市域社会治理协商民主制度化发展的实践创新

陈 和 王 智

(1.武汉理工大学 马克思主义学院，武汉 430070；2.南京航空航天大学 马克思主义学院，南京 210016)

提要： 党的十九届四中全会提出“加快推进市域社会治理现代化”，这是我国构建基层社会治理新格局的重要标志。为了有效推进市域治理能力现代化，“民主协商”原则被纳入社会治理体系之中，完善群众参与市域社会治理的制度化渠道具有重要现实意义。以协商民主实践中的“内容-办法-监督-绩效”为分析框架，对公述民评制度实践开展实证考察和过程分析发现，公述民评制度作为一种适合我国市域社会治理的协商民主实践形式，已经在推进中取得了实质性效果，并发挥了不可替代的作用。然而，公述民评制度普遍面临着指令式治理惯性、程序机制不健全、制度执行力不显著等方面的困境与难题，这既使得公述民评协商民主制度在实践中难以充分发挥应有的优势和功效，也使其陷入制度化发展的困境。建议并提出完善协商主体参与机制、加强协商运行监督机制、强化协商内容引导机制、构建协商自利矫正机制等实践创新路径以优化公述民评制度，创新协商民主的实践形式和内容，进一步激发市域社会治理潜在优势和效能。

党的十八届三中全会(2013)在《中共中央关于全面深化改革重大问题的决定》中首次提出“社会治理”的概念，提出推进国家治理体系和治理能力现代化[1]。党的十九大报告(2017)从“创新社会治理体制”的战略目标，提出多元化、多渠道提升社会治理水平。党的十九届四中全会(2019)通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，确定“构建基层社会治理新格局”，系统性提出“加快推进市域社会治理现代化”的行动目标。国家治理体系中，市域治理处于承上启下的关键地位，是推进基层治理现代化的前线指挥部[2]，积极推进市域社会治理现代化具有重大意义。而为了有效推进市域治理能力现代化，则要创新完善人民群众参与社会治理的组织形式，完善群众参与社会治理的制度化渠道，构建“群众自治圈”“社会共治圈”[3]。同时，《决定》中把“民主协商”纳入“五个民主”和“七位一体”①的社会治理体系[4]，提出市域社会治理体系应畅通“群众诉求表达、利益协调”通道以促进“社会协同、公众参与”，着力搭建沟通平台，推动群众参与公共事务讨论，激发群众参与民主协商的积极性、主动性[5]。可见，社会广泛沟通、公众积极参与是市域社会治理中“协商民主”的重要表现。只有广泛动员群众参与、协商解决社会问题，才能有效提升市域社会治理成效。因此，积极探索市域社会治理协商民主的制度化实践，是推进市域社会治理现代化提出的一个亟待解决的重要现实课题。

一、科学认识市域社会治理中协商民主的制度实践图景

协商民主实践经历了从政府推动、示范建设到多方互动、制度化发展的演变过程。1987年，党的十三大报告指出“重大问题要让群众知道、重大决策要经群众同意”，第一次在重大会议中提出国家重要决议应由民众了解、民众议决。2012年，党的十八大报告首次确立“社会主义协商民主”概念，从社会主义经济条件出发培育公民社会，推动基层民生经济问题与协商民主机制化解有机结合。2013年，党的十八届三中全会推进广泛的、多层次、制度化发展的协商民主制度，明确规定了协商民主制度运行的范围、方式、程序和内容。协商民主由政府推动逐渐过渡到政社联动，在具体的实践形式上日益多样化。之后，针对协商民主在部分地区推行不力的情况，2015年，国家颁布《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》，强调协商民主对于提升国家治理能力现代化以及在民主参与、民主权利和决策质量三个方面的重要意义，要求各地区发挥协商民主制度在社会治理中的机制作用。不久之后，国家又颁布了《关于加强城乡社区协商的意见》，更是在微观层面上制定出内容全面、规定具体、可操作性强的协商办法和程序。2018年，党的十九大召开，习近平总书记在多个场合的讲话和十九大报告中均谈及协商民主，越来越多的学者开始聚焦协商民主的制度化建设，掀起协商治理的研究热潮，涌现出一大批优秀的学术成果。在国家和社会共同的推动下，各地广大干部和群众积极探索协商治理的方式和路径，我国市域治理出现了一大批具有创新性、代表性的协商民主实践形式。诸如，公述民评(问政会)、民主恳谈会、社区会客厅、居民听证会、居民议事会、民主评议会、居民监督委员会、老干部监事会、百姓议事会、居民论坛等形式多样的协商治理实践。各地协商民主实践以“民主协商”方式成为人民当家做主的国家和社会治理的重要标志。

协商民主的制度实践为学者热烈讨论，已经有较为丰富的研究成果。制度创新者认为，社会治理的挑战和应对需要逐渐发展出新的制度，在实践过程中力求形式、内容和办法上不断推陈出新，为了适应市域治理中出现大量的新情况和复杂问题，提出政府和社会均能创新协商治理的实践形式；制度改良者认为，针对社会治理中出现的新问题，可通过对旧制度的调整和改善以适应新的制度执行环境，主张制度内的改造和创新[6]，提出在既往社会治理规则基础之上，引入协商民主程序，以避免传统治理中存在的随意性现象；制度整合者认为，可以在制度体系中加入新的制度元素，通过整合后创新出新的制度载体，其优势是既能发挥新元素的功能又能激发原有制度的活力。从实践形式看，制度整合型协商治理模式在实践中注重回应中央政策、结合本地实际，并对协商方案和程序进行再设计，是对现行社会治理体系的补充、嵌入和再造。虽然学者之间的观点不同，但其内在的共同点是将制度实践以及制度化发展视作影响协商民主成效的关键内容。协商民主的制度实践过程以及制度化发展既表现出又影响到市域社会治理中的议题内容、议政能力、监督方式以及治理绩效，因而，考察市域社会治理协商民主实践的内容和方式，应首先探讨其制度化发展的实践图景。

首先，要确定议题内容。市域社会治理协商民主制度化会受到组织水平和程序设计影响，社会治理面对的社会问题往往具有复杂性，政府的治理目标和群众的诉求之间可能存在张力，现行制度解决社会问题的成效、冲突方式及程度也可能存在较大差异，因而在协商民主的框架内市域社会治理应首先征求多方意见，可以由第三方进行社会调查、采集数据，也就是协商前要充分掌握社会舆情和焦点问题。市域社会治理的协商民主实践，有必要征求群众意见、聚焦社会议题，才能采取合理对策。此外，对社会问题采用平等对话、共同行动的协商治理机制是达成社会共识以更好地聚焦城市公共议题的根本途径。

其次，要具备议政能力。协商民主理论认为，参与者具备平等理性的协商能力是维持和促进协商治理的重要基础，它将是社会治理导向政府治理目标和群众诉求的最大公约数。平等理性的协商能力，首先是参与者具备目标意识，围绕社会治理的目标公正、冷静地对话、讨论，并达成共识、形成对策，目标意识是参与者行为逻辑的关键变量。其次是参与者具备参与能力，要在协商过程中具备表达自己的观点和诉求的能力与知识。不仅如此，参与者还要对政治环境、文化传统、制度背景、经济水平、社会境况有一定程度的理解，这才能在协商过程中制衡知识精英、意见领袖以获得话语权和协商结果。多元利益相关者在协商对话中处于支配地位，更容易掌握决策权或决定权，而被支配者极有可能成为说服对象或“传话筒”。因而，协商民主实践要求参与者具备目标意识和参与能力，这对协商民主制度化发展具有基础性作用。

再次，要提供监督渠道。社会拥有监督渠道才能为协商民主实践提供公开、公正的外部环境。目前的监督渠道包括制度监督，例如依照国家相关法律法规、纪律检查规定、单位行为准则等进行监督，也包括通过网络媒体、电视广播等进行舆论监督、新闻监督和社会监督等途径。依循制度进行监督的优势是可以有法可循、能对问题依法治理、事后有明确的裁量边界。而利用媒体开展舆论监督，其优势是能营造公开公平的协商环境，精准对接社会呼声高的现象和问题，带动社会各界参与并有利于达成社会共识。通过公开对话，社会成员对社会治理的程序和组织过程易保持一致性，避免公共利益被社会势力所影响和操控。有效监督是协商民主制度创新和实践的重要环节，是制度体系能够独立运行和发展的基本保障。

最后，要体现治理绩效。治理绩效是衡量制度创新、制度认同的重要标准。制度创新的生命力以及制度认同程度源于新的制度能够发挥的治理效果，可持续性地应对社会问题，满足社会发展需要，才能真正获得群众的认可，为国家和社会所接受，也才使新的制度具备合法性。正如学者所说，制度认同是在一定时间和空间内民众对制度实践在程序规则、价值认同、体验感受和执行情况方面的积极评价[7]。因而，协商民主制度的创新实践关键是能否在市域治理中发挥作用，能否显现新制度的实际价值，能否满足国家和社会等多方面的现实需求，否则制度合法性和认同度可能会受到质疑，导致其被替代或消除。

综上，考察协商民主实践应从议题内容、议政能力、监督评估以及治理绩效四个关键因素加以开展，因而本研究依循制度实践中的“内容-办法-监督-绩效”为市域社会治理中的协商民主实践构建分析框架，用以考察典型案例发展过程中的协商民主实践以及制度化发展的表现，借以描绘市域社会治理过程中的协商民主实践图景，探寻促进协商民主实践内容和形式创新的内在逻辑。

二、实现市域社会治理协商民主目标的现实案例

为更深入地观察地方政府在市域社会治理中的协商民主制度实践图景，本研究拟采用典型案例研究法，以经过多年实践、已被广为关注和报道、颇具社会影响力、由杭州地区发端的“公述民评”协商民主制度作为典型案例，同时关注该制度在其他地区的实践概况。公述民评实践活动在各地的政府网站、门户网站、微博、微信公众号，以及其他相关网络公开资料，如今日头条、知乎、澎湃网、百度百科等，都有不同程度的案例介绍或有深入且颇具完整的新闻报道。本研究尝试勾勒出公述民评制度实践在市域社会治理中的整体行动方案，因而本研究对公述民评制度实践的过程信息进行详尽的描述，对相关实践细节除了参考门户网站、新闻媒体和官媒正式披露的信息，笔者还参与杭州公述民评的网络直播平台，亲身感受组织活动的全过程，利用实地走访、微信、电话和邮件等方式深入访谈，详尽掌握公述民评实践的始末，展现这一协商民主实践的形式和过程，用以分析协商民主框架下政府和社会协同参与市域社会治理的图景及内在逻辑。

公述民评制度是党和政府为有效监督执法管理人员履职能力、工作作风和廉洁自律等情况，切实回应社会发展需求和提高政府服务水平，虚心接受人民群众和其他相关人员的评议，并通过电视、互联网等媒介与人民群众协商联动推进城市治理而提出的一项有效制度。作为我国市域治理中推动经济社会发展的一种协商民主实践形式，公述民评制度逐渐在市域治理中落实和开展，并成为关涉城市居民监督行政权力、调解社会矛盾、维护生活权益、提高治理水平的重要民心工程和制度安排。党和政府尊重并保障群众的知情权、参与权、表达权、监督权，做到社会治理过程让群众参与、成效让群众评判、成果让群众共享。然而，公述民评制度在实践过程中普遍存在着“事难议、议难决、决难行”[8]的问题与挑战，这既影响了该项制度优越性的发挥，也导致其制度化发展停滞不前。为了有效解决制度实践中的问题和挑战，完善和优化公述民评制度是推动市域社会治理协商民主制度化发展的重要基础和根本途径。

公述民评作为基层协商民主的一项创新实践形式，2009年杭州市政府结合电视问政栏目举办第一届公述民评活动。截至2019年年底，杭州已经连续开展10年公述民评活动，议题逐渐丰富，并在哈尔滨、承德、上海、温州、厦门、广州等地推广(部分地区协商民主制度或活动名称有异，但其内容、形式和做法实质与公述民评一致)。公述民评活动分为四个阶段。

第一，征集议题内容阶段。这个阶段主要是设计议题征集的途径和办法，并向广大群众征集涉及政府管理、城市建设、经济民生等议题。在这个阶段，政府部门可以委托大学或第三方组织拟定调查问卷，通过焦点访谈、数据统计来汇总、发现群众反映强烈、社会呼声迫切的各类问题。发挥社会力量参与该阶段的社会调查，可以更好地从社会需求出发，主动聚焦群众呼声高的社会问题。换言之，之前主要靠政府推动或问题爆发后政府被动应对的机制要加以改变。过去依赖自上而下、政府主导、群众被动接受的社会管理模式基本满足了一定阶段内国家对社会治理的需要，但在这种管理模式下，政府部门在提供公共服务、缓解社会矛盾的过程中，往往不能契合群众需要、未能精确解决治理社会问题，具有较大的随意性，可能会出现议题不聚焦、应对不精准、服务不到位等问题。因而，公述民评在征集问政议题阶段，明确规定政府官员要走进群众、发动群众，充分征集、聚焦社会关切的公共议题。杭州市政府主动开展政社联动的公述民评协商治理活动，赋予城市居民参与社会治理的自主权力和权益，促进政府与社会之间的对话、协商、决定和互动，而不再依赖行政推动的单向治理形式。

第二，探讨治理办法阶段。作为市域治理的一种民主实践，公述民评采取一种城市社会治理协商对话和民主决议的形式，它的治理办法是对话协商，治理原则是人民民主，治理目标是解决群众问题、回应社会诉求。正如习近平总书记所强调的“人民民主是指，在社会主义制度下，有事好商量、众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数”。以“民主”的方式来“协商”，即以相互尊重、公平对待和平等交流等民主方式促使议案或议题达至最佳效果[9]。公述民评实践注重执法管理人员的述职、群众对现有治理办法的评议以及政府和社会对话后的行动。从这个阶段来看，公述民评高度重视治理程序、治理过程和治理效果，为协商治理城市发展中的各种问题提供了平台和渠道，在对话、讨论、协商下减少群众在公共事务方面的分歧，促进政府、社会和市场在公共议题上达成共识。因而，在第二阶段依循(1)围绕公共利益开展多元主体之间的平等对话；(2)促进不同诉求、有偏好差异的群体协商转换达成决策共识；(3)保证利益相关人拥有话语权，以第一阶段确定的公共议题进行公开平等的讨论、交流和协商，形成统一的办法并开展行动。公述民评探讨治理办法的过程演现了协商民主的广泛性、互动性和实践性，是体现中国特色市域治理领域的协商民主实践形式的重要阶段。

第三，利用媒体监督阶段。公述民评作为一种信息时代的协商民主实践形式还具有与既往协商民主实践不同的基本特质。它最典型的特质是公述民评使用电视、新媒体等传播媒介开展协商治理。电视网络媒介可以发挥舆论监督的功能以维护协商主体的平等地位，促使多元主体之间公开自由表达，决议过程受到公众监督，决议结果获得公共权威以及合法性[10]。这个阶段是将平等对话、公开原则融入行动方案中，规定主体之间在讨论过程中自由对话、平等参与、民主决策。实际上，平等对话和公开原则是群众可以向政府问政、问责的重要前提。(1)公述民评实践重视协商过程的平等性。它力图通过平等协商促使广大群众获得公共事务决策的博弈能力。平等性表现在协商主体之间地位相同、话语权匹配、行动力相当，从而为利益相关者赋能，有利于群众有效约束政府的治理裁量权。(2)公述民评实践重视协商过程的公开性。它通过公开协商促成广大群众对公共事务决策公正性与合法性的认可。利用电视网络等媒介向政府问政、问责，在空间上表现出广泛性、开放性和公开性的特征，以确保决策信息公开、决议过程公开、决策依据公开，从而为利益相关者赋权，有利于群众监督政府协商程序，防止黑箱操作。公述民评通过电视网络媒介开展协商治理，不论是确定协商主题、协商过程，还是形成协商决议，均能维护相对的平等性、公开性，最终有利于促进公共利益最大化。

第四，意见整改落实阶段。作为中国特色协商民主的实践形式，公述民评制度的优势体现在治理的行动力。公述民评不仅能主动发现问题、聚焦重大问题、达成问题共识，而且能促成多元主体之间的对话，探讨办法的可操作性，更为重要的是它尝试完善既有的方案，推进可持续的变革，并最终落实新的意见和建议。利用这个协商平台，既可以促动政府部门和党员干部改变威权管理方式，依循协商民主程序开展市域治理，做到重要事务有群众参与、重大决策与群众商量、重要利益与群众一致，促进群众积极关心公共事务、参与社会治理，促使政府和党员干部更新管理观念、方法和习惯，为推动市域治理和民主建设贡献力量，进而为构建和谐社会、维护城市长治久安提供社会基础。因而，公述民评制度化发展对推动中国特色协商民主具有重要的全局性、现实性意义。

三、市域社会治理协商民主制度化发展的践行困境

党的十八大以来，习近平总书记多次强调国家治理能力现代化的重大意义，党和政府持续推动城市建设和发展，社会治理改革日益深入，各地做法推陈出新。我国市域治理积极推动协商民主制度，涌现出一批典型的协商民主实践形式。公述民评作为一种我国市域协商治理的探索性实践，对促进群众参与城市建设、加快社会治理的民主进程具有重大意义。然而，公述民评制度在开展过程中未能全面克服“事难议、议难决、决难行”的挑战，为了进一步推进公述民评制度可持续发展并发挥制度功能，我们须审慎反思这一制度在践行中的问题与挑战，本研究认为公述民评制度在实践中有三大困境。

(一)指令式治理惯性是公述民评制度在市域协商治理中的外部困境

公述民评制度在市域协商治理实践中，政府与社会之间缺少双向沟通渠道，地方政府普遍存在威权、一元的指令性治理习惯，而群众广泛存在参与能力不足的问题。(1)在公述民评制度的推动者方面，地方政府是主要的组织者，其指令性治理习惯表现为：①威权管理。地方政府习惯用权力来影响和管理公共事务，部分官员习惯于“一言堂”“拍脑子”做出相关决议。公述民评制度在一定程度上削弱了他们的权威，导致他们产生了权力失落感，致使他们消极抵制制度推行。②推卸责任。地方政府习惯了按部就班的指令式治理模式，而打破这种模式需要勇于承担变革的风险。目前，部分政府工作人员做事推责、遇事推诿，甚至部分政府官员为了“平安为官”存在选择少作为、不作为、无作为的严重情况，而这种情况显然与协商民主的制度创新需要严重不符。③不善沟通。地方政府习惯了行政指令方式管理社会，部分官员在一定程度上缺乏与市民面对面沟通的习惯，缺少运用电视网络媒介解决公共问题的能力，因而，他们不愿意甚至害怕以电视网络媒体问政方式开展协商治理，由此产生畏难、畏惧、退却心理，进而导致有事不议、处事不决的现象。(2)在公述民评制度的参与者方面，市民群众是主要的参与者，他们承担了指令性治理惯性：①问政能力不足。长期以来，群众并无主动参与国家和社会治理的渠道，威权氛围下，多数人养成了少问政、不问政的习惯。另外，群众文化水平参差不齐，教育经历相差甚大，广泛存在着与信息社会脱节、知识更新不足的情况。部分群众无法理性准确地表达个人诉求、充分行使公民的问政监督权力，也无法利用大数据参与对社会的数字治理，对社会复杂事件、深层次问题普遍缺乏驾驭能力和专业知识。因而，在协商治理过程中，部分群众在缺乏问政和议事能力的情况下，他们往往选择有威望、有能力的人作为其代言人，表面上参与了议事过程，而实际上自我放弃话语权、参与权，即使有不同意见和建议也选择跟从、默认社会精英协商的结果。公述民评是基于政社沟通、干群互动的协商民主的实践形式，而群众受指令性治理的惯性影响普遍存在被动跟风的现象，造成政社之间事实上不对等的沟通，形成“事难议”的局面，甚至存在形式主义、虚假协商的情况。②社会责任意识淡漠。市域治理问题往往比较复杂，可能会牵扯多方的利益，不同的群众在看待政府管理、社会治理、公共服务等方面均会因其个人利益诉求而提出不同评判。在协商治理过程中，部分市民群众缺乏社会责任感，不能全面顾及社会整体利益，而是从个人的直接利益、眼前利益、小团体利益出发，对自己有利的治理措施、有益的公共项目就愿意支持，对自己不利的改革项目则是想方设法抵制。于是，在征集问题、探讨办法阶段，对自己迫切要解决的问题就多提，对自己受用的办法就支持，而对长远性、公共性、整体性社会问题缺乏兴趣、毫不关心甚至公然反对。这些做法与公述民评制度促进公共利益的设计初衷相去甚远，也导致政府和社会无法达成协商解决政策分歧的目标。③组织能力有限。公述民评制度主要是对公共问题进行议决，制度设计和实践活动主要依靠地方政府的直接推动，并不存在群众主动组织、主动管理、主动参与的行动方案。在这种情况下，群众参与兴趣不高，对政府部门推动公述民评的实践活动存在观望的心理，部分群众认为这是政府的又一个政绩工程。

(二)程序机制不健全是公述民评制度在市域协商治理中的内部困境

在协商治理实践中，公述民评制度需要按照一定程序有序开展，依循相关步骤有效监督政府工作，解决社会问题，完善治理体制。一项制度安排，其效果往往会受到地方性经济因素、社会状况等方面的影响，公述民评制度在各地市域治理中发挥的作用在时间上、内容上、范围上有比较大的差异。例如，杭州的公述民评于2009年首次开展，前后十余年涉及的问题类型、覆盖面不断拓展，关涉民生问题、经济问题、社会发展问题、政府管理问题等，内容包括食品安全、水治理、交通问题、养老问题、垃圾分类、政务环境、基层治理、简政放权、最多跑一次改革等方面。其他地区，相较于杭州的公述民评开展情况，在时间、内容和范围方面有一定程度的差异。总体上看，公述民评制度在各地实施的时间较短、发展水平有差异性，其中较为突出的问题是制度体系不完善、实践程序机制不完备。(1)在征集议题内容方面，公述民评制度要求在主要官员介绍工作成绩、直面群众的提问之前应当走进群众，充分征集聚焦舆情，对自己分管的工作领域实地调研查看，并做到查漏补缺，对接群众诉求，精准解决问题，精确提供服务。然而，在制度实践过程中，地方政府往往忽略实地调查、简化走访程序，甚至漠视群众呼声，有倾向性地筛选议题。在这种情况下，议题征集的内容与群众的诉求、公共利益相差甚远，也破坏了议题的合法性基础。(2)在探讨治理办法方面，公述民评制度规定围绕公共利益开展多元主体之间的平等对话，保证利益相关人拥有话语权，促进不同诉求的群体达成决策共识。但是，在探讨治理对策的过程中，地方政府掌握政策资源和改造项目资金，而群众并无与地方政府博弈的资本，因而治理办法通常由政府最终拟定，或者由政府部门吸纳群众意见和建议纳入公共政策议程，也就是说，不论哪种方式，政府与社会在协商对话中处于优势并掌握决定权。此外，政社双方如若无法达成共识，就无压力机制推动政府解决问题。(3)在电视问政过程方面，电视问政有利于相对平等、公开地讨论公共问题，有利于社会监督政府协商程序，防止黑箱操作，最终有利于促进公共利益最大化。但是，在电视问政环节，没有规定程序步骤，也没有规定参与者发言的次数和时间。在有限的时间内，接受问政的部门主官和提出问题的群众之间的答疑和对话往往是群众提问之后，官员解释、宣扬下一步做法，而提问者往往选择默认，无法核实真实情况，因而，这个环节更像是电视栏目而非电视问政。(4)在意见落实整改方面，它尝试完善既有的方案，推进可持续的变革，并最终落实新的意见和建议。然而，部分官员为了获得政绩，模糊化协商民主的实践边界，但凡与群众商榷讨论社会治理问题，就作为政府公述民评制度实践的典型宣传。笔者发现个别地方政府鼓吹协商民主模式创新，实质上是套上协商民主的外衣而没有协商民主的内核，即没有在社会治理中真正践行协商对话、民主决议。这种形式化的协商民主实践，导致地方改革停滞，破坏协商民主制度的创新与发展。

(三)制度执行力不显著是公述民评制度在市域协商治理中的潜在困境

作为市域治理的协商民主实践形式，公述民评制度的执行力决定制度实践效果和制度化潜力。它的执行力表现为：促成多元主体之间的对话，探讨可操作性的办法，完善既有的方案，推进可持续的变革，并最终落实新的意见和建议，其中意见整改、落实建议是关键。公述民评推进到意见整改落实阶段后，地方政府要安排项目经费和施行人员，社会也要动员筹集资金和劳务，这才能整合公共利益，解决社会问题，实现治理目标。可以说，公述民评的执行力以及执行效果决定了它的生命力和发展前景。但是，在市域治理中公述民评制度要发挥作用，不论是地方政府的经费预算、人力投入，还是社会有序支持项目落地，均显得心有余而力不足。(1)地方政府普遍存在财政紧张和公务人员人手不足的问题。不论是改造市政设施、改善自然环境，还是推进社会治理、推动制度创新，地方政府均要投入大量人力和财力。各地自然环境和经济水平有比较大的差异，部分地区无法承担规模较大的自然环境、民生工程方面的治理和改造。因而，不少好的建议和办法在短期内未能全面或深入落实，造成“决难行”的局面。(2)群众参与热情较高，但是在意见提出后没有具体方法、程序和途径进入到项目改造和推进进程中，在这种情况下，多数群众没有能力或没有热情持续参与到协商治理实践中去。部分地区赋予群众具有要求地方政府回复执行情况的权利，群众可以查询评价地方政府的执行进程和效果，但是政府部门在脱离电视网络媒介监督下往往敷衍群众的质询，采取拖延、搁置的方式导致议决难行。另外，部分群众担心得罪政府官员而放弃自己的利益诉求，或者迫于大多数人的建议而不敢表达自己的真实想法。

四、推进市域社会治理协商民主制度化发展的实践创新

作为市域社会治理协商民主实践形式，公述民评是包容性社会治理的创新型尝试。作为一种制度实践，在市域治理领域开展协商治理，政社互动、合作解决社会聚焦的各类问题，这在现实政治实践中具有超越传统统驭型治理模式的意义。完善公述民评制度，充分发挥其独特优势和潜在效能，是当前推进市域社会治理协商民主制度化发展的实践创新。

(一)完善协商主体参与机制

协商民主首先要明确由谁来讨论公共议题，以及不同主体如何参与公共议题的讨论。习近平总书记要求“涉及一个地方人民群众利益的事情，要在这个地方的人民群众中广泛商量”[11]。可见，参与协商的主体要有代表性，协商代表产生要具备公正性，应充分反映共同体的人员结构。公述民评制度能够取得比较好的社会治理成效，得益于较为广泛的社会支持、积极有效参与、充分透明讨论和坚持理性决策。(1)有效参与。在公述民评开展的各个阶段，允许所有利益相关人员都能即时、动态、平等地参与政策讨论，每一个人都能畅所欲言地表达自己的想法，即时了解与议题相关的信息。在这个过程中，没有特殊的权力人物幕后干扰，真正做到人人平等参与。不论哪一种协商民主制度或实践形式，它们的初衷都是为了让更多的相关利益者参与到决策过程中来，以有效解决社会问题，同时避免决策中的官本位或偏离目标群体的需要。(2)充分讨论。在公述民评开展的各个阶段，鼓励广泛的社会参与和充分的决策前讨论，以避免个人利益至上或小团体主义的形成。在社会广泛参与政策讨论的过程中，政策相关者可以互相看到彼此的利益诉求，了解政策嵌入的空间，形成诉求默契，达成彼此的理解与认同。保障公述民评活动中参与者协商讨论的时间和空间，使每一位参与者在对话中具有获得感，让他们能够接受公述民评的实践方式。只有围绕群众密切关注的切身利益问题展开讨论，让参与者切实感受到公述民评制度所发挥的优势作用，才能使所有参与者从内心深处认同这一协商民主的实践形式，才能真正调动他们参与公述民评活动的积极性。(3)理性决策。在公述民评开展的各个阶段，理性协商是有效决策的前提条件。部分群众对参与到公共事务的讨论、决策中来有很高的热情，但是他们对社会问题的复杂性、综合性缺乏深入认识，再加上公共问题往往蕴含着个人利益的倾向和价值判断，讨论和决策中难免会带有感情色彩和冲动，因而在正式讨论和决定之前，问政单位或责任人应主动解释相关的现象、问题和政策，使参与者充分理解议题的来龙去脉及相关影响。总之，公述民评制度的意义在于寻找政策的共识，使政府无须通过行政命令的方式强行通过某项社会政策，以达到参与者“心甘情愿”的接受政策的后果，并能主动维护政策的合法性，充分体现了决策参与的社会基础与决策后果合法性之间的逻辑关系。

(二)加强协商运行监督机制

运行监督是组织者对开展的活动进行过程管理和权力约束，是为了实现民主协商的目标所采取的一些规定、办法、措施以及相关的法律法规。运行监督机制是否完备、有效是影响民主协商制度是否健全的重要标志。协商民主必须有一套可行、有效的运行监督机制，以确保协商讨论公开平等、权责清晰。地方政府掌握解决社会问题的政策资源，拥有巨大的调配物资权，这些权力又集中在不同层级的官员手里，然而，公权力的边界具有模糊性，行政机构的权力带有明显个人仲裁特征。特别是面对行政权力的膨胀，怎样控制政府官员在公述民评制度实践过程中的非民主倾向，怎样控制行政权力过度集中问题，已经成为社会普遍关心的问题。公述民评制度试图通过公开讨论市域治理中公共政策和行政实践各环节的设计，以有效限制官员的自由裁量权，控制好公权力的边界。公述民评制度应设计：(1)监督环节。在协商治理过程中，应规定政府单位和工作人员的行权规则，降低滥用权力的风险。控制官员公权力，并通过协商沟通来解决市域管理中的各种问题和利益冲突。公述民评制度要在市域治理过程中发挥群商群策的特点，充分实践协商治理的民主立法过程，规范、建构现代市域协商治理的实践模式。市域社会治理置于公述民评制度中运行，其最重要的意义在于体现了社会政策讨论与决策中的公开性、平等性与包容性精神。(2)问责环节。从公述民评的实践过程来看，在各个环节都有主动引导群众对社会问题和官员行政作为关注与监督的意味。公述民评实践坚持利用网络、电视问责，公开透明展开质询、商议，这有利于保障公述民评制度的权威性。地方政府可提供网络平台和第三方调查等主动寻求社会舆论和新闻媒体的监督，利用媒体公开问责向全社会展示地方政府自我管理、自我约束、自我监督的决心和勇气，引导地方政府和部门负责人反思、沟通、协调和改善原先的工作机制，以更好地回应社会的问题和需求。(3)容错机制。公述民评制度的协商实践过程具有容错性、包容性，为所有利益相关者提供了争论问题、确定对策和形成决议的机会，最大化地包容社会的不同立场、利益诉求和价值争议，促成政府的行权规范化、协商科学化、决策民本化。公述民评实践的容错特质使之更具吸引力。正如协商民主的支持者所言，协商参与主体的广泛性[12]促使官僚责任协商模式将具有超越公共行政的意义。公述民评的协商过程蕴含可讨论、可商议、可再造的意涵，表示政府和社会双方都愿意友好互动，通过平等、公开的对话达成共识，这也意味着协商过程中双方愿意谅解、包容对方的错误和不足，并不断改善自我行动以符合双方的期待，最终促成市域社会治理的目标。

(三)强化协商内容引导机制

市域社会治理不仅要对公共问题进行协商讨论，而且要确定需要协商的公共议题。例如，参鉴中国共产党的集体决策制度，对“三重一大”问题，即重大决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金的使用，必须通过协商讨论来确定。更为重要的是，通过议题的协商讨论过程塑造全社会相互尊重、彼此关照和沟通交流的价值引导。公述民评制度有利于推动社会全员达成共识，缓解社会矛盾，培养出健康民主所必需的社会和谐，有利于塑造出具备契约礼仪的公民性格，促成治理共同体成员之间的相互理解、相互尊重。笔者发现，公述民评制度着力于：(1)促成人文关怀。协商民主的价值取向、沟通模式以及实践程序，通过协商治理充分显现不同的人性面向、道德感、社会信念等，人们彼此之间的互动沟通能够更好地求得谅解、同理，达成共识，这是社会全员“个人的自觉与警醒”[13]。公述民评制度的实践过程，向我们展示了“以人民群众为中心”“以人为本”的人文关照。公述民评制度安排对社会和谐具有重要意义，阐释了政府部门通过讨论协商治理而达到政-社之间的相互理解与尊重。(2)促成包容性治理。公述民评制度实践的经验表明，包容性治理促使人们愿意认同可能出现无法了解或形成排斥的制度规制，这一制度实践验证了民本化的社会治理路径更易促成人们的妥协并节制个人意愿的扩张。公述民评制度能够促成社会治理的集体共责意识，加强对参与者的问题和目标检视，使人们能够充分了解现行协商机制的压力与张力，进而促使人们包容利益损失。协商民主将使人们清楚地看到，治理共同体的每个人都是更大社会的一部分，其福祉有赖于其承担属于自身的那份集体责任的意愿，以集体共识“实现公共利益最大化”[14]。(3)促成社会交流。城市是人口流动频繁的区域，多区域文化交汇。公述民评的制度实践要促进社会交流与文化和解，促成相互尊重、平等共享的价值取向。沟通讨论以及公开透明的治理方式有助于降低参与者的被剥夺感，缓解现存的社会矛盾。公共协商能够有效地促进不同文化间的理解，从而成为构建社会治理体系的信任基础。

(四)构建协商自利矫正机制

协商是不同主体共同商量，以获得共识的一系列表现。但是，在协商过程中人们又会遵循趋利避害的原则，因自利而忽略公共利益。改革开放以来，以经济建设为中心的社会发展导向在一定程度上诱发日益严重的“拜金主义”氛围，社会发展中的自利行为无处不在，社会关系愈发疏离。西方政治经济学认可自利的社会行为，自利是资本主义市场行为的自然状态。与此同时，自利的道德倾向使社会更加注重效率，追求优势资源的整合，从而忽视普通群体的需要，甚至有意牺牲少数群体的利益。因而，自利倾向的政策制度更易把社会关系推向对立，默认社会权力和公共权力方面的不平等，使社会矛盾陷入极端化、扩大化的境况。因而，需要对协商中过度自利的行为加以矫正。公述民评制度实践坚持：(1)政治矫正。公述民评制度的实践过程，无疑是对自利道德倾向的政治反思。把城市治理的问题置于协商民主实践之中，说明政府与社会都开始重新强调公民对于公共利益的责任，强调通过共识形成决策的过程，消解过度的自由而重视平等的权利。把解决社会问题置于协商民主视野下去构建和完善，这本身就反映了社会全员对国家政治本质的思考。(2)道德矫正。在公述民评制度实践过程中，协商民主的重要意义在于使更多的人开始关注他人，特别是人民群众的问题与需要，学会站在他人立场看待他人问题并降低个人的自利动机，矫正日益严重的自利道德倾向，逐渐形成利他行为。公述民评制度在多个地方施行并非偶然，改革开放以后人们把目光聚焦在对财富的追求、人与人之间的交往日趋工具化，导致社会矛盾加剧和关系疏离。为了构建和谐友善的社会，公述民评制度蕴含的相互尊重和包容理念显然具有重要意义。

注 释：

①“五个民主”，即民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。“七位一体”，即党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。