治制度的一个极大优势就是能够保障和促进生产力的发展。这主要体现在：一是有利于解放生产力。我国社会主义政治制度建立在公有制经济的基础之上，既打破了封建生产关系对生产力的束缚，又从根本上克服了生产社会化与生产资料私人占有之间的矛盾，从而极大地解放了生产力，进而释放发展的潜力。二是有利于克服市场经济的弊端。市场经济与资本主义制度的结合凸显了市场在资源配置方式和配置效率方面的矛盾，但是在社会主义政治制度的基本框架之下，发挥市场在资源配置中的决定性作用必须与政府的宏观指导相统一。市场经济必须坚持社会主义发展方向，以实现共同富裕为目标，进而克服其盲目性，提高资源配置效率，避免走向贫富两极分化的极端。三是有利于调动人的力量。人是生产力中最活跃的因素。我国社会主义以实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益为目的，因此能够广泛地调动人民的积极性和创造性，进而促进生产力的发展。社会主义政治制度集中力量办大事的优势，体现在经济层面就是经济的平稳较快发展。生产力的发展是国家一切事业发展的前提，一切难题都需要在发展中破解。社会主义政治制度的完善和发展，也要坚持解放和发展生产力的原则，不断扩大其保障和促进生产力发展的优势。

“设计和发展国家政治制度，必须注重历史和现实、理论和实践、形式和内容的有机统一。”[23]以《共同纲领》和“五四宪法”为标志，我国建立了一套以党的领导和社会主义方向为根本前提、以人民民主为核心、以民主集中制为根本建构原则的政治制度体系，为国家治理奠定了根本的政治制度基础。这一套制度体系以马克思主义为指导扎根于中国土壤，深得人民拥护，具有鲜明的中国特色和强大生命力。它已经在推进中国特色社会主义事业发展中显示出强大的制度优势，并且仍将为全面建设社会主义现代化国家提供坚强的制度保障和不竭动力。当然，制度优势并不直接等同于治理效能，中国特色社会主义政治制度并不是完美无缺、成熟定型的。坚持和完善中国特色社会主义政治制度，就是要在不断增加、扩大制度优势和特点中使其更加成熟化、定型化，使制度优势更好地转化为治理效能，这是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。