特朗普政府为轻小武器出口“松绑”

兰顺正

2019年底美国媒体报道称，特朗普政府将通过变革相应的法规，来为美国的枪支出口管制政策“松绑”，有关措施将包括放松对突击步枪、弹药等的出口管制。美国政府记录显示，新规则的最终文本已于2019年10月23日递交白宫行政管理和预算局，非军用武器出口监管权也将在新政策生效后从美国国务院移至商务部。该项法规的变动会使美国武器制造商出口枪支等轻小武器的行为变得更加容易。

轻小武器泛滥威胁国际安全

长期以来，国际军控活动的主要精力集中于限制核生化等大规模杀伤性武器以及与之相应的敏感技术，对于轻小武器这类技术含量较低的装备不甚关注。根据联合国的定义，小型武器主要指左轮手枪和自动手枪、步枪和卡宾枪、冲锋枪、突击步枪、轻机枪;轻武器包括重机枪、手提下管和可架起的榴弹发射器、移动式高射炮、移动式反坦克炮、无后座力炮、移动式反坦克导弹和火箭系统发射器、移动式防空导弹系统发射器、口径不到100毫米的迫击炮。

輕小武器虽不会像核生化武器等那样造成“过度杀伤”，但其对国际安全造成的隐患也是不可忽视的。由于轻小武器价格低廉、操作简单，不论是国家、社会团体还是个人都比较容易获得和使用，所以几乎成为现今国际社会各种暴力冲突的主要应用武器，对一些国家的治安环境造成严重危害，甚至引发某些地区持续的社会动荡。据联合国裁军事务部统计，在20世纪90年代49场大规模武装冲突中，有47场都是以小型武器作为战争手段。这些小型武器每年造成50多万人丧生，其中在武装冲突中造成30万人死亡，另外20多万人则死于谋杀和自杀。再加上监管力度偏小，导致在合法的轻小武器交易以外还存在无数非法交易，为恐怖主义、毒品贸易、走私等活动提供了暴力支持，造成的人员和财产损失也非常严重。

美国主要通过三项基本法律对轻武器出口进行管理，分别是《武器出口管制法》《武器装备国际贸易条例》和《出口管制法》。从目前报道看，此次改革的应该是《出口管制法》，该法控制军民两用技术物项出口，美国商务部出口管理局通过《出口管理条例》（EAR）监督该法的实施，EAR列出了适应外交政策和国家安全需要进行商业控制的项目名单，对外直接商业销售的各种非军用轻小武器（包括警用装）必须获得国务院防务贸易管制局或商务部出口管制局的批准。同时，被国务院认定从事“国家恐怖主义”活动的政府被禁止获得美国商务部施加出口控制的物品。但国务院和商务部也存在分歧：国务院较注重安全利益，主张维持严格管制;商务部更关注经济利益，希望为美国企业的海外行销提供便利。在此改革后，轻小武装出口会与国务院脱钩，由商务部一手把持。

“松绑”有多重目的

本届美国政府之所以要放宽轻小武器出口限制，背后有着多重考量。

首先是经济方面。据统计，在美国轻小武器出口渠道中，由国务院和商业部批准的直接商业销售占比最大，而通过美国军火公司、经纪人与外国买主之间谈判进行直接商业销售则比政府谈判销售更迅捷，也更便宜，所受监督也比较少。此前据美国全国射击运动基金会预估，放松枪支出口管制有望让美国在海外市场的枪支销量增加20%。而路透社早在2017年就披露特朗普有意修改相关规则。近日美国国务院又发布消息称，2018财年的美国海外军售增长了13%，达1923亿美元，“不仅为美国经济增加了数千个工作岗位，还保住了数千个工作岗位。”

其次，放松枪支出口管制有助于特朗普在2020年大选中获得全国步枪协会等利益集团的支持。全国步枪协会成立于1871年11月，20世纪60年代开始参与政治，以“捍卫宪法第二修正案，维护个人持枪自由”为名，在反对枪支管制的活动中表现活跃。该协会现已壮大为全美最具影响力的利益集团之一，正式会员超过400万人，潜在会员逾1000万人，影响力不容低估。在2000年大选中，全国步枪协会投入了2000万美元支持自己中意的候选人参加州一级竞选，275场选举活动中有237场的结果符合该会期待。共和党候选人小布什战胜民主党候选人戈尔当选总统，在一定程度上也与其明确支持持枪权而获全国步枪协会支持有关，后来小布什成了该会终身会员。

2016年，全国步枪协会共投入5440万美元经费，其中3000万投给了特朗普，其余平均分给了参加国会议员竞选的六位共和党候选人，其中五人最终当选。除投入大量经费外，该协会会员对竞选的成功与否也起着至关重要的作用，按照路透社的说法，特朗普自上任以来“几乎扮演了美国军工行业推销员的角色”，随着2020年总统竞选持续升温，任何有望拉动枪支销售的举措都可能赢得全国步枪协会支持。

放松枪支出口管制也便于美国军火进一步争夺国际市场，通过军售外交把更多盟友拉在自己身边，以更好地服务于美国的大国竞争战略。2019年4月，白宫贸易和制造业政策管理办公室主任彼得·纳瓦罗就曾表示，美国正在简化武器出口规则，以削减伙伴国家对俄制武器的依赖。

2013年9月26日，联合国安理会就防止轻小武器非法转让、滥用、积累等问题通过决议，时任中国常驻联合国代表刘结一在表决中投赞成票。

美国阻挠轻小武器管制国际合作

有鉴于轻小武器扩散和泛滥带来的严重后果，2001年7月联合国小武器和轻武器大会通过了《从各个方面防止、打击和消除小武器和轻武器非法贸易的行动纲领》，鼓励成员国政府依靠自身努力、区域合作、全球合作等途径来打击相关非法贸易。但是，该“行动纲领”通过以后并未在加强国际管制方面发挥太大作用，美国的阻挠是重要原因之一。2006年在纽约召开的“行动纲领”审议大会上，美国拒绝把建立轻小武器转让国际机制纳入议程，并且反对决议的通过。

再以2014年12月24日正式生效的《武器贸易条约》为例。这个“条约”的监管对象不但包括坦克、装甲战车、大口径大炮、战斗机、攻击直升机、战舰、导弹与导弹发射器等大型军火，也包括各类轻小武器，要求缔约国设立管制武器出口的机制，以确保所输出的武器不被用于种族灭绝和战争罪行，或落入恐怖分子和犯罪团伙手中。2013年9月25日，美国时任国务卿克里在纽约联合国总部代表奥巴马总统签署了《武器贸易条约》。然而2019年4月26日，在印第安纳州举行的全国步枪协会年会上，特朗普宣称《武器贸易条约》是个“具有严重误导性的条约”，美国将撤销在该条约上的签字。特朗普并要求国会参议院停止该条约的批准程序，最终确保美国的退出。

随着美国给自己的轻小武器出口“松绑”，国际安全前景会被蒙上更重阴影。但面对政治和经济利益的诱惑，美国不大可能优先考虑国际社会的感受。