设计企业从事工程总承包（EPC）项目安全管理工作的要点

王海峰

（中交水运规划设计院有限公司，北京 100007）

1 设计企业从事工程总承包的背景

工程总承包是项目业主为实现项目目标而采取的一种承发包方式，当前国内很多设计企业都开展了EPC总承包业务，但与之配套的法律法规及标准规范尚未完善。项目管理过程中，特别是安全生产管理过程中工程总承包方和施工总承包方之间的责任界面问题，长期困扰着从事工程总承包安全生产管理工作的同僚们。随着新《安全生产法》的发布及《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》的出台，国家、行业及上级单位对安全生产方面的监管日趋严厉，对发生事故单位和责任人的处罚力度明显加大，EPC项目的安全管理工作遇到了前所未有的挑战，为公司的平稳发展带来了很大的风险[1]。

2 设计企业从事工程总承包的现状

目前针对EPC总承包业务的安全生产法律法规体系还不健全的情况，无论是国家法律层面还是部门规章层面，发布的各类规定几乎都是按照建设、勘察、设计、施工、监理五方责任主体进行表述的，EPC项目安全管理很难找到准确的法定依据。而且不同地区的政府主管部门及建设单位，对EPC的定位和理解也各有不同。目前的主流思想是将EPC单位按照施工总承包单位进行监管，要求EPC单位满足法律法规中对施工总承包的所有要求。但实际EPC项目管理过程中，由于所有的施工均由施工单位负责实施，施工单位同样是按照法律法规中对施工总承包的要求进行管理，这就导致双方在责任界面划分以及总包管到什么深度等问题上不能明确。这些问题一直困扰着实施EPC的每一位管理者[2]。虽然各个单位也都按法定要求，出台了相应的公司级规章制度，但这些制度大部分都是根据法律法规及上级制度推演而来，同样未能清楚界定责任界面问题，因此不仅浪费了有限的管理资源，还导致EPC项目安全管理混乱，对安全生产造成很大隐患。

3 设计企业做好工程总承包（EPC）项目安全管理工作的要点

面对当前设计企业从事工程总承包所面临的形势和存在的各类问题，设计企业要发挥自身优势，弥补体制和资源配置中的不足，在EPC项目中进行有效的安全管理，既要保证满足法律法规、标准规范对项目安全生产工作的各项具体要求，又要最有效地利用有限的各类管理资源，这是相关从业人员需要研究的重点。

3.1 选择优质分包商

作为设计企业承揽EPC项目，分包商的选择很大程度上会直接决定工程项目的成败，因为整个项目的施工部分都是由分包商承担的，设计企业对施工作业的管理能力无论从理论上还是从经验上都不如施工单位。因此选择一只资质、信誉良好的分包队伍，对于项目安全管理乃至整个项目的成败至关重要，企业应尽量选择信誉良好且长期合作的单位进行工程分包。当遇到特殊情况必须与新单位合作时，应通过多方渠道了解该单位的业务范围、资质等级、经济实力、类似工程业绩、社会评价、近期有无生产安全事故及相关部门给予的行政处罚等信息。同时企业应建立两个清单，一个为合格分包队伍清单，将一些长期合作并信誉较好的分包队伍列入，在工程分包时优先选用；另一个为安全生产黑名单，将一段时间内出现过生产安全事故的以及在以往合作中不服从管理的分包商列入其中，严禁与其进行合作。

3.2 合同中明确双方安全责任的划分

通过分包合同中的相关条款及双方签订的安全管理协议，将总分包双方的职责进行明确，将由分包方责任导致的事故损失，通过合同的方式转移至分包方；并将对分包方的考核奖惩条款明确写入分包合同，这样有助于实现项目实施过程中总包方对分包方的有效控制。但此种方法有两个问题：（1）此种方式只能规避经济上的风险，对于法律上的责任追究是无法规避的，及时在合同中明确所有责任均由分包单位承担，但在事故处理过程中还是无法摆脱总包单位对安全生产负总责。（2）如果生产安全事故造成的经济影响较大，超出了分包单位的承受范围，按照法律要求，总包单位是要承担连带责任的。此处所讲的责任划分，是根据双方各自的优势和实际情况进行科学的划分，而不是将所有的安全责任全部强加给分包商，这样既不利于合同谈判，也不利于合同签订后的项目管理。

3.3 合理优化配置各类资源

很多设计企业从事工程总承包项目存在一个误区，即项目管理尤其是项目安全管理是分包单位的事情，总包做好设计工作即可。这种想法是非常危险的，很容易造成项目资源配备不到位，从而导致各类安全隐患的发生，进而诱发安全事故给企业带来不可估量的损失。资源配置到位首先是人力资源配备到位，要按照国家法律法规及合同要求配置具有相应资质的管理人员，尤其是项目经理、技术负责人、生产经理、安全总监及专职安全生产管理人员的配置，一定要满足国家法律法规对人员资质的相关要求，同时要具备与本项目管理相适应的技术及管理能力。同时所有项目管理人员要有较高的安全意识，坚守底线思维，在本职工作及各项管理工作中始终能够做到“一岗双责”。其次是费用投入，作为总包单位同样要按照《企业安全生产费用提取和使用管理办法》（财企〔2012〕16号）的规定，足额提取并规范使用安全生产费用，费用保障是项目能否实现安全生产工作的基本前提。

3.4 加强对分包单位的管理实效

根据住建部2019年最新发布的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》要求工程总承包单位对承包范围内工程的安全生产负总责。分包单位应当服从工程总承包单位的安全生产管理，分包单位不服从管理导致生产安全事故的，由分包单位承担主要责任，分包不免除工程总承包单位的安全责任。

作为总包单位，对整个项目安全生产负总责，这一点是毋庸置疑的，但是具体执行过程中，由于具体施工是由有资质的分包单位组织执行，总包单位更多的职责是监督分包单位严格执行国家法律法规和标准规范。这里所说的监督并不只是提出问题，而是要严格落实，很多总包单位认为只要提出问题并以书面的方式通知分包单位就已经尽到了总包方的职责，出了安全问题就是分包方的责任，但根据法规要求和以往工程总承包项目发生的生产安全事故判例来看，即使总包方作出要求，但分包单位未能有效执行而发生的生产安全事故，均未能摆脱总包方的安全生产责任，因此总包必须将每一项安全问题彻底落实，消除一切已知安全隐患[3]。如果分包单位拒不执行总包方的合理指令，总包方可以报告建设单位，并报送当地安全生产监督部门或行业主管部门。

基于以上论述，提出了EPC项目有效安全管理公式：EPC项目有效安全管理=总包单位的安全管理过程（强调过程）+分包单位符合各项安全生产法律法规、标准规范的要求（强调结果）。

举例说明：法律法规规定需要对现场全部工人进行三级教育培训，如果总包单位要求分包单位进行教育培训，分包单位未培训，这是无效管理，无法免除总包方的责任；如果分包单位自身做了相应地培训，但总包单位在管理过程中未有任何管理痕迹及相关记录，这是总包未进行管理，同样不能免除总包方的责任。只有总包单位提出了明确要求，并在相关书面文件上有所体现，分包单位也按照总包的要求进行了实施，这样的管理才是有效管理，即使出现安全事故，在当前尽职免责、失职追责的情况下，各方的责任将会降到最低。

3.5 通过标准化手段，保证各项管理工作有效落实

明确了管理的总体思路只能说是成功了一半，在实际管理过程中，由于总包单位的安全管理人员的思想认识和业务水平不同，对法律法规、标准规范及规章制度的理解各有差异，因此在管理过程中对上述公式的具体理解也是各不相同，很容易出现偏差。为了能够统一并有效地落实上述安全管理措施，并将总包和分包的职责进行明确，如哪些内容是需要总包应该做的，哪些内容是需要总包监督分包做的，就必须建立一套完整的标准化安全管理体系，且最好以表格的形式列出。此表格尽量由公司统一组织，选调全公司具有较高安全管理理论知识和丰富现场安全管理经验的人员进行编制，并充分考虑项目的实际情况，充分征求各相关职能部门的意见后发布，一旦形成正式文件并发布，总包现场管理人员要认真学习领会并正确地按照表格的要求去做，以有效解决责任界面的问题，既避免了重复管理，又保证了不留死角。但在实际工作中，如何保证管理人员能够充分理解标准化表格的含义以及所要表达的管理思路，同时能够有效地执行这些表格的具体内容，就要辅以教育培训、监督检查、考核奖惩等多项具体措施，综合施策，最终实现项目安全管理标准化，整体提升项目的安全管理水平和工作效率，有效减少了由于管理漏洞带来的安全风险。

4 结束语

当前设计企业从事工程总承包模式还存在很多问题，如公司组织架构不适应工程项目管理、安全体系建设还不完善等方面，尤其是安全生产管理方面的能力不足、与分包方的责任界面不明确等问题，还没有很好的解决办法。但设计企业从事工程总承包可以充分体现设计引领，发挥设计人员的主观能动性，有效降低工程造价、减少建设工期，必将是今后一段时间内的主流承包方式。因此我们必须在实践中不断摸索，探索出一条彻底解决设计企业从事工程总承包模式下安全生产问题的标准化途径。