论地方财政重整及其法治进路

胡光志 王 璐

(重庆大学 法学院，重庆 400044)

提要： 目前我国巨大的地方政府债务潜藏着巨大风险，已对我国经济社会的健康发展构成了潜在的威胁。地方财政重整是我国地方政府运用有限财政自主权提高政府偿债能力以保障财政可持续性的地方政府债务风险应急处置机制，须走中国化的法治道路。探究地方财政重整法治化的理论溯源，不难发现：政府法治论塑造了地方财政重整法治化的平权观，权力制约理论揭示了地方财政重整的法治化逻辑，外部性理论提供了地方财政重整救助的法治化思路。为此，树立地方财政重整权行使的价值导向，规范地方财政重整实施程序，构建财政重整府际合作机制，是将地方财政重整纳入法治轨道的关键举措。

一、我国地方政府债务潜在风险分析

地方政府债务风险的日益聚积，不仅危及财政可持续性、金融安全、宏观经济，更关乎社会稳定，已逐步演变为我国经济社会健康发展的一大潜在威胁。据财政部的统计数据显示，“截至2020年2月末，地方政府债券剩余平均年限5.4年，其中一般债券5年，专项债券5.8年”[1]，这意味着未来几年内，地方政府面临债务偿还高峰期。与此同时，2015至2019年公共财政收入的增速分别是5.8%、4.5%、7.4%、6.2%和3.8%，均低于同年名义GDP增速，反映出近年来我国地方政府偿债保障能力逐年下降的现状。2019年12月26日至27日召开的全国财政工作会议指出将坚持加力提效实施积极的财政政策。可以预见的是，在“三期叠加”的经济形势影响下，随着“减税降费”政策的巩固与拓展带来的财政减收效应持续释放，面对“六稳”要求及“三保”原则的贯彻落实，精准脱贫、污染防治、就业与社保等领域的财政支出刚性增长，加之土地财政作为现行分税制下地方政府弥补财政缺口的有效偿债模式在经济下行压力和土地、房市调控趋严态势下恐难以为继，地方财政减收增支将进一步增加，地方政府财政收支矛盾必将进一步激化，特别是基层财政收支平衡压力增大，预计未来10年内地方政府债务风险可能集中爆发[2]。

在我国地方政府债务规模控制、预算管理和风险预警等制度较为薄弱的现实背景下，为化解我国地方政府债务存量集中到期风险，《地方政府性债务风险应急处置预案》(以下简称《处置预案》)应运而生。其中提出的地方财政重整制度，旨在通过实行财政调整措施处置债务高风险地区债务风险，是缓解当前我国地方政府财政压力、化解地方政府债务风险的有力制度保障。党的十九届四中全会作出了推进国家治理体系和治理能力现代化的重大决定，地方政府债务风险的应对和治理应当秉持科学化、法治化的基本逻辑。2020年3月，财政部出台的《关于深入推进财政法治建设的指导意见》提出，到2020年底，财政工作将全面纳入法治轨道。然而，当前地方财政重整法治化程度却不高，极大阻碍了地方财政重整制度稳定有力地执行。是故，本文试图通过分析地方财政重整化解我国地方政府债务风险的作用机理，在理论溯源的基础上结合地方财政重整实施中的难点，探索我国地方财政重整的法治进路。

二、我国地方政府债务风险视阈下的地方财政重整

(一)地方财政重整化解我国地方政府债务风险的作用机理

新《预算法》《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》与《关于2015年中央和地方预算执行情况与2016年中央和地方预算草案的报告》均规定建立我国地方政府债务风险应急处置机制。相较于地方政府举债融资机制与地方政府债务风险预警机制，在《处置预案》出台之前，偿债准备金机制作为地方政府债务风险应急处置的主要机制虽在一定程度上起到控制地方政府举债规模、减缓到期债务偿还压力的作用，但由于其缺乏具体法律规范及科学管理制度，实践中效果发挥不佳。为切实化解地方政府债务风险，地方财政重整应时而生，填补了我国地方政府债务风险应急处置机制的核心内容。《处置预案》并未对地方财政重整进行概念界定，而是通过列举六项地方财政重整行为供实践选择，但财政重整计划并不限于这六项行为。也就是说，地方财政重整并不囿于此，只要是地方政府在财政重整计划中采取的应急处置措施，都可以被纳入地方财政重整范畴。是故，理解地方财政重整的内涵若仅通过分析《处置预案》中的文字含义终觉疏浅，须跳脱出地方财政重整行为的外相，回归权力视角进行本质界定。

地方财政自主权是地方政府在法定权限内可以自主选择处理财政事务的时间、方式、程序等。在已列举出的六项地方财政重整行为中，拓宽财源渠道、处置政府资产和申请省级救助属于地方政府行使自主组织收入权；优化支出结构属于地方政府行使支出自主权；加强预算审查和改进财政管理属于地方政府行使预算自主权。由于地方财政重整时期的地方财政自主权的行使受到特殊限制①，为简便表达，本文中的地方财政重整权即地方政府在财政重整期间所行使的有限地方财政自主权。从法律属性上来说，地方财政重整权属于地方政府经济权力，归于地方政府公权力范畴。地方财政重整权的行使涉及到两个基本问题，一是地方财政重整权的行使路径，二是地方财政重整权的行使目标。首先，地方财政重整权以提高地方政府偿债能力的财政调整措施为行使路径。一方面，通过拓宽财源渠道、处置政府资产和优化支出结构，着力优化地方政府财政效率，或在必要时申请省级救助，提高短期偿债能力，以应对地方政府债务危机；另一方面，通过加强预算审查和改进财政管理，提高长期偿债能力，以实现地方政府财政复兴。当然，短期偿债能力与长期偿债能力相辅相成，密不可分，其划分也是相对而言的。其次，地方财政重整权的行使目标为实现地方财政可持续性。财政可持续性定义最早由Buiter(1985)②提出，适用于分析政府财政存续状况与偿债能力，被视为债务危机的一个反向观察视角[3]，其理论研究的核心在于政府债务的可清偿性。就我国地方政府财政状况而言，大部分地方政府存在“财政疲劳”现象，但通过适当财政调整建立正向财政反馈机制仍可实现财政可持续性[4]，这也是以地方财政可持续性作为地方财政重整终结条件的现实基础。因此，地方财政重整权的行使目标在于既能维持提供基本公共服务、保障政府有效运转，又能实现较长时期内财政职能的有效发挥，是短期债务风险应对与长期债务清偿能力提升的结合。

可见，地方财政重整权贯穿地方财政重整的运行全过程，地方财政重整正是通过行使地方财政重整权这一核心动能以实现对我国地方政府债务风险的化解。因而，地方财政重整权法治化是地方财政重整法治化的突破口。

(二)地方财政重整与域外地方政府破产的差异

《处置预案》一经公布，其中的地方政府财政重整计划是否代表我国地方政府破产制度的诞生便引起热议。从比较法学角度来说，地方财政重整与地方政府破产因功能一致而具有可比性。当前，我国学者对地方财政重整与域外地方政府破产之间的关系存在观点分歧③。那么，地方政府破产制度是否真的适用于我国？地方财政重整是否是地方政府破产在我国的本土化？这些问题都有待商榷。

地方政府破产制度的内容框架主要包括财政调整与债务重组两方面④。其中，财政调整是指在维持基本公共服务供给基础上的一系列旨在恢复地方财政可持续性的财政调整行为，通常手段包括增加税收及收费、削减财政支出、变卖政府资产等，以实现财政支出与收入一致、举债与偿还能力一致。债务重组是指地方政府就对债务进行调整的相关事宜与债权人进行协商，包括债务展期、减免及结构重组等，是地方政府破产制度的核心内容。地方政府的必要运营费用在破产程序中优先于一切普通债权，必须首先得到满足[5]，作为债务人的地方政府应该有机会和债权人进行谈判以达成重组协议，通过减轻债务负担以实现财政复兴[6]。不难发现，地方政府破产是法律框架下地方政府、债权人、地方居民等多重权益关系之间的一种权益再分配机制。观之我国，一则金融机构作为我国地方政府债务的最大债权人，虽然《处置预案》规定“要注重与金融政策协调，加强与金融机构的沟通”，但过于原则，可操作性不强，财政重整计划列举的六项财政重整行为仅涉及财政调整措施；二则债权人并未参与财政重整计划的审议、执行及监督；三则地方财政重整尚未法制化。以上均明显有别于地方政府破产制度。这一方面说明我国地方财政重整的本质是地方政府公权力行为，但另一方面也反映出我国地方财政重整制度的一大弊端，即对债权人契约权利保护有所忽视。

地方政府破产分为司法形式和行政形式两种，二者互有利弊。司法形式将法院设为地方政府破产的受理机构，重视发挥司法体系规则公平、程序公正的特点，但存在成本高、程序繁杂、历经时间长的弊端；行政形式注重发挥行政体系干预高效、成效直接的优势，干预主体为上级政府，上级政府可行使政治权力直接介入地方实体，易引发地方政府道德风险及债权人权利保障的缺位。不同国家基于本国历史、经济结构和建立破产机制的动机不同而选择的形式不同[7]，法治水平也是决定选择的重要因素，因为司法形式的弊端在法律制度不成熟国家会尤为突出。美国似乎存在这样的传统：一旦涉及到自治利益纠葛，法院是最合适的裁判人[8]。法院通过判定破产能力及确定债务调整方案以监督地方政府申请破产保护的入口和出口[9]。巴西地方政府发生破产时，中央政府将承继地方政府债务，并接管地方政府债务重组事宜。南非则采取司法形式和行政形式相结合的模式，以扬长避短。相对于地方政府破产的行政形式，我国地方财政重整受上级政府干预程度低，债务高风险地区政府享有的地方财政自主权更大。这一特征带来两点思考：一是上级政府干预是否必要；二是如何通过法律手段规范宽泛的地方财政重整权。

总而言之，地方财政重整确有运用破产法之逻辑健全我国地方政府债务风险应急处置机制之效，但与域外地方政府破产制度并不能划上等号。我国国情决定了应建立中国式的应对策略，走中国化的法治道路才是必然选择。

三、地方财政重整法治化的理论溯源

法治不仅源于客观现实所需，又以坚实的理论基础为实现条件。地方财政重整法治化的根本目的是规范地方财政重整权的行使以切实化解我国地方政府债务风险。由于地方财政重整涉及法学、政治学、经济学等多学科的交叉与综合，为避免分析过于宽泛，本文从政府法治论、权力制约理论和外部性理论探究地方财政重整法治化的主要理论溯源，分析地方财政重整法治化的必要性，并从中寻找构建地方财政重整法治进路的思路。

(一)政府法治论：地方财政重整法治化的平权观

政府法治论于20世纪90年代初由杨海坤教授提出。政府法治论指明了政府行为每一环节的法律要求，旨在实现政府活动全过程法治化。追求政府与人民法律地位的平等，不仅是政府法治论的精髓所在，也是对法治政府终极目标的阐述——平权型政府[11]。这也是对以罗豪才教授为代表的学者所提出的“平衡论”中“以利益衡量方法”为精神的萃取吸收。

在社会经济生活中，人民权利需要权力强有力的保护，但政府权力的运行不可避免地会侵犯人民权利，而解决这个悖论的根本办法在于，一是用法律控制权力以平衡政府权力与人民权利之间的关系，二是通过公民参与实现政府法治论语境下的政府和公民关系平等化[12]。如何既保障地方财政重整权的权威性又避免其侵犯社会公众的合法权益是当前地方财政重整实施所面临的难题。展开来说，一方面，地方财政重整关涉公民福利、社会资源配置及经济发展，对此政府行为理应运用法律力量进行规范，而《处置预案》对地方财政重整权的控制力度不足，如规定了财政重整计划期间“上级政府对下级政府报送备案的预算调整方案要加强审核评估”，但却并没有规定实质性地限制地方政府财政预算的方式，也没有将风险等级与预算额度相挂钩，以控制风险扩大或防范二次风险。另一方面，财政权力源于公民财政权利让渡，但《处置预案》却未涉及公民参与地方政府债务风险应急处置的相关内容，在《预算法》并未明确公民作为预算参与主体的法制背景下，缺乏公民参与的地方财政重整成为地方政府的“独角戏”，地方财政重整的正当性基础难以保障，财政重整实施过程中的“平权”目标也难以实现。

在法治政府理论指导下，面对行政机关以权力为背景的“强势”地位，可在制度设计时通过区分厘定主体双方地位高低以实现政府与人民地位平等[13]。基于地方财政重整的权力形态表现为地方财政重整权、涉及权利包括债权人权利和公民权利，相应地，地方财政重整存在地方财政重整权与债权人权利、地方财政重整权与公民权利、债权人权利与公民权利三个不同层面的冲突场合。因地方财政重整不仅与法治系统相关联，更与政治系统和社会系统密不可分，以区别厘定地位的具体制度构建实现平衡关系的设想在复杂错综的关系网中恐难以实现。地方财政重整归根结底是地方政府公权力行使的过程，将区分厘定地位从构建具体制度的思路转化为树立财政重整权行使的价值导向以适用于不同层面的冲突场合不失为纾困之道。

(二)权力制约理论：地方财政重整的法治化逻辑

权力制约理论源于人性恶论、社会契约论、人民主权论及开放社会悖论等思想，经亚里士多德、波利阿比、洛克、孟德斯鸠、汉密尔顿、杰弗逊、托克维尔和达尔等诸多思想家发展，是政治学知识的内核之一。法律是横亘在权力与社会之间“稳压器”，权力制约的法律学范式是权力制约理论的主要范式之一，其旨在以法律制约权力。提高财政效率是地方财政重整的核心要义，而财政效率的提高往往以经济硬性指标衡量。与此同时，地方财政重整是应对地方债务危机之策，关乎面极广，影响面极深，充满不确定性，相较于其他政府行为，政府能动性更加重要，随之而来的相机抉择与法律规则冲突也就更为显著。现代政府在实现资源汲取能力现代化过程中，应当防止权力在资源汲取过程寻租[14]。地方财政重整权的行使若置于经济硬约束、法律软约束的环境下，权力的恣意而为的后果便是地方财政重整陷入无序状态，地方政府债务危机陷入恶性循环。因而，有效制约地方财政重整权是地方财政重整实施的难点所在。

权力制约基于权力分化，遵循正当程序是其首要原则[15]。我国地方政府往往因享有监督权的主体由上级政府直接任命而缺乏独立性，从而呈现出一种“重监督、轻制约”的现象。根据权力制约理论，地方财政重整法治化的逻辑起点是地方财政重整权的配置问题，应依分权逻辑，合理配置地方财政重整权，将地方财政重整权交由不同的机构和部门行使，划定它们的权责范围，并规范地方财政重整实施程序。《处置预案》对权力分化虽有涉及⑤，但存在两方面问题：一是对地方财政重整权进行应然层面的权力分工，但实然层面并没有实现彼此制衡；二是对地方财政重整实施程序涉及甚少，缺乏可操作性。

从目前地方财政重整实践来看，四川省资阳市安岳县于2018年8月31日成立县财政重整工作领导小组，领导小组由十余个部门组成，并采取执行联席会议制度⑥，但并未明确各部门事权及联动机制。同属资阳市的雁江区在其《2018年财政工作要点》中指出以区债务办、金融股、PPP中心为责任股室推进财政重整工作。可见，当前我国地方财政重整尚未形成规范层面上的运行机制，仅有事实层面上的运行机制，债务高风险地方政府拥有宽泛而模糊的财政自主权。地方财政重整的运行过程中，涉及多方主体权益，地方政府既当“运动员”又当“裁判员”，上级政府及省级政府监管不足、财政部监管空缺，公民及债权人没有监督权利，财政重整化解地方政府债务风险的作用必将大打折扣。为此，规范地方财政重整实施程序并将各成员单位之间的权力制衡嵌于实施程序之中，正是地方财政重整法治化的逻辑所在。

(三)外部性理论：地方财政重整救助的法治化路径

外部性理论是经济学中一个经久不衰的话题。外部性理论经历了马歇尔的“外部经济”、庇古的“庇古税”和科斯的“科斯定理”三个发展阶段[16]。出现“外部不经济”时，即边际私人收益大于边际社会收益、边际私人成本小于边际社会成本，庇古认为应由政府干预解决外部性问题。科斯对庇古理论进行了扬弃，主张通过私人合作解决外部性问题。

庇古最早将政府和外部性联系起来，指出和市场外部性一样，政府行为也存在外部性问题。地方财政重整负外部性的受体除了债权人及公民，还包括省内其他地方政府。这种负外部性主要表现在对省内其他地方政府信用评级造成负面影响从而降低其举债能力。我国有限的地方政府财政重整实践尚未反映出此负面影响，但美国加利福尼亚州的橘县政府破产案例可证实该问题的存在⑦。地方财政重整救助是指对采取财政重整系列措施后财政收支仍难以平衡的风险地区地方政府进行救助。《处置预案》规定的省级政府救助制度即为此。省级政府作为地方政府债券发行及责任主体，是中央政府与基层地方政府的联系纽带，在现有财政分权体制下，省以下地方政府并无独立的地位，其财政权取决于省级政府[17]，省级政府救助制度的设计适当且可行。但依据《处置预案》规定，待财政重整计划实施结束后，由省级政府自行决定是否收回相关资金，在对于救助制度的启动标准、程序、目标、期限及救助后的归还尚未存在法律明确规定的背景下，极易滋生道德风险。不仅如此，财政数据显示2019年23个省市财政自给率不足50%，主要集中在西部和东北，地方财政重整的负外部性导致省内债务风险愈演愈烈，省级政府救助制度显然左支右绌。“中央不救助”政策虽在有关地方政府自发自还债券的法律规范中均予以确立，但其落地制度保障——稳定、规范的财政分权制度却尚未形成。政府间财政关系法治化是近年来财政法治建设的重要内容，在《财政基本法》阙如的当下，2016年《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》及2019年《国务院关于印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知》均是完善中央与地方财政分权制度的努力之举，但仍属于国务院主导的行政权力内部改革，不利于财政分权格局的稳定[18]，政府间财政关系须向法治主导转变。

因地方政府担负政府职责，并不能任由其债务危机恶性发展，从这个意义上讲，构建可行的地方财政重整救助机制十分必要，这也是落实“中央不救助”政策、实现地方财政重整全方位法治化的先决条件。已有实证研究表明，我国地方政府债务风险呈现区域分布集中的特征，具有明显的空间集聚和溢出关系的存在性[19]。债务高风险的地方政府如何获得法治化的救助是当前地方财政重整实施所面临的难题。庇古与科斯解决外部性问题的观点，为地方财政重整救助机制法治化提供了思路。详言之，“由政府干预解决”可引申为由共同上级政府牵头；基于在地方财政重整负外部性问题中，其供体与受体均为地方政府，“通过私人合作解决”可演化为地方政府进行合作，将府际合作机制引入地方财政重整，以地方财政重整救助法治化实现地方财政重整全方位法治化。

四、我国地方财政重整法治化须解决的几个关键问题

在法治视野下，法律是权力存在的合法性基础和运行依据[20]，地方财政重整权亦概莫能外。地方财政重整法治化具有两个向度的内涵，一是地方财政重整权受到制衡的状态，二是债权人权利与公民权利受到保护的状态。为此，应树立地方财政重整权行使的价值导向——平衡地方政府权力与债权人、公民权利，规范地方财政重整实施程序——实现地方财政重整权的权力制衡，构建财政重整府际合作机制——以救助法治化推进“中央不救助”政策落地，将地方财政重整纳入法治轨道。

(一)“权力”与“权利”冲突：树立地方财政重整权行使的价值导向

法治精神的实质是法律具有最高权威，法律平衡各方冲突。在地方财政重整的实施过程中，无法规避的是地方政府、债权人及公民之间的内在张力。然而，《处置预案》却忽视了地方政府、债权人及公民三方之关联⑧。地方财政重整的价值导向是指地方政府在运用地方财政重整权时所遵循的价值取向。若地方政府的价值取向与债权人、公民相一致，既维护正当的地方财政重整权，又保障债权人及公民权利，最大程度上权衡地方政府、债权人、公民以实现地方财政重整最优实施效果。

就债权债务本身而言，地方政府债务似乎是一个单纯的市场问题，应当由市场进行调节，上升到法律层面似乎应当是民商法的调整范畴，然而，由于地方政府债务的形成比较复杂，且从其运行情况看，不仅关乎基本公共服务的有效供给，也涉及到宏观经济安全，地方财政重整正是在此背景下试图运用“看得见的手”——即运用国家干预以保障地方政府财政可持续性进而维持社会基本公共服务供给、维护宏观经济安全。从价值导向上看，这恰好是地方政府债务问题处置的经济法价值回归。将效率价值、公平价值和安全价值引入地方财政重整并贯穿始终，不失为权衡地方政府、债权人权利与公民权利之间的一计良策。

在效率价值的实现上，经济法追求的是社会整体效益的提高。经济法通过降低社会成本从而使主体行为及其结果更为“经济”[21]。地方财政风险的内核是财政资金配置效率，而地方政府债务是财政低效率累积的结果[22]。提高财政效率正是效率价值在地方财政重整中的体现。财政效率是财政经济效率与社会效率的统一体，当财政效率与债权人、公民权利相冲突时，地方政府应规范行使地方财政重整权，公民应置自身权利于社会整体效益中，以社会整体效益的实现为平衡点，提高财政效率并不能够影响社会基本公共服务的供给。公平价值的实现上，经济法追求的公平是实质公平。无论是提高财政收入还是削减财政支出，都涉及到对公民进行差别化待遇，在此背景下的公平价值追求的是确保地方财政重整的成果被社会整体所共享，而非只是部分主体受益。地方财政重整规则应公平与平等，防止权力寻租现象的产生，并避免地方财政重整措施只落在某一特定地区或者特定公民身上。在安全价值的实现上，经济法追求的是宏观经济安全。地方财政重整是地方政府债务危机发生时维护宏观经济安全之手段，地方财政重整虽会引起地方政府、债权人及公民之间的冲突，但在宏观经济安全面前，三方应休戚与共。各方主体应相互协商与妥协，以守住宏观经济安全这道大关，因为一旦宏观经济安全真正恶化，平衡地方财政重整权、债权人、公民权利之间的冲突将变得毫无意义，债权人及公民权利的保护将化为空谈。

在效率价值、公平价值和安全价值指导下的地方财政重整实施过程中，地方政府、债权人及公民三方冲突之化解关键在于“权力”与“权利”之间的平衡。针对财政权力的控制，公民防御性财政权利包括财政知情权、财政参与权、财政监督权[23]，因此应遵循以公民财政权利制约地方政府财政权力的法治逻辑，以法治方式配置公民财政权利，以健全地方政府债务信息公开制度保障公民财政知情权，进一步明确公民参与地方财政重整的法律地位，尤其是发挥专家学者与社会组织在地方财政重整计划制定与执行中的听证权与表达权的行使作用，对地方财政重整进行全方位的监督。同时，应保护债权人的知情权、协商权和让渡权，建立债务免除制度，在债权人及地方政府遵循自愿、平等、诚信原则的基础上，双方协商一致，在维持地方政府运行持续性的同时，以法治化、市场化方式最大程度上保护债权人权利。在此方面，《四川省政府性债务风险应急处置预案》中II级债务风险事件应对措施包括省级债务单位及时偿还债务，组织省级债务单位与债权人协商开展债务重组，可视为债权人保护的努力之举，可推广实行。从地方政府角度，权力与权利构造的均衡及良性互动是地方财政自主权有效运转的基础[24]。全面实施预算绩效管理是政府治理方式的深刻改革，《预算法》将“讲求绩效”作为预算管理的基本原则之一，党的十九大报告指出绩效管理是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。可建立以人大主导、政府部门协同、第三方实施的财政绩效评价模式[25]，以追求地方财政重整的最优实施效果。

(二)财政重整权法治化：规范地方财政重整实施程序

第一，增强地方财政重整启动程序的硬约束。就自主启动而言，市县债务管理领导小组(债务应急领导小组)拥有绝对的自主权，便于快速应对地方政府债务危机，但“确有必要”观点如何得出并未提及，有滋生地方政府为了规避债务的偿还而启动财政重整程序的风险，同时也增加了地方政府将财政重整视为负面案例而规避启动的风险。为此，可采取差异化方法构建地方政府债务风险预警机制，省级政府根据“属地化”治理原则，构建“事前预案型”量化评估预警机制，地方财政重整地区政府构建“事中监测型”量化评估预警机制，实时监测辖区风险状况。在准确评估地方政府债务风险的基础上，加强地方财政重整启动程序的硬约束。在自主启动层面，应由债务单位行业主管部门提出启动申请，由财政、审计、国资、地方金融监管等部门共同召开受理大会，需全员通过才能启动地方财政重整程序，在市县债务管理领导小组(债务应急领导小组)内部形成权力分立与制衡，限制地方财政重整自主启动权。在强制启动层面，上级政府可组织专家论证大会，若得出财政重整却属必要，则在申请财政部批准后也可自主启动地方财政重整，以增强地方财政重整启动程序的强制性。应当关注的是，在当前我国官员晋升机制下，出于自身政绩的考量，上级政府或官员与地方政府或官员之间在回避财政重整启动上形成默契，应在落实2020年3月财政部印发的《地方财政管理工作考核与激励办法》的基础上，进一步完善地方财政重整的财政法律责任制度，建立适当的追责惩戒机制。

第二，优化地方财政重整运行程序。依《处置预案》，在实体性规则方面，仅列举出财政重整可采取的六项措施，在程序性规则方面，仅规定实施地方政府财政重整计划必须依法履行相关程序，在Ⅰ级及Ⅱ级债务风险事件发生且必要时，省级政府才可以帮助制定或者组织实施风险地区财政重整计划，但对于地方政府财政重整计划编制及执行没有做出具体规定。缘此，应规定由财政部门组织提出财政重整计划，由审计、国资、地方金融监管等部门针对方案中涉及自身领域方面进行专业审核，若有交叉领域，则进行分组审核，并由债务单位行业主管部门负责执行并定期报告，并健全分权激励机制及信息共享机制。除此之外，应当注意的是地方财政重整的民主性问题，地方财政重整的有效运行离不开社会力量的支持。财政民主是法治财政的基本要求，在地方财政重整运行过程中，应发挥人大监督作用，以财政监督保障财政民主的实现。一方面，地方政府债务管理领导小组或债务应急领导小组应将地方人大吸纳其中；另一方面，可在地方各级人大预算部门设立地方政府债务审查委员会，在同级财政部门的债务管理机构设立对口办公室，债权人对于地方政府违约行为，可以申请地方人大组织财政部门对债权债务关系进行审查，由人大对地方政府的债务违约行为进行专项法律监督。

第三，完善地方财政重整的终结程序。实现财政重整目标是地方财政重整终结条件，但地方财政重整目标究竟为何，《处置预案》并未给出明确规定⑨。在地方财政重整实践中，雁江区及安岳县财政重整计划均将专项债务利息支出在基金支出中的占比降到10%以内作为财政重整目标。可见，地方财政重整目标仅为低于财政重整强制启动标准，财政收支状况是否得到根本改善，地方政府债务风险得到切实缓解、有效控制，均无体现。根据前文分析，地方财政重整的最终目标是实现地方财政可持续性。但如何判断已经实现财政可持续性呢？IMF(2002)、ECB(2012)认为在给定融资成本且无重大调整的情况下，如果债务满足可清偿性条件，则其是可持续的[26]。地方财政重整实施过程中，审计部门应负责对政府性债务风险事件开展审计，财政部门负责对财政重整期间的财政收入、财政支出状况进行动态管理，当债务高风险地区债务规模及债务/GDP满足合适比例时，地方政府便实现了财政可持续性，债务单位行业主管部门可向债务管理领导小组(债务应急领导小组)提出终结提议，召开全体会议进行审核，待审核通过后，债务高风险地方政府应及时向对应的上级机构提出终结财政重整程序的申请，经同意，地方财政重整程序便可终结。

(三)“中央不救助”政策落地：建立财政重整府际合作机制

就地方政府债务风险而言，无论是其形成还是传导都与区域性存在关联[27]。此外，地方政府债务使用效率也具有明显的空间外溢效应[28]。区域风险是当前我国地方政府债务风险的主要表现形式之一，《处置预案》规定跨省(区、市)政府性债务风险应急处置由相关地区协商办理，其余并未涉及。

在我国财政分权体制下，财政转移支付制度在平衡各级政府财政能力、弥补地方政府财政缺口方面起到重要作用。但就目前来看，我国的财政转移支付制度并不合理，除《预算法》第16条对财政转移支付作出的制度框架性规定外，财政转移支付实施主要依据为财政部部门规章及规范性文件⑩，缺乏系统性法律规范导致财政支付转移制度实施存在随意性较大、纵向不平衡、资金使用低效等问题。从2004年全国人大常委会立法规划至2020年财政部立法计划，财政转移支付法一直位列立法规划，我国亟待制定一部专门的《财政转移支付法》。在此现实背景下，按照哈肯的协同理论，面对地方政府债务风险，各地方政府休戚与共可为化解之道。将府际合作机制引入地方财政重整，不仅可以有效化解地方政府债务风险，还可以缓解地方财政重整所带来的区域经济发展差距加剧，助力“中央不救助”政策的推进。按照合作协议是否具有约束力，将合作模式分为“契约型”和“约束型”。“契约型”协议履行具有非强制性和结缔事项的自愿性，其地方政府多出于道义上的责任而履行合同，更多地适用于联邦国家；“约束型”协议履行的强制性、结缔事项的被动性特征，协议的签订更多地表现在上级政府态度和意见，适用于单一制国家[29]。我国是单一制国家，且地方财政重整不仅关乎财政可持续性、金融安全、宏观经济，更关乎社会稳定，采用“约束型”协议更符合我国国情且具有可操作性。任何一种机制，只有当满足“激励相容”条件时才能运行顺畅并发挥实效。在地方财政重整府际合作机制的设计中，应构建科学的约束与激励机制、信息共享机制，具体而言，该协议应由共同上级政府牵头制定，内容包括但不限于合作内容、工作机制等条款。同时，建立协调机制、激励机制、监督制度及问责机制保障府际合作机制的顺利实施。

五、结语

地方政府债务风险化解是一个市场问题，更是一个社会问题。法律制度通过形成秩序以控制或者化解风险，从这个层面来说，地方政府债务风险化解也是一个法律问题。然则地方财政重整现有法律规范尚未完善，严重影响其化解我国地方政府债务风险作用的发挥，地方财政重整法治化迫在眉睫。应以权力法治为突破口，通过树立地方财政重整权行使的价值导向、规范地方财政重整实施程序及构建财政重整府际合作机制，将地方财政重整纳入法治轨道。在地方政府面临巨大到期债务偿还压力的当下，《处置预案》的出台是我国探索地方财政重整制度的开端，在我国地方政府债务风险应急处置机制上画了浓墨重彩的一笔，但可以预见的是，地方财政重整法治化的后续完善是一个长期且具有挑战性的任务。

注 释：

①如《处置预案》规定除必要的基本民生支出和政府有效运转支出外，视债务风险事件等级，本级政府其他财政支出应当保持“零增长”或者大力压减。实施地方政府财政重整计划必须依法履行相关程序，保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出，不得因为偿还债务本息影响政府基本公共服务的提供。

②Buiter(1985)指出：财政可持续性是作为经济实体的一国财政的存续状态或能力，要具备可持续性就要将国家公共部门净值对产出的比例保持在当前水平。参见Buiter.Willem.H.A Guide to public sector debts and deficits.Economic Policy.1985(1).

③一种观点认为地方财政重整是我国建立地方政府破产制度的阶段性成果，如刘红霞(2016)、丁锐(2017)；另一种观点认为地方财政重整并非地方政府破产制度，如杨志勇(2016)、温成来(2016，2017)、李琦(2018)、华国庆等(2019)。虽有提及地方财政重整与地方政府破产之间的区别，但却未展开分析，或展开分析却没有深入下去，如温成来(2017)指出财政重整制度与地方财政破产制度在法制层次、措施力度及实施程序等方面存在不同。

④如财务部预算司课题组(2009)认为地方政府破产框架中的关键部分是破产过程中的双重调整：第一重调整是由债务人进行的财政调整，第二重调整是债权人与债务人之间就重组债务和潜在的债务救济进行协商；孙悦(2011)认为破产规则主要有债务重组及财政调整两方面；李晓新(2012)认为地方政府破产的主要表现为财政重建和债务重整；刘翰波(2015)认为地方政府破产机制的关键部分是债务重组与财政调整。

⑤债务应急领导小组由本级政府主要负责人任组长，成员单位包括财政、发展改革、审计、国资、地方金融监管等部门、单位以及人民银行分支机构、当地银监部门，并说明各部门的职权范围。

⑥参见安岳县政府办公室.安岳县人民政府办公室关于成立县财政重整工作领导小组的通知[Z].2018-08-31.

⑦橘县政府申请破产后，其所在州内其他地方政府短期债券融资成本上升15%～25%。参见Frederick Tung，After Orange County：Reforming California Municipal Bankruptcy Law，Hasting law Journal，vol.53，no.4，2002，p.904.

⑧“不得因为偿还债务本息影响政府基本公共服务的提供”是《处置预案》唯一涉及地方财政重整价值导向的表述。

⑨《处置预案》提及的“保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出”“防范和化解财政金融风险、维护经济安全和社会稳定”是否为地方财政重整目标？答案是否定的。前者仅是地方财政重整权的权力边界，后者是实施地方财政重整所期达到的最终效果，都不是地方财政重整的目标。

⑩在我国目前针对财政转移支付的相关立法均属于财政部制定的部门规章，如《一般性转移支付办法》及《中央对地方专项拨款管理办法》，在财政支付转移具体实施方面的主要依据主要是财政部的“通知”或“意见”，不属于正式法律渊源。