居民养老保险：参保主体、筹资与待遇水平

鲁 全

一、引言

2009年，国务院决定在全国范围内开展新型农村社会养老保险制度的试点工作，使得农村居民与城镇居民在养老保险权利上实现了均等化。这是我国公共养老金体系建设的重大进展和重要成就①鲁全：《改革开放以来的中国养老金制度：演变逻辑与理论思考》，《社会保障评论》2018年第4期。。新农保在缴费上实现了责任分担，由财政直接承担责任的基础养老金与个人缴费、财政补贴连同集体补助一起形成的个人账户共同构成，是基本养老保险制度模式的创新与突破。2014年，新型农村社会养老保险与城镇居民社会养老保险合并为城乡居民基本养老保险制度，成为我国基本养老保险体系的重要组成部分。

经过10多年的运行，我国城乡居民养老保险制度的参保人数从2010年的8691万增长到2019年的5.33亿。这应当是全世界最大的单体养老金制度。2018年3月，人力资源社会保障部和财政部发布《关于建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制的指导意见》，为保证城乡居民尤其是农村居民的老年生活质量发挥了重要作用。各地在城乡居民养老金制度实践中，也在积极探索财政补贴与个人缴费相挂钩、基础养老金与个人缴费水平和年限相挂钩等激励机制。在全球普遍采用非缴费型制度覆盖低收入群体的背景下②国际劳工组织：《全球社会保障的最新动态与未来展望》，《社会保障评论》2018年第2期。，我国将非缴费型津贴与个人账户相结合，用以解决非受雇劳动者老年收入问题的制度模式得到了发展中国家的普遍关注。①笔者在2018年5月应OECD邀请参加全球社会政策部长级会议时，对中国的居民养老金制度进行了介绍，并得到了来自南非、巴西等发展中国家养老金管理部门和专家学者的普遍关注。时任国际社会保障协会（ISSA）主席Breuer表示，这是中国在解决非受雇劳动者养老金问题方面的一种积极尝试。

当前，我国的社会保障制度建设重点正在从广覆盖走向高质量②何文炯：《中国社会保障：从快速扩展到高质量发展》，《中国人口科学》2019年第1期。，城乡居民养老保险制度同样如此。笔者认为，城乡居民养老保险制度质量至少包括3个方面内容：第一，从参保人群上看，需要分析伴随城镇化水平的提高，城乡居民养老保险制度的参保人群结构发生了怎样的变化？第二，从缴费责任上看，需要分析缴费责任的分担机制，尤其是公共财政补助资金在均等化与激励性之间的平衡问题。第三，从待遇水平上看，要从动态和比较的视角分析城乡居民养老保险待遇的充足性和差别性，即城乡居民养老保险待遇对维持老年人生活质量的作用以及与城镇职工养老保险待遇之间的差别。

二、城乡居民养老保险参保主体分析

笔者曾经提出过有关中国城镇化方式与养老保险参保结构关系的分析框架③鲁全：《城镇化、就业质量与城乡统筹养老保险制度》，《学海》2016年第2期。。其基本观点是，随着城镇化率不断提高，应该有越来越多受雇劳动者参加职工基本养老保险，而城乡居民养老保险制度的参保者则会相应减少。与此同时，该参保结构的变化过程会受到就业质量和产业结构的影响。就业质量低、第三产业的从业比例高，则上述参保结构的变化则会相应减慢，即就业质量差以及自由职业者有可能伴随着城镇化率的提高，并未参加职工养老保险制度，而是参加了城乡居民养老保险制度。

按照上述思路，本文分别从静态和动态两个视角，对全国和分省两个维度的城乡居民养老保险参保主体进行分析，采取的核心指标是居民养老保险参保缴费者占职工和居民两项基本养老保险参保缴费者的比例（以下简称居民参保占比）。

（一）全国参保主体变化情况

城乡居民养老保险制度的参保主体是农村居民。因此，首先从参保人数占全国农村居民人数的比重来考察制度覆盖面的拓展情况。数据显示，2010年城乡居民的参保人数为1.03亿人，占当年农村居民总人数的15.3%，2019年该组数据则上升到5.33亿人和96.6%。领取待遇的人数从2010年的2862万人提高到2018年的1.59亿人。城乡居民养老保险覆盖面和受益面的迅速拓展与其非缴费型津贴的制度模式和基层社会保险经办服务能力的不断增强有着密切的关系。可以说，居民养老保险是我国实现“人人享有养老金”目标的重要制度保障。

通过比较的视角，进一步考察居民养老保险参保占比的变化情况。表1反映了2010—2018年我国的城镇化率和居民养老保险参保占比的变化情况。其中，城镇化率使用城镇人口与总人口的比值，居民参保占比使用居民养老保险缴费人数占职工和居民两项养老保险参保缴费人数之和的比例。通过数据不难发现，伴随着城镇化率的不断提高，我国居民参保占比自2010年以来经历了两个阶段的变化：伴随着居民养老保险参保人数的快速增长，参保占比从2010年的27.7%上升到2012年的60.4%；随后，居民参保占比缓慢下降，到了2018年，居民参保占比为54.8%，相比2012年下降了近6个百分点，同期城镇化率则提高了7个百分点。这充分说明伴随着城镇化率的提高，越来越多的人参加了职工的养老保险制度。

表1 2010—2018年城镇化率与居民基本养老保险参保结构

（二）各省区参保主体变化情况

表2反映了2018年我国各省区城镇化率和居民参保占比情况。从参保占比上看，除了吉林、宁夏、黑龙江、辽宁、浙江、江苏、广东、天津、北京和上海等10个省级单位居民参保占比小于50%，即参加职工养老保险的在职职工人数多于城乡居民养老保险的参保缴费人数之外，其他省级单位的城乡居民参保缴费人数都要多于城镇职工的在职参保人数。这意味着从参保缴费人数的规模上看，在大部分省区，城乡居民养老保险制度是主体性的制度。

对上述10个省级单位进行深入分析后发现，辽宁、浙江、江苏、广东、天津、北京和上海等7个省级单位是因为城镇化率较高导致的，而吉林、宁夏两省区城镇化率并非排名前列，但参保结构以城镇职工为主的原因是，两地参加居民养老保险的人数占当地农村居民人数的比例都未超过65%，大大低于全国90.6%的水平。

表2根据各省区的城镇化率升序排列。不难发现，从城镇化率与居民参保占比的关系来看，总体而言，随着城镇化率不断提高，居民参保占比不断下降。这和对全国数据的分析结论一致，即伴随着城镇化率的提高，城乡居民在参保结构中的比例相应下降。

表2 2018年各省区城镇化率与居民参保占比（按城镇化率升序排列）

进一步引入动态的视角，表3反映2010年以来各省区居民养老保险参保占比的变化情况。仔细分析发现，绝大部分省区与全国表现出类似的趋势，即从2010年到2012年，居民参保占比因为参保人数的迅速增加而出现大幅度上升；随后保持平稳下降的态势，即伴随着城镇化率的不断提高，参加城乡居民养老保险的人数比例相应下降。从2012年之后的下降幅度来看，不同省份之间的差异较大，其中下降幅度最大的是宁夏，下降了13个百分点，幅度最小的是上海，不到1个百分点，平均下降了5.6个百分点。

但是，部分省区却表现出了不同的特征。一是北京市。北京的居民参保占比呈现出直线下降的趋势，从2010年的16.1%下降到2018年的7.9%，即从2010年起，参加城乡居民制度的人数比例就在持续下降。其主要原因是北京市2011年之后参加城乡居民养老保险的人数在稳步下降，而同期参加城镇职工养老保险的人数则在稳步提高。二是天津市。天津的居民参保占比呈现出直线上升的趋势，从2010年的4.6%上升到2018年的14.7%，上升了10个百分点。究其原因，是该期间城乡居民参保人数的上升速度快于城镇职工。三是上海市。上海市2010年居民参保占比就只有2.2%，为全国最低，随后虽有小幅上升，但比例一直维持在3%左右，这与上海市较高的城镇化水平有关。

表3 2010—2018年分省区居民养老保险参保占比（%）

图1 2012年和2018年部分省份城镇化率与养老保险参保结构对比图

图1是2012年和2018年各省区城镇化程度和居民养老保险参保占比的情况。其中横坐标是城镇化程度，纵坐标是居民参保占比，散点按照城镇化程度升序排列。通过对比不难看出，从2012年到2018年，各省区的城镇化率都有所提高，即散点整体上在向右移动，所有省份城镇化率的平均值从2012年的53.43%提高到了2018年的60%。与此同时，各省区的居民参保占比也都有不同幅度的下降，即散点整体上在向下移动，所有省份居民参保占比的平均数从2012年的59.3%下降到了2018年的53.8%。以上分析表明，虽然从参保规模来看，居民养老保险在绝大部分省份仍然是主体性的养老金制度，但无论从全国还是从各省区的情况来看，伴随着城镇化率的提高，居民养老保险制度参保人数的相对比例都在稳步下降，这符合我国城镇化和基本养老保险体系发展的规律和总体趋势。

三、城乡居民养老保险的筹资水平分析

（一）筹资水平和结构的总体分析

城乡居民养老保险建立了个人缴费、集体补助和财政补贴的筹资机制。同时，还将财政补贴额度与个人缴费适度挂钩，以鼓励个人缴费，从而实现缴费责任的相对均衡。目前，个人缴费水平过低是居民养老保险参保质量较低的最重要表现。个人缴费几乎只具有象征意义，而无法构成资金来源的重要组成部分。笔者的调查显示，在制度建立之初，绝大部分参保者都选择100元的最低缴费档次，而2018年的人均缴费则接近300元，但该缴费水平占农村居民人均可支配收入（2018年为14617元）和消费支出（2018年为12124元）的比例仍然很低，不利于制度的长期财务可持续性。如果考虑到集体补助随着农村集体经济的衰败而必然逐步减少，以及在基础养老金支出中的全额财政责任，一个基本的判断是，财政资金在城乡居民养老保险筹资中承担着主要的责任。①2018年人均缴费为297元，按此简单计算，个人缴费总额约为1083.9亿元。2018年，各级财政对城乡居民养老保险的补助为2546.1亿元，是个人缴费的2.35倍。

除了资金来源中财政补贴与个人缴费的分配比例之外，如何平衡好财政资金的均等化与激励性的关系也是居民养老保险缴费结构优化的重要议题。一方面，财政资金基于其公共性，应当对所有参保人给予相对均等化的补贴；另一方面，又希望建立与个人缴费水平相挂钩的财政补贴激励机制，通过“多缴多补”来鼓励个人提高缴费水平。从财政资金支出的环节来看，可以区分为缴费补贴和待遇补贴。①缴费补贴是在个人缴费环节的补贴，待遇补贴是指财政资金承担基础养老金的发放责任。综合上述两个视角，可以建立一个对居民养老保险财政补助的分析框架。该框架包括两个维度，其一是财政补助的均等化与激励性，其二是财政补助出现在缴费环节还是发放环节。具体而言，在缴费环节，如果财政补贴占个人缴费的比例随着个人缴费水平的提高而提高则具有较强激励性，相反则具有较强的公共性；在待遇计发环节，由财政承担的基础养老金均等化程度越高，公共性越强，相反，基础养老金水平与缴费水平和缴费年限挂钩越密切，激励性越强。以上分析框架见表4。

表4 居民养老保险财政补助的分析框架

（二）居民养老保险财政补助方式

基于上述分析框架，笔者根据公开资料，对部分省区居民养老保险的财政补贴政策进行了整理，见表5②该表是对省级政策的梳理，由于居民养老保险的统筹层次主要在县级，因此省级未出台相关政策并非代表该省的所有市县都未出台相关政策。。通过对表5的分析不难发现，居民养老保险财政补贴主要体现出以下几个特点。其一，在绝大部分省区，缴费环节的财政补贴占个人缴费水平的比例都随着个人缴费水平的提高而有所下降。因此，虽然财政补贴的绝对额随着个人缴费水平的提高而有所提升，但由于其占个人缴费的比例在逐步下降，因此其均等化要强于其激励性。其二，在部分省份的部分缴费档次上，出现了财政补贴占个人缴费比例随个人缴费水平提高而提高的情况，如河南省500—1000元的6个缴费档次，广西400—500元的档次以及700—1000元的档次等。在以上情况下，财政补贴的激励性要强于均等化。其三，部分省份设置了财政缴费补贴的上限（如云南省规定个人缴费800元以上的均补贴100元）和多个个人缴费段财政补贴额度一致的情况（如北京市规定，选择2000—4000元缴费档次的，每人每年均补贴90元；湖南省规定，选择300元和400元缴费档次的，每人每年均补贴40元），从而使得在相应缴费档次内的激励性下降。其四，在待遇环节，绝大部分省区都建立了基础养老金水平与缴费年限相挂钩的机制，从而实现了“长缴多得”，但基本都未建立与个人缴费水平相挂钩的机制，从而无法实现基础养老金的“多缴多得”。

表5 部分省区居民养老保险财政补贴政策

下面对部分典型省份财政补贴与个人缴费之间的关系做进一步的分析。图2和图3分别呈现了部分典型省份随着个人缴费水平变化，财政补助的绝对额和占个人缴费比重的变化情况。如图2所示，随着个人缴费水平的提高，各省份财政补助的金额都有所提高，从而总体上具有激励功能。图3显示，虽然财政补贴的绝对额伴随着个人缴费水平的提高而有所提高，但其占个人缴费的比重却呈现出不同的态势，主要包括4种情况。其一，伴随着个人缴费水平提高，财政补助占个人缴费的比例呈持续下降趋势，如安徽省。其二，伴随着个人缴费水平提高，财政补助占个人缴费的比例呈持续上升趋势，如新疆。其三，财政补助占个人缴费的比例不随个人缴费水平的变化而变化，如贵州省。其四，财政补贴占个人缴费的比例在不同缴费段体现出不同的特征。例如湖南省在400—500元缴费段，财政补贴占比提高，其他缴费段占比则下降；山东在300—500元缴费段，财政补贴占比提高，600—800元缴费段财政占比不变，之后又出现下降。结合表5的信息不难发现，绝大部分省区的居民养老保险财政补贴都与安徽的情况类似，即呈现出随着个人缴费金额的增加，财政补贴的绝对额增加，但相对比例下降的情况。

图2 部分典型省份居民养老保险个人缴费与财政补助金额

图3 部分典型省份财政补助占个人缴费比重的变化情况

就财政补贴力度与地方财力的关系而言，图4反映了部分省份不同个人缴费档次下财政补贴金额的变化情况。其中，各省份按照地方财政能力①地方财政能力用地方人均一般性财政预算收入作为衡量指标。进行升序排列。不难发现，无论是哪一个缴费档次，地方财政的缴费补贴都没有随着地方财力的增加而显著增加，甚至还有随着地方财力增加而补贴金额下降的情况出现。以个人缴费档次500元为例，在23个可以查到公开资料的省份，地方财政补贴金额最高的是400元（浙江），最低的是20元（新疆），23省的平均补贴水平为82元，占个人缴费的比例不足17%。从比较的角度看，无论是总量还是人均量，财政对居民的补助都严重低于对职工的补助。②何文炯：《论中国社会保障资源优化配置》，《社会保障评论》2018年第4期。综合上述分析可以得到的基本结论是，虽然地方财政补助的绝对额伴随着个人缴费标准的提高有所提高，但其总体占比过低，亦未随地方财力的增强而增长。伴随着个人缴费标准的提高，绝大部分省区财政补贴所占的比例反而有所下降，因此城乡居民养老保险筹资责任的分担机制仍有待优化，财政补贴的总量和激励性都有待增强。

图4 部分省份个人缴费金额与财政补助（按地方财政能力升序排列）

四、城乡居民养老保险待遇水平分析

（一）城乡居民养老金水平：一般性分析

表6反映了全国各省区③在所有的省区数据中，广西和西藏都出现了突变值。广西的基金支出在领取待遇人数增长的情况下，从2012年的34.3亿跌至2013年的5.8亿，导致当年养老金水平极低；西藏则是在基金支出保持增长的情况下，领取待遇的人数从2017年的25.1万跌至2018年的3.6万，导致2018年养老金水平极高。因此，这两个省区暂不纳入到不同省区的比较中。2013年和2018年城乡居民基本养老保险的平均水平和增幅，养老金水平既包括绝对额，也包括对农村居民可支配收入的替代率，按照2018年养老金绝对额水平升序排序。

首先，对城乡居民基本养老金的绝对水平进行分析。统计数据显示，2013年全国城乡居民养老保险的人均水平为955元，2018年则提高到了1828元，增幅为91.4%。2018年城乡居民基本养老金平均水平最低的是贵州，为每人每年1243元，最高是上海，为每人每年13804元；2013—2018年涨幅最高的是福建，达到123%。下面对城乡居民养老金的相对水平即替代率进行分析。数据显示，城乡居民养老金的全国平均替代率从2013年的10.1%提高到了2018年的12.5%，增长23.8%，但总体而言替代率仍然较低。2018年，替代率最高的是上海，达到45.4%，2013—2018年涨幅最大的是天津市，为42.9%。

表6 各省份2013、2018年城乡居民基本养老保险待遇水平

资料来源：根据国家统计局网站中国统计数据库数据整理所得。

（二）城乡居民养老金水平：与城镇职工养老金水平的比较

表7反映了各省区2013年和2018年城镇职工和城乡居民养老金水平的差别。主要的衡量指标有两个：其一是职工和居民养老金绝对额的比值及其增幅，其二是职工和居民养老金替代率①职工养老保险替代率以社平工资为基准，居民替代率以农村居民可支配收入为基准。的比值及其增幅。考虑到两者收入水平和支出水平的差异，笔者认为替代率的比值更能客观表现待遇的实际差距，因此本表按照2018年替代率比值的升序排列。通过对表7的分析，可以得到以下两点基本结论。

第一，从两项制度待遇绝对额的比值来看，差距仍然非常显著，但有缩小的趋势。2013年两项制度全国平均待遇绝对额的差距为24.1倍，其中差距最大的河北为34.5倍，差距最小的上海为4.1倍。2018年两项制度全国平均待遇绝对额的差距缩小到了20.7倍，其中差距最大的贵州为34.2倍，差距最小的上海为3.7倍。从降幅来看，全国总体降幅为13.9%，降幅最大的福建为33%。值得注意的是，北京、江苏、安徽和贵州四地职工与居民养老金绝对额的差距不降反升。

第二，从两项制度待遇替代率的比值来看，要显著小于同期同地区绝对额的比值，即居民与职工待遇替代率的差别要小于待遇绝对额的差别。2013年，两项制度全国平均替代率的差别为4.4倍，其中差距最大的福建、河北为7.6倍，差距最小的北京为1.1倍，而上海的城乡居民替代率还要高于城镇职工。2018年，两项制度全国平均替代率的差别缩小到3.7倍，差距最大的安徽和河北为6.3倍，上海的城乡居民替代率依然高于城镇职工。从降幅上看，替代率比值的降幅在2013—2018年为16.7%，也要高于同期两项制度绝对额比值的降幅13.9%。其中降幅最大的吉林为35%，而山西、陕西、江苏、贵州、安徽、北京等6个省区职工与居民养老金替代率的差距不降反升。

表7 各省份2013、2018年城镇职工与城乡居民养老金待遇水平比较

资料来源：根据国家统计局网站中国统计数据库数据整理所得。

进一步关注上述两个指标不降反升省份的具体情况。表8反映了职工与居民养老金差距扩大的6个省区的具体情况，其中北京、江苏、安徽、贵州职工与居民养老金绝对额的差距扩大，再加上山西、陕西，共6地的职工与居民养老金替代率差距扩大。

表8 2013—2018年职工与居民养老金差距扩大省份的具体情况

就城乡之间养老金绝对额差距扩大的4省区而言，其基本致因都是职工养老金水平增速快于居民增速。相较全国的总体水平，其具体情况有所差别，北京市职工养老金增长率低于全国水平，但居民养老金水平出现了负增长。这也是全国唯一出现居民养老金水平负增长的省级单位。江苏省和贵州省职工养老金增长高于全国，居民养老金增长率低于全国。安徽职工和居民养老金增长率都高于全国，但职工养老金的增长幅度更快。

就城乡之间养老金替代率差距扩大的6个省而言，则分为3种情况：其一是北京市，职工和居民的替代率都出现了下降，居民下降幅度更大；其二是安徽，职工和居民的替代率涨幅都高于全国平均水平，但职工替代率上升幅度更快，导致差距扩大；其三是剩余的4个省区，其职工养老金替代率增幅都要高于全国平均水平，居民养老金替代率增幅都要低于全国平均水平。

（三）城乡居民基础养老金水平与地方财力：个案分析

目前，城乡居民养老保险待遇的主体部分是基础养老金。基础养老金由中央财政承担的全国统一部分和地方财政承担的地方附加部分共同构成。在城乡居民养老保险主要是县级统筹的背景下，地方财力水平主要是指县级财政的水平。城乡居民养老保险的目标是维持城乡老年人的基本生活，因此其待遇水平应当主要与当地基本物价水平挂钩。综合上述两个因素的理论议题是，城乡居民基础养老金水平的确定和调整，应当主要和当地（县级）财力挂钩，还是和当地基本物价水平挂钩？如果基础养老金水平主要由当地财力决定，是否会导致不同县域之间养老金实际购买力的差别？

下面以陕西省榆林市①2017年，笔者参与了榆林市委、市政府委托中国社会保障学会承担的有关榆林市民生发展战略研究项目，并具体负责有关养老保险方面的研究任务。本案例的数据和相关资料均来源于此次专题研究。为个案进行分析。陕西省榆林市是典型的县域之间经济发展差距极大的西部城市，其北六县中的神木、府谷等自然资源集中地区位列全国百强县；而南六县中的米脂、绥德等曾经是国家级贫困县。在城乡居民基础养老金主要由县级财力决定的情况下，同处榆林市的不同区县之间基础养老金水平就会存在较为显著的差异。表9显示了2015年榆林市及其神木、府谷两县的居民基础养老金水平和消费支出。从基础养老金的绝对金额看，全市月平均水平为120元，神木和府谷两地则分别为145元和175元。根据前述分析，基础养老金的功能是确保老年人的基本生活。因此将基础养老金水平与当地人均生活消费支出以及四项基本生活支出（即食品烟酒、衣着、生活用品及服务、交通通信等支出①考虑到老年人住房自有率较高，因此未考虑居住支出。）进行占比分析，结果发现：神木和府谷两地居民基础养老金占四项基本生活支出的比重都要显著高于榆林市的总体水平，自然会更加高于南部经济相对欠发达区县的水平。如果再进一步考虑到人口的流动，则从南部区县随子女迁移到北部区县的老年人按照户籍领取基础养老金，其实际购买力会进一步下降。综合上述分析的基本结论是，虽然城乡居民基础养老金的资金主要来源于各级财政，但其水平并不应当成为各地财力差异的体现，而应当主要与当地的基本生活品价格挂钩。

表9 2015年榆林市及神木、府谷居民基础养老金水平与消费支出

五、总结

以上，本文从3个方面对城乡居民养老保险进行了分析。基本结论和政策内涵如下：第一，从参保主体来看，虽然居民养老保险参保的绝对规模大于职工养老保险，但无论是全国的数据还是分省的数据都显示，伴随着城镇化率的提高，参加居民养老保险的人数比例在相对下降。这符合城镇化与养老保险制度发展的基本规律。从未来的政策发展来看，就业形式将成为一个重要的变数，即随着自雇佣人数规模的扩大，基于传统的劳资双方缴费的养老保险制度福利性将有所下降。灵活就业人员是否会更倾向于参加居民养老保险？这将取决于居民养老保险制度的内在报酬率以及与户籍绑定关系是否松动，而与居住权相挂钩。

第二，从筹资水平和结构来看，首先是财政补贴的绝对标准较低，并未能实现与个人缴费的平分责任，也未随地方财力的增强而显著提高。因此，要进一步提高财政补贴占居民养老保险筹资的比重。其次，从财政补贴对个人缴费的激励性来看，虽然大多数省份建立了多缴多补的机制，但补贴金额占个人缴费的比例并未随个人缴费水平的提高而显著提高，从而呈现出均等化程度较强、激励性不足的特点。最后，从财政投入的结构上看，考虑到基础养老金水平应当主要和当地基本生活水平挂钩，而不应当成为地方间财力差别的体现，因此建议更多地用于缴费补贴，而非待遇补贴，从而增强财政补贴对个人缴费的激励性②郑功成：《多层次社会保障体系建设：现状评估与政策思路》，《社会保障评论》2019年第1期。。最终从定额缴费过渡到定比例缴费。

第三，从待遇水平来看，居民养老保险的待遇水平总体还比较低，但增长幅度比较快。通过与职工养老保险待遇的比较发现，两者替代率的差距要小于绝对水平的差距；无论是绝对额的差距还是替代率的差距，在2013—2018年间都在大幅度缩小；且替代率差距的缩小幅度更大。根据养老金的生产函数①席恒：《养老金函数及其政策意义》，《社会保障评论》2019年第2期。，未来进一步提高居民养老保险待遇要采取提高缴费基数、从定额缴费变为定比例缴费以及鼓励参保者延长缴费年限等政策措施。